我国公务员分配制度改革的基本走向，本文主要内容关键词为：制度改革论文,公务员论文,分配论文,走向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分配制度是公务员管理制度的一个重要组成部分。分配制度合理与否，将直接关系到能否在政府系统内建立起有效的激励机制，以提高政府工作人员的整体素质、工作积极性和创造性。本文拟对我国公务员分配制度中存在的一些问题谈几点看法。
一、深化公务员分配制度改革迫在眉睫
随着我国一系列改革开放路线、方针、政策的确立和实施，经济体制和利益格局发生了重大变化，分配领域也改变了过去那种绝对平均主义的方式，出现了以按劳分配为主体，按资、按风险、机会等多种收入形式并存的局面。但作为政府工作人员，由于其自身职业特点的需要，必须坚持按劳分配，同时体现“效率优先，兼顾公平”的原则。由于我国的改革是渐进式的，一些政策的出台是随着形势的发展和需要而逐步在各个层面上展开、推进和深化的，政策、制度的设计与推出缺乏整体性、系统性和配套性，使一些政策所形成的制度体系往往新旧交替、超前与滞后并存，在一些旧的制度、规则的作用日益被削弱、缩小的同时，新的制度、规则还很不健全和不完善，这种组合，使制度的整体功能很难有效发挥。公务员制度的确立是顺应我国经济、政治体制改革需要的，但作为公务员管理制度中的一个重要支撑点——分配制度而言，存在不少问题。这些问题制约着素质优化机制和纪律约束机制的形成，从而也制约着公务员队伍整体素质与工作效率的提高。
归纳起来，目前公务员收入分配制度主要存在以下几方面问题：
1、工资收入偏低。据国家统计局、人事部1995年第二季度对北京、辽宁、浙江等13个省、市机关公务员中正处、正科、科员级人员及国有企业相当人员近12万人的调查表明：机关公务员的工资平均水平低于企业相当人员。虽然1993年起全面推行公务员制度，并相应地进行了工资改革，使机关人员的工资水平有了较大幅度的提高，但与企业相比，差距仍较大。主要是机关工资起点低，而且工资主要与职务和工龄挂钩，工资分配没有引入市场机制，而企业引入了市场机制，其工资总额实行与经济效益挂钩。由于企业缺乏自我约束机制，易引起行业间、地区间在工资分配上的攀比。每次机关调整工资，企业也相应增加工资，且幅度往往比机关大，因而造成了机关与企业之间工资差距拉大的态势。据调查，企业的平均工资高出机关9%以上，尤其是一些垄断性行业如邮电通讯、金融保险、烟草等行业的工资水平高出机关近一倍，甚至几倍。同时，公务员的工资水平也低于事业单位的平均水平，抽样调查表明，事业单位的平均工资水平约高出机关10%-15%左右。
公务员工资水平偏低将严重影响机关吸纳优秀人才，也不利于公务员队伍的稳定，使不少公务员心态不平衡，诱发部门创收、设法开拓财源、增加福利，不利于公务员规范行为、政府自律。
2、隐性收入占较大比重。目前机关各单位、部门之间收入差距很大，造成这种差距的主要原因是工资外收入所占比重差距大。据调查，从群众反映的情况看，部门间低、中、高的收入差距大致是1:2:3。从1997年底对浙江某地级市机关科级干部较保守的收入统计资料看，其收入按部门差别情况可分三类（单位、部门内统一发放的）：
资料所反映的政府部门间收入差别是1:1.35:1.62，而造成这种差别的，主要在于隐性收入的比重大小。一般来说除个别缺乏创收渠道的单位、部门收入较低外，大多部门工资外的隐性收入占年收入的比重较大，50%被看作是正常的，个别单位甚至翻一番。
隐性收入比重大，带来的直接后果是：(1)政府部门之间收入差距拉大，导致部分公务员心态失衡。以上反映的政府部门间1:1.35:1.62的收入差距可能更大。这严重影响低收入部门公务员的工作积极性和热情，一些公务员往往身在曹营心在汉，千方百计想跳槽。有的甚至不愿到诸如统计局、物价局、气象局、法制局等低收入单位去当领导，认为收入低，且往往吃力不讨好。(2)利益部门化，部门利益化，致使政府行为偏离目标。在现代社会中政府是社会公平的最重要的维护者，公平和公正是政府工作的重要出发点。一旦政府部门介入具体的经济活动，积极利用手中的公共权力为部门谋福利，搞“创收”，那么，政府行为的失范就在所难免。因为在部门或集团利益驱动下的政府管制，往往是没有节制、自发而盲目的。“乱收费、乱罚款、乱摊派”等三乱现象屡禁不止，就是最好的注释。
3、分配有平均主义倾向。在机关部门之间收入差距拉大的同时，就法定的工资而言，同一系统内部不同职级之间和同一职级不同岗位间的工资差距很小。具体表现在：第一，从纵向看，按照现行公务员的职级工资标准推算，一名工作25年的地级市市长的年薪收入大约是12000-15000元，同样工作年限的一般公务员（主任科员）的工资约9000-12000元，而刚进机关不久的大学毕业生（科员）的工资约是6000-9000元，三者工资差别之比至多是2:1.5:1（或1.66:1.33:1）。而国内企业高层领导与一般职工工资收入之比（包括奖金）一般在3:1.5:1之间，有的甚至更大，达十位数。美国纽约市市长的年薪约15万美元，一般公务员约3万美元，前者为后者的五倍。第二，从横向角度看，同一职级中领导职务与非领导职务之间工资差距小。以县处干部为例，省直机关的处长与地市机关的局长、县（市、区）长各自岗位不同，工作特点、性质、难易程度、责任轻重等都不同，但在收入分配中只有任职年限的体现而无工作复杂与难易程度的体现，只要是处级干部，如果工龄和任职年限相似，那么在工资分配上没有什么明显差异。第三，在同一部门和单位，正副职级之间的差距小。一些年青有为、学历高、能力强、工作有闯劲、满负荷的正职干部，工资收入往往反比部分工龄长，资格老，水平低，守守摊子，混混日子的副职干部少。
公务员法定工资分配上的低差距，造成的主要后果是：无法体现贡献大小，多劳多得，权、责、利不统一，难以对主要领导构成足够的压力和动力，不利于最大限度地调动他们的积极性。同时，也不利于建立“能者上，庸者下”的用人机制。一些到了退休年龄的干部，即使已不在领导岗位上，但其职级尚在，连续干两年照样可增资一档，且各种福利分文不少，于是尽量拖延退休。有的甚至涂改出生年月，出现“前年属牛、今年属兔”的现象。这就加剧了机关干部人浮于事的状况，增加了财政开支，更不利于调动机关工作人员的积极性。
4、公务员收入分配与其工作绩效不挂钩。目前在公务员的管理制度中，虽然强调德、能、勤、绩，强调严格考核，注重实绩，要求工资奖金分配与工作实绩挂钩，但在具体实施中，很难真正体现。表现在：第一，考核制度不完善。考核指标不够具体明确，内容不够全面细致，操作笼统，分配难以与实绩真正挂钩。公务员考核仅简单地将考核内容分为德、能、勤、绩，而缺乏与之相关的各部门、单位具体、规范、细化的内容指标和要求。加上不少人奉行“多栽花、少栽刺”的行为准则，在相互考核测评过程中的心态往往既不希望别人“优秀”，也不愿意让人“不称职”，于是考核的结果往往是“优秀”年年轮，“称职”人人有。使考核流于形式，失去意义。第二，激励机制不健全，干多干少，干好干坏难以在工资分配上客观、公正地体现出来。充其量也不过是在年终岗位津贴奖上的微小差别。
收入分配与工作绩效不挂钩，严重挫伤机关工作人员的工作积极性，难以在行政系统内部真正形式竞争激励机制。一些学历高，业务能力强、敬业勤奋、踏实、兢兢业业，办事公正的公务员，只有通过职务晋升或年资增长才能增加一定量的工资。倘若晋升没有机会，他（她）就无法因工作出色而获得正常渠道的增资奖励（包括奖金）。事实上，公务员人数众多而获得职务晋升的机会是不多的，而且还有很多不确定因素，这就使得出色的工作难以得到及时、有效的认可和赞许，从而也就难以形成竞争高效、奋发向上的工作氛围。这实际上也是一种分配不公。
上述弊端，严重制约了精干、廉洁、高效的公务员队伍的培育和生成机制，使政府管理滞后、成本增加、预算外资金膨胀、财力流失严重，政府的财政再分配能力降低，以致于政令不畅，指挥失灵，政府管理难以适应社会主义市场经济发展的需要，政府的行政目标难以有效实现。
二、公务员收入分配制度合理性的尺度
如何完善公务员收入分配制度，强化公务员管理，真正在制度上为精干、廉洁、高效的公务员队伍的培育创造条件，为加快行政体制改革服务，改善政府形象与管理，使政府行政管理尽快适应社会主义市场经济的要求，这是一个值得很好研究的问题。
衡量公务员收入分配制度合理与否的尺度主要应当包括以下几个方面：
1、宏观平衡。即公务员的平均工资水平应当与企事业单位相当人员的平均工资水平大体持平。这是因为现代社会离不开政府的有效管理，公务员是政府行为的具体体现者。政府行为合理与否，很大程度上体现在公务员个体行为合理与否的基础上的。公务员也是一个理性的经济人，有着自身的利益、愿望和要求，我们在制度安排上必须努力使公务员个体利益的驱动与社会公共利益的实现进程相一致，同时与其他社会利益主体相协调。搞好宏观平衡是政府吸纳优秀人才，确保队伍稳定，进而建立优胜劣汰竞争机制，规范政府行为，充当好市场经济领航员和裁判员的前提条件。
2、政府部门之间的平衡。公平分配机制包含收入机会均等、分配尺度统一、差距适当。就政府内部系统而言，同一单位、部门内部必须有差距，但在横向职能部门之间则必须搞好平衡。如果横向职能部门间收入相差悬殊，那么低收入部门的公务员的心态就会失衡，就难以吸纳高素质的公务员，这些部门和单位也就难以形成良好的、培育本部门人员敬业爱岗位的土壤。其结果是低收入职能部门人才流失，发育不良，影响政府组织体系的健康发展，也不利于政府组织整体功能的有效发挥。
3、权、责、利相结合。即在公务员分配制度中既要体现不同职级间的差别，也要体现同一职级不同工作性质的差别，形成一种权、责、利相结合的分配机制。可以针对不同职位设立各种不同津贴来拉开不同职务间领导的法定收入差距，拉大领导职务与非领导职务、领导干部中正职与副职的收入差距。这种在基础工资之上设计的“津贴”或称“岗位津贴”，不考虑工龄长短、资历深浅，而主要考虑职位性质与职责大小。例如：同是处级干部，省直机关的处长与地市机关局长，县（市、区）长间实行一定比例的差额津贴，同时不能一“贴”到底，只增不减，直到退休，而必须在其位，履其责，供其资。一旦“易位”就得“易资”。这有利于形成“能者上，庸者下”、“多劳多得”的用人和分配机制。
4、奖金与工作绩效挂钩。在公务员分配制度中必须体现“效率优先，兼顾公平”的原则，奖金分配不能搞均等化，而应向工作能力强、积极性高、效率高、贡献大的人倾斜。要做到这一点，必须规范工作制度，细化工作岗位职责，建立科学、合理、规范的工作质与量的指标考核体系，严格考核，公开考评。将考核结果直接与奖金挂钩。同时建立个人工作档案，将工作表现作为增资、晋级、提职等的主要依据，增加透明度。
5、收入来源单一化、法定化，提高收入的透明度。
借鉴市场经济国家的做法，公务员的工资收入来源应是法定、单一、高透明度的。我们目前公务员的法定工资水平太低。而通过单位、部门的“创收”而获得的工资外收入，以及“职位消费”则相对较高。收入与消费来源多元化，不利于建立有效的行为规范和纪律约束机制。收入渠道单一化、法定化，有利于制止政府利用行政管理主体的优越地位和影响来谋取政府及其工作人员自身的利益，有利于政府的公正廉洁。
三、改革公务员分配制度的主要措施
公务员队伍要做到高效化、专业化，必须在制度上进行科学管理，健全与之相适应的素质优化机制、纪律约束机制和物质保障机制。而这三大机制中，物质保障机制是基础，分配合理与否是关键，它影响和制约着素质优化与纪律约束机制的有效运作。
要改革和完善公务员分配制度，当前我们应采取下面几方面措施：
1、提高工资基数。目前公务员的收入分配现状具有低工资、高补贴、高福利的特点，其收入来源中的很大比重在基本工资之外。如果不准单位、部门“创收”，按现有的工资水平，公务员收入明显偏低。而政府部门搞“创收”则又往往是产生腐败的根源。要堵住其他收入来源，防止权力寻租，清理“职位消费”，规范政府行为，就必须提高工资基数。要让公务员的工资收入水平提高到同等学历和资格的各类专业技术人员或企事业单位管理人员的收入水平。这有利于吸引优秀人才，培养公务员的敬业精神，同时，权力执掌者在运用权力时不能不权衡利弊，考虑腐败行为的风险和巨大成本，从而为政府廉政建设奠定必要的物质基础条件。
2、变隐性收入为显性收入，提高收入透明度。
公务员的工资收入必须单一化。要改变目前公务员收入多元化，权力部门化、部门利益化、工资外收入比重大的现状。如果公务员工资收入多元化，并且决定其收入高低的不是取决于法定工资及本人贡献大小，而是部门、单位“创收”机会的多少、创收力度的大小和创收额的多少，那么政府行为规范化就会成为一句空话。当前迫切需要做好的是加强对政府各部门单位公务员实际收入的调查，信息收集和统计工作，把握各部门间隐性收入的来源、组成和比重，认真梳理源头和渠道，把它纳入统一的正规渠道，从制度上规范“创收”行为。要认真清理各种行政性收费，实行收、支分离。高福利、高补贴带来的隐性收入应该转为工资性收入，“职位消费”力求显性化、货币化。同时要实行公务员年收入和财产申报、督查制度，增强收入透明度。
3、权、责、利相结合，拉开职务工资的差距。
从总体上讲，政府部门的官员权力越大、责任也越大、利益也越多，权、责、利基本上是结合的。但若进行具体分析，我们就会发现，这种整体的结合是以局部的权钱交易和权责分离为代价的。表面的结合掩盖着事实上的分离，这也是导致政府行为扭曲的一个重要原因。收入单一化和显性化必然要求明确界定不同职务之间权责大小，并将职务工资与权责大小紧密结合起来，拉大职务工资之间的差距。
4、奖励工资与行政绩效挂钩。
我国公务员实行职级工资制，公务员的工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分构成，其中并无“奖励工资”一项。公务员的按劳分配原则主要反映在职务工资和级别工资中。事实上，职务或级别与其说反映公务员的实际贡献，不如说仅仅代表个人的资历和地位。按劳分配原则在目前的职级工资制中是很难充分体现出来的。但合理的工资制度必须尽可能体现按劳分配原则，以便增强机关活力，提高政府工作效率。因此，公务员的工资构成应该增加“奖励工资”一项。奖励工资必须与行政绩效紧密挂钩，不能搞平均主义，否则就无真正的奖励可言。
5、公务员分配制度要与行政改革同步推进。公务员分配制度改革不能单兵独进、单线深入，必须纳入行政改革的整体框架中，使各项改革互为条件，互相配套，同步推进。
与公务员分配制度改革配套的行政改革，涉及到方方面面，其中较为突出的配套改革主要有以下几个方面：
①机构改革。政府机构庞大，人员臃肿，使国家行政管理费用占财政支出的比重逐年上升，许多地方的财政甚至成了“吃饭财政”。按现有的公务员工资水平，财政已经不堪重负。因此，要提高公务员的工资水平，就必须大幅度地精简机构和人员。九届人大一次会议批准了国务院机构改革方案，新一届中央政府决心大刀阔斧地进行一次建国以来力度最大的政府机构改革，这一举措顺应时代要求，符合人民期望。我们也只有切切实实地把机构改革搞好了，公务员的工资水平才能有较大提高。
②行政法制建设。政府部门的乱收费、乱罚款，利用部门权力搞创收，使收入来源多元化和隐性化，这种状况要从根本上得到解决，必须加强行政法制建设。十五大提出的以法治国的思想应该首先在政府依法行政上得到体现。
③干部人事制度改革。迄今为止，我国能上能下的干部制度远未真正建立。在一般情况下，公务员的行政级别能上难下，这就必然使一批没有能力没有事业心的领导干部，虽身居要职，却权责不符。就这种情况而言，拉大公务员职务工资和级别工资的差距，非但不利于调动公务员的工作积极性，甚至还会挫伤一批资历浅、能力强、贡献大的年轻公务员的积极性。因此，在工资改革中要真正体现权、责、利相结合的原则，就必须深化干部人事制度改革，真正建立起能上能下的干部管理体制。
④健全公务员绩效评价制度。公务员分配制度要真正体现按劳分配原则，改变干多干少一个样，干好干坏一个样的局面，就必须对公务员的工作绩效进行客观公正的评价。要评价工作业绩，就必须建立可以量化的评价指标体系，这方面我们有大量理论问题要探讨，有大量技术问题要作深入研究。