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［分类号］D5 ［文献标识码］A［文章编号］1005-6505（2008）05-0011-05
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。改革开放以来，随着中国的政治发展不断向法治化、民主化目标推进，多党合作和政治协商制度也发展到了一个全新的阶段。中国共产党与民主党派及各界人士进行政治协商的内容逐渐充实和丰富，程序逐步规范。民主党派发展迅速，参政议政的水平也显著提高。中国共产党与各民主党派真正形成了团结合作、互相监督的新型政党关系。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国政治制度核心内容和基本框架的有机组成部分，是社会主义民主政治的集中体现。① 政治协商是中国多党合作制度的重要内容。人民政协是进行民主协商的重要机构，是达成共识、形成合力的重要平台。政治协商已经成为中国共产党实行科学决策、民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。
正如邓小平所说：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”③ 也正是在这种思想的指引下，多党合作和政治协商制度30年来得到不断推进和长足发展。
一、改革开放以来多党合作和政治协商的发展成果
1.多党合作和政治协商制度成为中国特色社会主义政治理论体系的主要支柱之一，形成了一种独具特色的新型政党制度形式。
经过30年的理论探索和实践总结，关于多党合作和政治协商的理论已经成为中国政治理论体系的重要支柱之一，体现在国家基本政治制度和法律体系之中，成为国家根本意志的一部分。多党合作和政治协商理论的发展，是伴随着中国民主政治改革的进程而进行的，特别是在中国政治进程曾经遭遇困难和阻碍之时，各民主党派和各界人士在多党合作和政治协商理论的指导下，不断支持推进改革，坚持走中国特色的社会主义民主道路，从而显示出该理论所具有的强大生命力和政治优势。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是世界各国政党制度中的特例。它不同于前苏联等国的一党制，又区别于西方资本主义国家的两党制和多党制。在此制度中，中国共产党处于领导和执政地位；各民主党派是中国的参政党；中国共产党与各民主党派形成了团结合作的新型政党关系；中国共产党与各民主党派互相监督。这种新型的政党关系是在中国革命和建设过程中逐渐摸索形成的。改革开放30年的实践经验说明，这一政党制度在实行最广泛的政治参与、维护社会政治稳定、促进经济社会文化发展等方面，具有自己独特的优势和作用。
2.多党合作和政治协商制度成为社会主义民主政治的重要体现，是有中国特色的社会主义民主形式。
实现和发展人民民主是中国共产党和各民主党派始终不渝的奋斗目标。多党合作和政治协商制度以其独特的结构功能和运行机制，体现了社会主义民主的本质要求，保障人民民主权利的充分行使，是实现社会主义民主的重要形式。④ 多党合作和政治协商制度把各种社会力量纳入政治体制，推进社会主义民主积极稳步发展；有效地反应了社会各方面的利益、愿望和诉求；具备了强大的社会整合力量，在全社会形成高度的政治认同；强化体制内监督的功能，抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象；避免政党竞争带来的社会政治动荡，减少社会内耗。这一制度反映了人民当家作主的社会主义民主的本质要求，扩大了公民有序的政治参与，保持社会和谐发展。
政治协商制度和人民政治协商会议是我国在社会主义民主政治上的一大创造，体现着具有中国特色的协商民主形式。协商与选举的结合就是中国社会主义民主政治的特色所在，也正是现代民主政治发展的趋势和方向。⑤ 近几年，西方理论界的协商民主越来越多地进入国内学术视野，关于协商民主与政治协商的讨论也极为热烈。有的观点认为，政治协商制度与西方的“协商民主”有很多相似之处，⑥ 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，强调的就是进行“政治协商”，就是协商民主的一种形式。⑦ 也有观点认为，多党合作和政治协商制度，是党派团体之间进行民主合作的一种制度安排，它虽然与“协商民主”理论所要求的某些元素很相像，但是，中国政治中的协商元素与西方协商民主的理念与原则在现实与理想的归属、协商的目的、条件以及价值追求等方面存在较大的差异。⑧ 实际上，协商民主是建立在西方国家发达的代议民主和多数民主之上的，它是对西方的代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越。协商民主不是一种孤立的理论或实践，它深深植根于当代西方发达资本主义国家的政治现实。⑨ 这种理论的探索与中国政治协商制度的实践探索都是人类政治文明发展进程中的成果，协商民主理论在中国具有一定的理论指导和借鉴意义。
3.多党合作制度框架下，政治协商的内容不断充实、程序逐步规范。
根据多年的实践经验，中国共产党同各民主党派的政治协商已经形成了丰富的内容，几乎涉及到国家发展和社会经济建设方方面面的重大问题。近几年来，各民主党派、无党派人士在协商中就许多重要文件的征求意见稿，全国人大、全国政协领导人选，宪法修改以及立法法、反分裂国家法、监督法、物权法等多部法律文件草案，国民经济和社会发展的中长期规划，社会主义新农村建设、国家金融体制改革、卫生体制改革和教育体制改革等关系国计民生的重大问题，提出意见和建议，其中许多被中共中央、国务院及有关部门所采纳。各民主党派中央、无党派代表人士还向中共中央提出重大的书面意见建议200多项，这些意见建议得到中共中央、国务院的重视和采纳，并产生了良好的社会效果。⑩
4.民主党派和无党派人士积极履行参政议政职能，推动国家政权建设。
各民主党派成员和无党派人士被选为各级人大代表，他们履行人民代表的职责，发挥了重要作用。目前，各民主党派根据各自特点，与国务院有关部门建立了联系，就推进素质教育、建设“星火”科技产业带、发展现代农业、推广生态家园富民计划、加强海洋资源保护与开发、完善鼓励科技自主创新的财税政策、改革科技奖励制度、实施国家知识产权战略、解决水资源短缺等课题进行合作和共同研究。(11)
同时，也有大量民主党派成员和无党派人士担任国家各级政府和司法机关的领导职务，他们对分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。此外，政府有关部门和司法机关还聘请民主党派成员担任特约人员，邀请他们参与法律法规的制定，参加执法检查和监督工作，参加对重大案情的调查，使其发挥了参谋咨询作用和联系人民群众的桥梁纽带作用。这已成为发挥民主党派民主监督作用的一项重要举措和制度安排。
5.民主党派在人民政协的地位得到巩固，作用显著增强。
人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国人民爱国统一战线的组织。在人民政协的组织构成中，民主党派成员在各级政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例。各民主党派充分运用人民政协的各种协商方式，积极参与政治协商，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题对各民主党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题，进行协商讨论，提出意见和建议。1997年至2006年，各民主党派中央在全国政协会议上作大会发言（包括书面发言）370余次（份），内容涉及改革、发展、稳定等一系列重大问题。各民主党派运用政协视察、大会发言或以其他形式对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。近年来，各民主党派先后参加了以进一步推进西部大开发战略、落实国家中长期科学和技术发展规划纲要为主要议题的专题协商会，有力地促进了政府相关工作的开展。政协委员中的民主党派成员对政治、经济、文化、社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题开展调查研究，反映社情民意，通过调研报告、提案、建议案或其他形式向中国共产党和国家机关提出了大量的意见和建议。
二、多党合作和政治协商制度中存在的问题
改革开放30年来，多党合作和政治协商制度虽然已经取得了较大的成就，但是在具体实践中，这一体制还有许多并不完善的方面和明显弊端，还难以达到完全适应现代化建设需要的程度。目前，国内社会阶层分化明显、社会结构变化加快，使得多党合作和政治协商制度的制度设计与运行现状之间的矛盾日益显现。
1.民主党派参政议政积极热烈、民主监督落实不足。
作为参政党，参政议政和民主监督是民主党派的两项基本职能。近年来，民主党派参政议政的职能发挥比较充分，而民主监督则相对不足。现实中，民主监督在实际运行中缺乏有效的落实渠道和形式，规范性和程序化的保障较弱。在一些地方，民主监督的落实情况往往取决于当地党委、政府甚至是其领导者的认识水平和工作方法，显得监督乏力。分析其中原因，关键是民主党派的民主监督职能的发挥缺乏执政党健全而充分的党内民主的有力支撑。(12)
2.协商式政协委员推选制度带来问题。
人民政协的主体是政协委员，政协职能的实施是依靠政协委员的活动来实现的。政协委员的人选通过协商产生。这种推选制度对政协委员人选的条件和资格缺少严格限制，缺乏甄选标准。目前，这种政协委员推选制度的弊端导致出现一些问题：（1）各界别在安排委员的具体人选上，只注重党内外比例、界别构成和代表性平衡，而对于被推举人参政履职必备的知识素质和技能水平往往重视不够，致使个别被推选的政协委员实际履行职能的能力不强。（2）推选中的“荣誉化”和“待遇化”倾向明显。对政协委员的职责和义务认识不清，造成推选过程中，只注重推举典型人物，而忽视考察被推选者自身的综合素质，导致出现个别政协委员成为“名誉委员”、“挂名委员”。（3）缺乏委员履行职能的监督制约机制。由于对委员履行职能的情况缺少明确可行、具有约束力的具体监督规定，以至于有些委员履职缺乏责任感、主动性，角色意识淡薄，甚至出现不作为的情况。（4）缺少政协委员淘汰机制。有的委员只重视委员的称号、不在乎参政实践，对履行职责敷衍塞责，逃避参加政协活动和工作，存在严重角色缺位现象。更有甚者，将政协委员的名义当作是牟取一己私利或错位任意干预政府部门管理工作的工具。对于这类不称职的政协委员目前缺乏合理的淘汰机制。
3.政协提案质量参差不齐。
目前，政协提案质量差别较大，一些针对性强、质量好的事关国计民生的政协提案能够引起党和政府的高度重视，在促进社会主义建设中发挥重要作用。但是，也有大量提案由于本身的质量存在问题而难以真正起到民主监督的作用。例如有些提案所提建议无法操作、所谈问题已经或即将解决、涉及事情并非当务之急或无碍大局；有些提案内容完全雷同或基本雷同，造成重复提交；还存在重视提案数量、轻视质量的问题。现在制约政协委员提高提案质量的主要问题有：提案的调研时间不足、委员对相关政策法规依据认识不够、对非自身专业问题了解不足以及缺乏责任意识。提案质量不高的原因有：（1）政协委员大多从事某方面专业工作，获取政治和社会信息资源的渠道有限，很难从宏观上全面把握党、政府和民众当前最重视和关心的问题的关键。（2）个别委员认为个人人微言轻、作用有限，因而对提案工作缺乏积极性，参与意识不强。（3）一些委员的调研活动渠道少、范围小，还有的政协委员考察调研工作往往做表面文章，缺乏计划性和针对性，调研结果缺乏实效，造成提案内容空泛、准确性差。
4.对民主党派基层组织建设的支持存在明显的地域差异和行业差异。
中国共产党支持民主党派加强自身建设，是多党合作制度长期存在和发展的必然要求。但实际上，对民主党派组织建设的重视和支持存在着中央与地方之间、不同省份之间，甚至是不同行业之间的差异。中央一级得到的重视和支持力度最大，但在地方省市一级，情况差别很大。经济较为发达的省份对民主党派非常重视，在人员编制、活动经费划拨、办公条件等方面做得较好。在一些比较富裕的地区，乡镇一级都设有政协的组织架构。但也有不少省份的民主党派市级组织存在人员编制少、经费严重缺乏的状况。在基层组织中，不同行业单位之间也存在差别。在知识分子或民主党派成员比较集中的高等院校、科研院所等单位，往往设置有独立的统战部门或专职统战干部，统战方针政策执行得较好。反之，在一些没有设置专门的统战机构或干部的部门和单位，情况就很不理想。甚至在有些单位，民主党派成员在工作上难以得到领导支持，处处受到压制，更谈不上实施参政议政和民主监督了。
5.政协委员的构成代表性不足。
随着改革开放和经济体制改革的推进，我国社会利益分化明显。社会阶层结构发生变化，出现了一些新兴的社会阶层。目前政协委员的代表性不足表现在：（1）委员阶层分布不均，许多新出现的阶层中缺少能与其联系的政协委员。（2）联系弱势群体和体制外利益群体的委员数量较少。（3）委员构成中精英化倾向明显。现在政协委员组成中呈现出新人多、明星多、将军多、老板多、冠军多的特点。
三、多党合作和政治协商制度的发展方向
近30年来的历史实践证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合中国实际的政党制度，这一制度的形成和发展是中国人民长期探索和奋斗的成果，是中国人民政治经验和智慧的结晶，是马克思主义基本原理同中国政治发展实际相结合的一大创造。在改革开放的新时期，多党合作和政治协商制度的发展取得长足进步，但也存在一些具体问题。因而，继续进一步坚持和完善多党合作和政治协商制度是其今后发展的基本方向。
1.合理完善多党合作和政治协商制度的理论内涵，保持社会主义政党制度的特色和政治优势。
关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的理论是中国革命和建设实践经验的总结和理论升华，现有的一整套理论体系是中国共产党同各民主党派、无党派人士经过长期实践探索出来的。今后一段时间，将是我国社会主义民主政治改革的关键时期。多党合作和政治协商理论必须从新时期的政治实践中认识和把握这一制度的本质，形成中国特色社会主义政党制度的理论体系，合理地完善和发展这一理论。具体而言，一方面，多党合作和政治协商理论今后的发展应从社会主义民主政治发展与构建和谐社会的角度入手，分析和调整我国国家、政党与社会之间的复杂关系，发挥其在政治整合中的优势和特色。另一方面，发展多党合作和政治协商理论应对西方民主政党理论去伪存真，概括和凝炼出当代中国特色政党理论的独特理念，形成兼具世界性和中国民族特色的政党和政党制度理论表述体系。
2.坚持制度创新，加强监督和制约机制建设，提高多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化水平。
政党制度作为国家的一项基本政治制度，是一个立体的制度结构。其中既包括政党控制或干预国家政权与社会政治生活的活动方式、方法、规则和程序，也包括政党之间的关系模式与作用方式，甚至还包括政党自身的运转方式和管理模式。
今后，多党合作和政治协商制度要朝着制度化、规范化和程序化方向发展。一是要通过政党制度建设明确各政党在国家和社会两个层面的角色与功能，进一步明确民主党派在我国民主政治建设中的地位、作用、政治目标与政治责任。二是要弥补现有的关于多党合作和政治协商的一系列制度中明显缺乏监督和制约机制的缺陷，在多个环节加强监督和制约。三是设计和调整民主党派和人民政协履行职能的具体动态运行机制。理顺各政党，特别是民主党派与国家政权联系的渠道，建立起适应经济和社会发展现状的参政议政、民主监督的途径，保障民主党派、无党派人士能够有效并且长效地履行协商职能。
程序化的发展重点是首先要革除重实体、轻程序的偏见。程序和实体是制度的鸟之两翼、车之两轮，缺一不可，畸轻畸重都不妥。(13) 其次，程序化建设要掌握实用、简明、高效、透明的原则。再次，程序化建设应当渗透到政治协商、参政议政、民主监督以及党外干部的选拔和任用等各个环节。最后，要加强对程序执行状况的监督，增强程序的公开性和透明度，从而形成对违反程序行为的有效制约。
3.坚持执政党建设同参政党建设的互相促进，提高执政党的领导水平和参政党的参政能力。
加强多党合作和政治协商制度建设的基础是加强执政党和参政党自身建设。新时期，巩固社会主义政党关系的关键在于“既要提高党的执政能力，又要发挥民主党派参政议政的作用；既要全面推进党的建设的伟大工程，又要积极支持民主党派加强自身建设”(14)。中国共产党作为执政党，要按照民主、科学、法治的精神来改革和完善党内工作机制和领导体制，不断加强党的先进性建设与执政能力建设，始终保持党的先进性，不断提高党的领导能力与执政能力，其中包括正确处理政党关系、领导多党合作的能力。要通过党的建设来解决党员干部中存在的理想信念问题、作风问题以及腐败问题。各民主党派作为参政党，要重视自身建设中存在的问题，加强自身的理论建设、思想建设、组织建设、制度建设、参政能力建设，树立起适应参政党地位特点的参政党意识，用科学的制度来约束党派成员的行动，提高参政议政、民主监督、多党合作的能力。这样，才能改变执政党建设与参政党建设、执政能力与参政能力不平衡的政治局面。
4.重视和加强人民政协工作，发挥其特有的政治优势和整合力量。
人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构。今后，“加强政协自身建设，发挥协调关系，汇聚力量，建言献策，服务大局”(15) 的作用将是人民政协工作的重点。因此，政协未来工作的主要方向是：细化政治协商的各类会议制度，使政治协商真正纳入决策程序；建立和健全民意表达机制、畅通反映社情民意的渠道；建立对协商结果的追踪与反馈机制，避免政治协商的随意性，增强实效性；完善和改进政协的推举制度，增强政协委员的政治责任感和自觉性，提高政协委员的参政水平和决策能力。
总之，改革开放30年的实践证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国经济、政治以及社会发展进程的必然选择，在长期的理论和实践探索中取得了巨大的创造性成就，显示出独特的政治优越性。它已经成为人类进步的重要经验，成为世界政治文明进程中的一份宝贵资源。(16) 今后中国的经济和社会发展依然需要坚持多党合作和政治协商制度，需要在理论建设、制度建设、党的自身建设以及机构建设等方面不断对其进行充实和完善。随着中国政治体制改革的不断推进和社会主义民主政治的日益发展，在建设中国特色社会主义事业的进程中，中国共产党和各民主党派共同创建和发展的多党合作和政治协商制度将发挥越来越重要的作用。坚持和完善多党合作和政治协商制度，有利于促进社会生产力持续发展，实现社会全面进步；有利于更好地实现和发展人民民主，推进社会主义政治文明建设；有利于发展社会主义文化，建设社会主义精神文明；有利于保持国家政局稳定和社会安定团结，推进社会主义和谐社会建设。
注释：
①④⑩(11) 国务院新闻办公室《中国的政党制度》白皮书2007年11月15日。
② 《邓小平文选》第2卷第205页。
③ 《邓小平文选》第1卷第273页。
⑤ 周天勇、王长江、王安岭主编《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》新疆生产建设兵团出版社2007年版第104页。
⑥ 李君如《发展民主政治要有自信心》，参见2008年3月3日《北京日报》。
⑦ 李君如《中国能够实行什么样的民主？》，参见2006年4月17日《北京日报》。
⑧ 金安平、姚传明《“协商民主”：在中国的误读、耦合以及创造性转换的可能》，载于《新视野》2007年第5期。
⑨ 俞可平《协商民主：西方民主理论和实践的最新发展》，参见2006年11月6日《学习时报》。
(12) 王继宣《我国政党制度设计与运行现状的矛盾分析》，载于《湖北省社会主义学院学报》2005年第1。期。
(13) 张献生《切实推进多党合作和政治协商的程序化建设》，载于《中央社会主义学院学报》2007年第4期。
(14) 胡锦涛《在全国统战工作会议上的讲话》，参见2006年7月13日《人民日报》。
(15) 胡锦涛《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，参见新华社2007年10月24日电。
(16) 张冠生《中国政党制度的社会整合效应》，载于《中央社会主义学院学报》2007年第4期。
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