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中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：10009-0592(2009)12-031-02
经过“大跃进”和三年困难时期，党中央认识到，在社会主义生产力不发达的情况下，确保公有制主体地位，发展商品生产和商品交换，有利于调动生产积极性，这就在客观上需要制定一部新的民法典。1962年9月，由全国人大常委会办公厅法律室组织人员展开了第二次民法典起草工作。此次起草工作历时两年，参与者众多，出台若干草案稿及意见汇辑，至1964年7月1日公布《中华人民共和国民法草案(试拟稿)》(以下简称“试拟稿”)并公开征求意见。下文首先对各个草案及意见汇辑进行叙述，然后在全面分析的基础上对第二次民法典起草工作进行总结和检讨。
一、第二次民法典起草的历程
在试拟稿出台以前，一些参与起草的单位纷纷提出自己的民法草案，其中一些草案制定出后在小范围内向中央和地方有关部门及各高校、科研单位征求意见。具体如下：
1.1963年北京政法学院民法教研室提交《中华人民共和国民法草案(初稿)》(以下简称“北京政法学院草案”)。该草案只有总则、所有关系和分配关系两编，结构上略显凌乱，立法技术不够成熟。
2.1963年4月中国科学院法学研究所提交《中华人民共和国民法(草稿)》(以下简称“法学研究所草稿”)。在“民法调整的范围”中，该草案第三条明确规定，“本法所调整的财产关系，是指所有权关系、经济合同关系以及其他民事财产权利和义务关系。凡是属于财政、税收、行政管理范围内的财产关系，由其他法规调整，不在本法调整之列。”起草人主张“小民法”观点。该草稿并没有最后完成，只规定了“调整范围”中提到的所有权关系，经济合同关系及其他民事财产权利和义务关系并未提及。
3.1963年6月8日《中华人民共和国民法(草稿)》(以下简称1963年6月草稿)。该草稿在提交时说明第三编“财产的流转关系”正在制定当中，但在第三条调整范围中规定，“本法调整的经济关系是以社会主义公有制为基础，以财产的归谁所有和财产的流动转移为内容的各种经济关系”具体包括“财产的所有关系”和“财产的流转关系”。这一草稿并没有涉及有关继承和关于发明创作和著作权利的保护的问题，但将一些本属于财政、税收和行政管理的内容列入法典，与法学研究所草案明显不同。
4.1963年7月9日《中华人民共和国民法(草稿)》(以下简称“1963年7月草稿”)。这份草稿的原件正文首页有这样一段手写标注：“说明：这是第二次起草民法时，第一篇、第二篇的第一次草稿，曾分送中央和各地有关业务单位征求意见，并报送中央政法小组。”同1963年6月草稿一样，办公室小组于当日讨论该草稿，并就用语、条款顺序等细节性问题提出意见和建议。1964年2月12日，全国人民代表大会常务委员会办公厅法律室民法组针对该草稿发布《中华人民共和国民法第一、二篇(草稿)意见汇辑》。《意见汇辑》说明，小组就草稿向中央和地方共计83个单位征求意见。就草稿总体而言，各方大都认为结构基本合理，一些内容比较符合我国当时实际情况，同意这样的写法，但希望更加完善。例如，许多单位认为草稿中政策原则性的规定较为丰富，但是经济政策在实践中的具体运用方面还嫌不足。此外，在一些具体问题上，各方意见不统一，分歧比较大。如关于民法调整范围问题，吉林大学认为调整范围太广，过于庞杂;甘肃高院认为，从民法草稿的内容来看，都是调整以社会主义公有制为基础的经济关系，提出不如不称“民法”，直接称为“经济法”或“经济关系法”：福建和黑龙江高院则认为草稿没有将民法和行政法分开：四川、山西高院认为民法的任务除了调整经济关系，还应调整婚姻家庭关系。
5.《中华人民共和国民法草案(试拟稿)》(以下简称“试拟稿”)。1964年7月1日，全国人民代表大会常务委员会办公厅公布《中华人民共和国民法草案(试拟稿)》。9月25日，对试拟稿提出修改意见。修改意见较多集中在前两编。对第一编“总则”中“民法的任务”一条有较大改动：在“民法基本原则”中提出应重点强调政治的作用：“制裁和时效”在一定程度上吸取了各方对之前草稿的意见，加入了请求解决经济纠纷的有效期限的起算时间等内容。第二编“财产的所有”在关于“国家财产”部分，修改意见增加大量条文，强化国家财产丝毫不容受损的观点，一再强调国家计划、政策的主导地位。条文中有许多大而响亮的口号式规定和要求，且内容过于具体。第三编财产的流转共十五章内容。
二、第二次民法典起草的特点
通过对第二次民法起草过程中四个草稿及其意见汇辑和两个试拟稿的分析，我们可以发现这次历时两年的民法典起草历程，有如下特点：
第一，草案集中反映了当时计划经济的特征，并在很大程度上受到国际国内政治斗争的影响，这在法典结构的安排上有明显体现。其时，因中苏两国交恶之故，各草稿都力图脱离苏联影响，旨在创建全新的社会主义民法典，但是，在当时的环境和条件下能够借鉴的法典又只有苏俄民法典，于是，不得不学习却又极力摆脱的矛盾和挣扎在法典中清晰可见。
1922年《苏俄民法典》共436条，在结构上分为总则、物权、债和继承四部分。法典第三条明确表示，在形式上不包括土地关系、劳动关系和家庭关系。十月革命胜利后，苏维埃政权就颁布了《土地法令》，宣布土地国有，至此土地不再是商品，故由行政法调整而不再归属民法范畴。劳动力在社会主义条件下不再被认为是商品，不由民法调整。就婚姻家庭关系而言，苏维埃的婚姻家庭不从属于金钱，婚姻不是金钱的交易，子女不是家长权的客体，自然也不能象资产阶级法律那样由民法调整。这种对“民法调整人身关系和财产关系的平行线说的重大改造”，可以说是《苏俄民法典》一大创新。1961年立法纲要和1964年《苏俄民法典》继承了这个体例，并有所发展。
我国第二次民法起草过程中出台的各草稿和试拟稿同样没有设与土地关系、劳动关系和家庭关系有关的独立章节，只设总则、与财产所有权有关的内容和与财产流转有关的内容三编，某些条文和内容表现得更为激进。法学研究所草稿只调整与所有权、经济合同以及其他民事财产权利和义务有关的财产关系，明确表明凡属于财政、税收、行政管理范围内的财产关系不在民法调整之列。而1963年6月草稿第三编“财产的流转”具体条文还没有出台，但是在第三条调整范围内明确规定，将预决算关系、税收关系、供应关系等属于财政、税收和行政范围的内容列入法典。与1963年6月草稿和1963年7月草稿相比，试拟稿去除了委托关系、家庭财产关系、损害赔偿关系等，尽管从事民事审判实务的各地高级法院希望这些内容能在民法典中有所体现。
第二，法典内容着意突出社会主义民法的特色，坚决与资产阶级民法相区别，十分强调政治的作用。首先,法典中没有“自然人”、“法人”、“动产”、“不动产”等基本概念，取而代之的是“公民”、“生产资料”、“生活资料”这样的词汇。有学者认为，公民一词的出现，以及从“自然人”到“公民”的转变消除了“自然人”所蕴含的价值观念——法典不再有公法私法之分，民法亦是公法：没有了私权公权的划分，“物权”概念被取消，只保留所有权概念，并且所有权被划分为国家所有权、集体所有权和个人所有权。此外，在第二次民法起草中，由于政治运动的影响，公民有了更多层次，根据阶级分为不同群体，且受保护范围不同。如对试拟稿的修改意见提出如下建议：在“单位、个人进行经济活动，可以委托其他单位或者个人代理”之后，增加“地主分子、富农分子、反革命分子、坏分子、一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的分子，不得代理单位进行经济活动”；在关于诉讼时效的规定之后加一句“人民法院对于单位和工人、贫农、下中农等劳动人民向敌对阶级分子提出的经济请求，应当根据具体情况进行处理，可以不受前款规定的有效期限的限制”。1964年11月试拟稿将上述两条建议吸收入法典。
其次，法典内容带有浓厚的计划经济强调国家干预的色彩。试拟稿在“财产的流转”一编中，突出反映了这一特点，将经济行政关系作为财产流转的主要方面，力图用计划手段来统合一切经济关系。试拟稿重点对财产的流转关系作了规定：“财产的流转是根据国家法律、计划、合同或者口头约定，在单位之间、单位同个人之间以及个人之间所发生的有关财产的分配、交换关系。”并且强调国家对财产流转关系的干预和监督，规定在国家计划的统一指导下进行经济协作。
再次，法典中深深留下了多次政治运动的痕迹，法律文本中夹杂大量口号式、宣言式条文，几乎可以从各草稿及其意见汇辑和试拟稿中感受当时社会和政治气氛的变化。如民法起草办公室小组在1963年6月草稿的修改意见中提出，在第一条民法任务中加一句“在党的社会主义建设总路线、大跃进、人民公社三面红旗指引下。”1963年7月草稿意见汇辑中，北京政法学院建议：“三面红旗可以更响亮的提出来”；湖北大学提出：“第二款应该提到正确处理人民内部矛盾的原则”。试拟稿修改意见将第一条改为：“中华人民共和国民法是根据中华人民共和国宪法，中国共产党的鼓足干劲、力争上游、多、快、好、省地建设社会主义的总路线和以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针，以及毛泽东同志关于在社会主义过渡时期存在着矛盾和阶级斗争的学说而制定的。”11月试拟稿吸取意见，将第一条确定为：“中国人民共和国民法是以毛泽东思想为指导，根据中华人民共和国宪法、中国共产党的鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线和以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针制定的。”
第三，法典过于侧重追求政治和经济效果，忽略了民法本身的特性，不能很好解决司法实践中出现的问题。在数次意见汇辑中地方法院、检察院等司法机关，结合审判实践对民法基本问题提出较为务实、值得注意的修改意见和建议。如内蒙古、福建、甘肃等高院希望民法条文详细规定出我国民事诉讼中常见的大量的问题的具体条文，如债务、婚姻、继承、抚养、房屋、土地、山林、水利、租赁、合同、损害赔偿等。河南高院提出，从事民事实践工作中，常常遇到下列问题不好解决：(1)失踪问题，即当事人多年出外没有音信，按照其他国家民法规定，有死亡宣告，我们没有这项规定：(2)有关法律行为的规定还不具体。建议在修改总则时加以考虑。从事法律实务的各地高院对法律在实际运用中可能出现的问题尤其关注，例如在关于制裁和时效问题上，福建、湖北高院建议应明确说明仲裁机关是什么机关？哪些机关可以行使仲裁权？经仲裁机关处理的纠纷，如当事人不服，是否允许上诉？向哪里上诉？仲裁机关和人民法院的关系如何？福建、云南、辽宁、黑龙江高院要求划分出法院、仲裁机关、主管机关处理的业务范围和职责范围，以防止相互推脱，便于执行。遗憾的是，鉴于当时的政治、社会环境，这些意见没有得到很好的重视和采纳。
第四，立法表达技术存在一定缺陷，法典用语较为模糊，规范性和操作性不强，有时过于笼统不易执行，有时过于具体，不能体现概括性和简洁性的原则。如1963年6月意见汇辑中，各方都认为，第一、二篇总的来说在内容方面比较简单，不够具体。其中北大提出：(1)“依法”、“按照规定”、“另有规定”等类似词句太多，有的地方可以具体些。(2)责任方面，不具体，不清楚。政法学院认为，“集体财产”内容过于简单，其中又以合作社财产为最，完全没有将合作社特点反映出来。此外，一些规定过于琐碎和具体。在“农村人民公社集体所有制”中规定，“农村人民公社社员经营的家庭副业有：耕种由集体分配的自留地；饲养家畜家禽，也可以饲养母猪和大牲畜：……进行编织、缝纫、刺绣等家庭手工业”，在规定“个人生活资料所有权”时规定，“个人生活资料是指为满足本人及其家庭生活需要的各项财产。它主要包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机和存款等。”
综上所述，第二次民法起草历程中产生的各个草稿和试拟稿，无不带有浓重的计划经济色彩和国际国内政治斗争的深深烙印，其中的一些条文在今天看来十分荒诞，但我们不能以今日的标准去苛责当时起草者的选择和作为，因为没有人能够摆脱身处其中的社会和政治环境的束缚和影响。我们更应该做的是对其进行客观而冷静的分析，总结其中的经验和教训，以开放的态度学习和借鉴各种民法理论，结合我国国情和具体实际，制定一部系统、完备的民法典。