政府产权与农村土地制度变迁，本文主要内容关键词为：农村土地论文,产权论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学术界对我国现行的征地制度的看法是：现行征地制度存在征地目标泛化、征地补偿标准偏低、征地程序不尽规范等缺陷(王小映，2003)，并从征地补偿标准、征地程序、征地补偿机制、安置办法、社会保障等方面探讨了改革的途径。本文首次将政府产权与农地产权制度变迁联系起来，分析前者对于后者的影响以及后者对于前者的反诉求，以期对相关研究有所助益。
一、政府产权与公共领域
(一)政府产权的界定
“政府产权”是指依照一定的法律程序所赋予或规定的各级政府的职能、职责及相应的权力结构以及政府行为的权力边界。①政府产权是与公权力相联系的一种财产权利，是一种特殊的公有产权。公共选择理论认为，政府实际上是由有理性、自私的人组成的，那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和普通大众没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者，其行为同样受到各种诱因的困扰，并取决于“成本—收益”的分析。制度稳定的社会容易产生一些垄断性的集团和组织，从中又会分化出许多“分利集团”。政府既是公共产品的主要提供者，又是利益集团的代表，具有公益人和经纪人的双重属性。政府扮演着双重角色，很容易导致地方政府以公权谋取自我利益的现象出现(邹卫中，2005)。作为产权主体履行其权利时，政府同其他民事主体一样，处于同等的法律和经济地位，受到市场经济的制约。然而，在权利的实现过程中，政府单方产权往往过大以致侵害其他产权主体的利益，这通常源于政府公权力与政府产权的交织与混淆。一方面会导致政府职能的扭曲，另一方面更会直接损害其它的相关利益，扭曲市场行为规则。如果政府以公权力为基础而扩大政府的产权，将推动新利益格局的形成。因此，政府产权的复杂性、政府产权与公有产权之间存在的模糊性正是要求对其进行界定的理由，这也是市场经济体制的必然要求。对政府产权进行界定的主要目的不是要维护政府的经济利益或对政府的激励，而是要构造一个合理的政府产权制度以防止政府产权的泛化和权力的扩张，以促进转型时期政府职能转换的顺利到位。
综上所述，“政府产权”的核心思想是，通过像界定社会产权关系一样的制度结构来界定政府的行为权利，使政府行为权利变得公开、透明、有序，在其偏离公权力轨道时能得到有效的纠正或惩罚。
(二)公共领域的内涵
肖屹等(2005)区别了两种不同类型的土地产权公共域，在此基础上分析了其对农民土地权益的侵害。巴泽尔(Yoram Brazel，1989)认为物品存在的多种属性，而完全界定成本高昂，导致物品有价值的属性无法得到充分界定，从而形成所谓的“公共领域”。他进一步将公共领域划分为公共领域Ⅰ和公共领域Ⅱ(Yoram Brazel，1997)。我们则以此为基础，细分出公共领域Ⅲ、公共领域Ⅳ、公共领域Ⅴ：
1.部分物品的属性由于交易费用或技术的限制，无法得到充分的界定从而形成所谓的“公共领域”——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”，包含当事人处于平等地位和处于弱势地位两种情况。
2.非正常因素或非技术因素产生的交易费用形成的产权公共域及其产权侵害，即“公共领域Ⅱ”。诸如法律界定、司法执行等成本，致使当事人放弃对一部分产权的追求，从而使得这部分产权留在了公共域中。显然，公共领域Ⅱ中原属于私人的产权已经构成了对产权所有人的产权侵害。因为，如果没有这些非正常因素的存在，这部分产权将会被产权当事人所拥有并得到有效的执行。进一步，我们按照法律界定、当事人的行为能力即当事人实施过程中的行为自由，将由于歧视性法律造成的部分产权规则改变成为“公共领域Ⅲ”，由于行为能力有限或履行权利得不偿失而放弃在法律上的所有权成为“公共领域Ⅳ”，由于实施过程中行为的约束而造成的权利放弃成为“公共领域Ⅴ”。而我们所说的模糊产权(ambiguous property rights)，是指一类由政府有意制造的“公共领域Ⅲ”和通过限制行为主体能力所形成的“公共领域Ⅴ”。一些价值属性尚未确定的最终所有权和政府的蓄意制造是其基本特征。
二、政府土地产权模糊化的演化路径及其特色
我国现行的农地产权制度主要体现为“土地承包经营权”制度，其实质上是社区所有制(钱钟好，1999)。然而，对于“土地承包经营权”的性质，我国学术界目前尚未达成统一的认识，争论主要集中在物权说②与债权说上。此外，还有物权兼债权说、债权兼物权说、(复合)所有权说、田面权③说等不同的主张。而这种争论主要源于转型时期政府和理论界对建国后土地制度创新和发展过程中制度衔接的漏失和一贯以来的政府农地产权模糊化倾向。
小农的土地权利受下列因素影响：土地属性的复杂性——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”，土地权利运作的法律成本——法律层面的“公共领域Ⅱ”，将土地资源的有价值属性置于公共领域——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ”，农民对土地权利的行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ”，农民对土地权利的行为能力受约束所形成的“公共领域Ⅴ”。农地产权的模糊化是伴随着对农民行为能力的约束进而通过歧视性的法律约束逐步推进的，即对公共领域Ⅲ和公共领域Ⅳ的相对扩大。官僚集团在扩大自己的排他性权利行为基本不受其他政治力量的约束，仅受到法律名义上的约束，也就是官僚集团的这一行为必须在名义上符合国家的公共利益。因此，官僚集团不能将属民资产直接据为己有，却能以政府名义占有属民资产的排他权——相当于将稀缺资源的有价值属性在国家范围内置于公共领域，我们称这类公共领域为政府制造的公共领域。它所导致的结果是对公共领域Ⅲ的扩大。另一方面，政府在产权主体的行为能力上施加约束，导致的结果是对公共领域Ⅴ的扩大。
(一)公共领域Ⅲ的扩大
公共领域Ⅲ的扩大，即法律层面上的扩大。我国现行的土地征用制度可追溯到建国初期，目前已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。1950年公布的《城市郊区土地改革条例》第9条规定，“城市郊区所有没收或征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理”，“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置”，即规定了土地征用的两种形式：没收和征收；1982年《国家建设征用土地条例》规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地，而且“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”；1986年和1998年的《土地管理法》进一步明确指出，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”；第十届全国人民代表大会第二次会议修改的《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由于歧视性的法律未能得到及时有效的改善，使得农用土地对于农户而言丧失了要素的传导功能，其内卷化趋势也因此而得到进一步的发展。
(二)公共领域Ⅴ的扩大
公共领域Ⅴ的扩大，即实践层面上的扩大。1952年土改完成后，中共中央《关于农业互助合作社的决议(草案)》在广大农村地区得到贯彻，互助合作组织也因此得以迅速发展，农户的农具、牲畜供需矛盾得到暂时的缓解。1953年12月，中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，将党在农村工作的根本任务定位为：促进农民联合起来，逐步实现农业的社会主义改造。决议设计了我国农业合作的发展路径：由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社，再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。
1.土地改革：1950年6月30日，在总结新中国成立前土地改革经验的基础上，《中华人民共和国土地改革法》正式颁布，标志着土地改革运动在全国范围内正式推广。1953年，中国开始实行国民经济的第一个五年计划。为了筹措工业建设的资金，农业剩余的转移成为了建设时期的重要举措。虽然这种转移是通过牺牲农民的利益为基础的，但同时期的苏联却因此而二度实现了快速工业化，④为政权的稳定和国力的提升奠定了坚实的基础。因此，此时期的农村剩余转移政策，不仅仅是一种社会理想的需要，更多的体现为国家经济上的自救和自保的必然。当年，为应对农产品价格的双轨制造成严重凸显的供需矛盾，国家决定实施“统购统销”政策，并于1958年完成了这一制度安排。基于土地产权而衍生的农产品收益权没有得到合理的保障与有效的建设，土地产权的模糊化成本体现为农产品低于正常市场价格的部分、迂回生产增值的部分、寻租部分及其衍生部分。这一时期，农户的收益权和经济主体地位遭到了严重的冲击，成为推动城市发展的群体性经济基础。因此，政府产权模糊化进程是基于经济建设的迫切需要，始于重塑以土地为重要生产资料和生活保障的农户的经济地位。
我们同样应该看到，以殖民主义和新生的资本主义所组成的前工业化混合体为基础而成立的政权，属于马克思所说的不能支撑社会主义的经济类型⑤。我国绝大多数劳动力从事农业生产(虽然其产量大部分仅能维持农业部门的自身需要)，大部分剩余不得不来自农业。即使是现在，农村作为城市的基本生活资料来源部门，其稳定的市场化农业资源转移仍是首要问题。以列夫·托洛茨基(Leon Trotsky)和叶盖夫尼·普列奥布拉任斯基(Eugenii Preobrazhensky)为首的苏联激进共产主义者认为：通过剪刀差和农业合作化的方式，尽可能多的劳动力和资源将被投入到工业化的快速扩张中。当工业全面运转起来后，就可以创造出有效资本，用于加紧发展那些在工业化初期被忽略的行业。也正是由于这种集中的制度优势，才实现了如罗森斯坦所谓“大推动理论”式的工业基础的建立。这场集体化运动给国家带来了巨大的成本，但确实给农业部门带来了一场革命，并使工业化成为可能。
2.人民公社：在统购统销制度下，政府成为农产品收购的垄断者，并通过城市票证制度控制了食品和其他农产品的销售。由此，大量农户的利益被转换为巨大的寻租机会，为各方利益主体和集团所追逐，同样吸引着农户的城市化流动，秉持着借以产业的转换，获得潜在的、原属于自身的、被转移的利润或更多的附加利润的信念。与此同时，政府在农业生产的微观机制上，将集体化政策强行推广，建立了人民公社体制及其土地的集体所有制，为实施政府的经济与行政计划提供了有效的制度形式。土地私有的合作化过程不仅是一个所有权的重构过程，同时也是一个管理体制的自然生成过程。由此，农户于土地所有权并不完整的前提下，难以享受到土地增值的全部收益和衍生收益，被动的减缓甚至停止了向城市的大规模流动，长期依附于附加值极为有限的土地收益上，以更好的集中农村资源进行城市工业化的原始积累。在没有私人产权的整体计划经济系统中，农村产权改革所选择的土地集体所有只能是一个先于理论的综合甚至妥协的结果。
土地产权和“退出权”基本丧失殆尽的农民，生产积极性被严重受挫，消极抵制集体化劳动，导致农产品产量迅速下降。虽于1951年土地改革以后的6年时间内，农户因为暂时拥有农地所有权等完整的产权而使农业生产得到一定的恢复与发展，但这并非持久。1962年，粮食产量比1957年减少18％，棉花产量减少54.3％。此后，经过多次政策调整，到1965年，农业经济才逐步恢复到1957年的水平。1965年-1978年，农业发展极其缓慢，全国粮食产量年均增长3.5％，棉花产量年均增长0.3％，油料的增长率为2.8％。此外，农民收入长期在低水平上徘徊。据1985年国家统计局的资料，1957年农民人均年度纯收入为73.37元，1978年增加到133.57元，20年间仅增长60.3元。1957年-1977年，农民从集体分得的现金收入平均只增长了4.77元，年均增加0.2元⑥。农村的贫困发生率居高不下，1978年全国农村没有解决温饱问题的贫困人口达到2.5亿，占农村总人口的30.7％⑦。从实践来看，农村这种闭环式的简单再生产不可能永远建立在“自我牺牲”的基础上，机会主义等自利算计将会逐渐侵蚀掉农民联合生产的积极性，简单再生产的条件也逐渐会难以为继。不考虑政治管理的需要，农村基层组织的权力仍然建立在其对土地资源的主导性上。而这种所有权的本质也就决定了农民在生产上的非稳定预期，加上城市改革所带来的岗位空缺和相应选择权的扩大，农民由家庭承包经营所带来的生产积极性也就逐渐消失了⑧。
3.户籍制度：为了高效的建设经济，更有效地集中全社会的资源，必须提高全国人民的组织化程度，使得他们都变为组织的一员。稳定农村劳动力是创造和转移农业利益举措的关键，通过户籍控制则是相对成本较低的方式之一。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度。1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。
土地改革、人民公社以及户籍制度作为国家获取农业剩余的三套相互匹配的制度体系，使得集体所有制经济完全处于国家的控制之下，国家成为了所有经济要素(土地、劳动和资本)的第一决策者、支配者和收益者，集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。
(三)现实中的特色
计划经济时期，政府产权的特点主要体现为：首先，公有产权扩大化的边界模糊。私有产权被强制性消灭的过程中，并没有明确界定政府产权边界，使得公有产权的形式较为单一，难以根据具体情况选择相应的形式(见图1)。其次，产权主体虚置。这既包括集体产权主体的残缺，又包括政府产权主体的缺失。换言之，产权所有者和产权的代理者主体均不同程度地出现模糊，致使政府产权泛化。在以政府为代表的产权主体的公有产权的肆意放大中，进一步弱化了市场的基础作用，界定产权也就失去了经济上的意义。资源配置的低效率导致了社会经济负载的巨大成本。
图1 征地关系利益链⑨
经济转型时期的政府土地产权则经历了一个渐行曲折的过程，改革方向逐渐明朗化，泛化的政府产权也逐渐向有限的政府产权回归。首先，政府产权逐渐退缩为公有产权的一种主要形式，权力边界逐渐缩小并明确为调节范围。各层级的公有产权主体地位也相应地得到明确和发展，政府产权伴随着市场经济的发展而渐次分级合理化。其次，政府土地产权内部出现了层级产权和种类产权的分化，体现为中央与地方产权的分割和所有权和使用权、经营权的分离。具有多级委托代理关系的法人产权关系将会长期存在。再次，产权实现的方式出现双重化。政府部门开始出现自身利益和公共利益的取舍，其运行方式也开始形成自身需求和公共需求的两种取向。在这双重目的中，前者服从后者并以后者为转移，但前者往往会出现权力的扩张和超越，从而使两者产生矛盾。政府产权界定明晰，意味着政府产权集团公有的一面会受到约束和限制，而社会公有的一面会得到强化和保证，以正确发挥自己的职能作用。现阶段的政府土地产权仍是缺乏有效性约束的不完备产权，以此为基础建立和完善政府产权是优化路径上的主要课题。
总之，经济转型时期的政府产权体现了产权边界缩小、产权运行和方式的多元化，从侧面说明了政府体制改革为适应市场经济体制的需要所取得的成果。
三、土地制度变迁方向及结论
和谐农村土地秩序的构制，既包含政治哲学意义上的公平正义的存在，又意味着社会交易关系的建立以道德哲学意义上的公平正义为伦理基础⑩。和谐交易秩序理应建立在理性个体实现自身利益而进行理性合作的基础上。和谐的经济社会秩序体系更多地并非由人们刻意设计，而是自组织的结果，然而人为设计至少能推动规则、秩序更快速地趋于完善。
(一)完善公共领域Ⅲ，减少法律程度上的产权歧视
1.应规范产权主体，适当适时放宽对农户的身份控制。同时，政府主体部门应规范和理顺委托代理关系，杜绝职位等级身份制度以及由此引致的等级产权。强调政府必须明确自己的职责，严格约束自身行为，通过合法、透明和有效的手段对土地利用进行管制，杜绝侵犯土地市场的独立性和公民个人的土地产权。(Butler，2002)限制地方政府或社区官僚集团利用其信息优势、权利控制的比较成本优势以及对集体农民的谈判优势，控制农民对土地的排他权利，缩小寻租空间。
2.促进政府合理征用土地，确保土地流转收益的安全性和可持续利用性。政府应该履行土地利用管制的权利，同时由于保护重点区域生态环境的需要，空间利用规划在城镇和郊区尤为重要(Brandao and Feder，1995)。在生态破坏严重且经济欠发达的边缘地区，政府应该明确产权和权责，以保证在促进经济发展的同时保护生态资源。政府在土地利用管制和空间规划过程中，应该具备明确科学的价值导向，充分评估各种措施的成本，遴选最优方案，透明行政成本和公平分配利益。
3.建立符合市场经济制度的土地流转体制和补偿体制。即对土地一级市场的规范和二级市场的整合，使经济发展的成果能通过土地市场传导至农民，无论其是东部农民还是中西部农民。土地流转收益不但以土地的市场价值为主，还应着眼于土地的迂回收益和辐射收益，以更好地替代其对于农户的生产职能和保障职能，促进资源的优化配置。此外，由于地权均分导致界权成本高昂，一致同意规则导致谈判费用高企，保证土地的延续生产能力的监督费用巨大以及土地远近好坏的统一搭配造成的严重的规模不经济等方面的调整，都应在合理有利的范围内倾向于农户的利益。
(二)深化公共领域Ⅳ，扩展农户的产权主体意识和维权能力
1.重视土地占有权安全。根据农业生产的比较优势，区别化帮助农户形成对土地投资的长期预期，促进土地连续投资，使增值能力在长期内得到应有的提升。James(1995)和Dong(1996)也把土地均分看成是农民克服生存压力的一种集体回应。在中国，安全的土地产权可以促进家庭成员的临时流动和进城打工(Yang，1997)；增加土地投资、提高生产力和促进土地租金市场完善；确保穷人土地财产权利，减少土地租借的交易成本(Messick，1996)；优化地方政府组织结构(Alden，Wily，2002)；制止环境的恶化；提高土地使用的整体效率(Baland，1996)等。
2.赋予妇女平等的土地产权。这将有助于在伦理维度和道德基础上推动土地制度层面的完善。首先，以法律形式确认妇女独立的土地产权，消除妇女享有土地产权的法律和实际执行障碍(Agarwal，1994)。其次，更改现有的土地继承制度，确保妇女享有同男性平等的土地继承权(Deere and Leon，2001)。再次，妇女平等的产权融入具体的地方土地政策中并得到有效执行，同时要抵制社会不平等的压力，改善原有不平等的社会观念(Walker，2002)，以及提升妇女的教育水平及土地产权意识。
3.重视土地租金市场(Land Rental Markets)的作用。关于土地市场的诸多论述都集中在产权的交易层面，而忽略了大量土地利益来自非正式的土地交易和土地租金市场。土地租金市场可以通过以低成本转移土地给合适的生产者，以提高生产效率和促进公平(Skoufias，1991)；优化劳动力资源的配置，使不适宜农业生产的生产者从事非农业经济(Carter，Yao and Deininger，2002)，有利于更好地配置自然灾害等带来的风险及损失。消除土地租金限制(约束)将利于土地交易效率的提升，并促进投资和租金市场的完善。
4.发展农户谈判能力形态，主要体现为农村经济合作组织的发展。农村经济组织是农户顺应农业生产的专业化、商品化、社会化和市场化的发展趋势而建设发展的利益团体，是在相对较高的层次上对微观资源的融合，是分散经营农户适应外部环境变化的结果，它将有效改变自己在对资源的控制、结构位置、行动能力以及利益诉求的可能性等方面都处于相对不利地位的外化形式。
我国农村土地制度的改革路径和完善内容应通过保障土地安全权为主(包括明确土地承包期限和妇女的土地占有权)，建立和完善能反映农民利益的、平衡的政治结构，使农户面对庞大的政府科层化体制时不至显得渺小。这样一方面能更有效地规范政府的土地征用行为，推动其倾向农户土地财产收益的保护；另一方面可以促使部分农村劳动力的转移，减缓集体土地使用的拥挤性，提高土地的使用效率。这既能保证土地对农村居民的维持生计、就业和社会保障功能，又能更好地保护农村耕地，并促进土地的有效使用。
注释：
①冯涛，袁为：《“政府产权”范式的理论内涵及其对政府改革的意义》，《福建论坛》(人文社会科学版)2008年第3期。
②给农户以物权，即对物(农地)的直接管理并排除他人干涉的权利。具体包括占有权、使用权、收益权、抵押权和留置权等，从而可使农户克服自主产权残缺的弊端(钱钟好，2002)。
③明清两代曾用过的办法给农户以永佃权，亦称田面权。只要农户能不断地给自己的地主交佃租，在地主土地上不但可以永久性耕种，还可继承、转租或出卖永佃权，可以说具有半私有产权的性质。地主拥有所有权，亦称田底权，自然更是可转让的，然而田底权即使换了主人，一般也不影响佃农永佃权(张红宇，2002)。
④分别为1928年—1938年，二战后—1950年。期间，苏联的工业增长率、社会结构的转型速度、文化普及率和农业产值均呈现空前的增长。
⑤马克思曾经认为：共产主义将会在已经实现工业化的资本主义体系的工业基础之上产生。
⑥伍业兵：《我国农村土地制度的历史演变及其制度缺陷》，《农村经济》2005年第6期。
⑦中华人民共和国新闻办公室：《中国的农村扶贫开发白皮书》，《人民日报》2001年10月15日。
⑧孙国峰：《我国农村产权改革的“锁定”原因分析》，《当代经济研究》2008年第4期。
⑨王培刚：《当前农地征用中的利益主体博弈路径分析》，《农业经济问题》2007年第10期。
⑩陈维达：《论政府产权制度的完善》，《重庆工商大学学报(社会科学版)》2007年4月。
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