“垫资施工”时代或将终结
文 《法人》全媒体记者 彭飞
7月1日至此，《政府投资条例》（以下简称《条例》）正式施行，这是我国政府投资领域第一部行政法规。“垫资施工”这一建筑业的长期隐痛在政府投资的项目领域或将得到解决。
波普尔的著作《猜想与反驳》，讲的是科学假说方法。他主张首先确立一个猜想即假说，然后去反驳它，再进一步修改建构新的假说。在哲学研究中，其实很多哲学家都自觉或不自觉地运用了这种方法。他们起初提出的可能是一种猜想，把这样的猜想作为假说建构起来，然后反复加以论证。哲学是可以利用假说方法的。列宁曾说:“现在，自从《资本论》问世以来，唯物主义历史观已经不是假设，而是科学地证明了的原理。”②像唯物史观这样的理论创新，开始时的形式都是假说，那么其他哲学新理论的提出，为什么不可以通过假说方式呢?当然是可以的。
《条例》第二十二条明确规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”
垫资施工现象在建设工程领域普遍存在，其中大量项目属于政府投资项目。因项目资金不到位，施工企业大量垫资，是违法层层分包、拖欠工资等建筑业违法违规问题的一大重要原因。该条款出台后，在建筑业引起极大反响。
垫资施工成长期顽疾
早在1996年，原建设部、国家计委、财政部就联合发出过《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，对包括政府投资项目和非政府投资项目在内的建设工程均禁止强令施工企业带资垫资施工。
同时，2006年原建设部、国家发展和改革委员会等四部门也联合下发了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，明确规定政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。
“真正的原因是建设部文件仅为规范性文件，并非法律法规规定的强制性规定，难以有效起到约束和震撼的作用，根据《合同法》52条第5款，违反法律、行政法规的强制性规定的行为才无效。”北京市朝阳区律师协会房地产与建设工程业务研究会秘书长、北京广森律师事务所律师姜超峰接受《法人》记者采访时表示。
但上述两份《通知》的落实效果并不佳。
“从政府角度来看，《条例》上升到行政法规的层面禁止垫资施工，继续的话，会面临暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，领导人和直接责任人被处分的行政责任风险。可以预期的是，在行政责任的威慑下，政府在新上项目时，将会逐渐回归到有预算再上项目的要求上，达到控制地方政府债务的初衷。”张泽贤表示。
北京市律师协会房地产法专业委员会主任、北京德和衡律师事务所律师张泽贤称：“建筑市场上，施工单位之间竞争激烈，对于垫资施工虽不情愿，但是为业绩和收入，也只能接受。有的施工单位为承揽项目，以垫资施工作为竞争条件，严重扰乱了市场公平竞争秩序。”
行政法层面首次禁止
上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师朱为群对《条例》中的禁止垫资施工条款高度评价，他认为，“禁止垫资施工的好处是减轻施工方的财务负担，有利于从根本上解决‘农民工工资拖欠’的问题。同时对地方政府来说有利于强化财政约束，明确财政责任，对于构建可持续发展的财政制度具有重要意义。”
2）树体萌芽期及时使用杀菌剂（推荐使用菌毒清、噻霉酮等，不能使用腐蚀性强的杀菌剂，以免影响愈伤组织形成）涂抹保护受冻部位，防止其他病害侵染。
一位长期从事建筑工程的施工队负责人告诉《法人》记者：“这些年因为垫资问题，我们劳务公司在项目上的损失高达数千万元，有的因为项目烂尾难以追缴，有的因为总承包商资金实力不够，最终施工方也拿不到钱。垫资后，因为需要提前包工包料，下游的材料供应商反而会找施工方索要材料款，两头受气。”
邓小平同志在听取朱基同志关于浦东新区“金融先行、贸易兴市、基础铺路、东西联动”的规划宗旨汇报时，老人家即兴讲了一段振聋发聩的话：“金融很重要，是现代经济的核心，金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。上海过去是金融中心，是货币自由兑换的地方，今后也要这样搞。中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海。这个要好多年以后，但是现在就要做起。”当时，我有幸在旁边聆听，受到极大震撼，觉得这段话是世界级的、非常深刻的至理名言，于是就记了下来。
张泽贤律师从四个方便分析“垫资问题”对建筑市场的危害：一是，承包商因为垫资导致资金链紧张，欠付下游分包商、施工队，最后导致拖欠农民工工资，引发集体讨薪等，激化社会矛盾；二是，有些总承包商为了转移风险，要求下游企业垫资，或是极力挤压下游分包、供应商的利润空间，可能导致工程质量问题；三是，有些项目垫资工程款持续不能到位，产生了诸多烂尾工程、不合格工程；四是，市场上一些规模较小的施工单位不堪重负，债台高筑，也不利于建筑业的良性发展。
姜超峰律师还补充，2005年1月1日开始实施的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条确认了垫资行为的合法性，因此在《条例》实施之前，我国法律法规中并没有禁止垫资承包的规定。因此，始终未形成统一的上位法规范是落实效果不佳的主要原因。
实际问题有望得到解决
张泽贤律师认为，垫资施工对于建筑市场而言，危害很大，而最大的问题是会导致地方政府债务增加，对此财政部门也较为头疼。
《法人》记者注意到，《条例》颁布之后，国家发展改革委随后便下发《关于做好〈政府投资条例〉贯彻实施工作的通知》，其中对《条例》高度评价：“它解决了我国政府投资管理缺乏上位法，现有规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题。对落实新形势下党中央、国务院关于投资工作的新要求、解决实践中的突出问题，做出有针对性的制度安排。”
姜超峰则认为，《条例》禁止垫资施工的要求，对地方债务问题也是利好消息，凡是在《条例》明确的施工范围，都有财务保障和审批，严格依法执行，这样才不会造成地方债务的负担，地方财政更具有规范性和透明性，不存在游离于预算外的政府收支。
大岳咨询有限公司总经理金永祥接受《法人》记者采访时表示，过去多年来，部分地区还是存在垫资施工或者变相垫资施工问题。《条例》从法规层面强调了不得垫资，将对地方政府有更加严格的约束性，若执行得好，可以减少地方政府的隐性债务，但同时也会对地方投资有一定影响。
值得注意的是，《条例》规范的是政府投资项目。也就是说，仅在政府投资的项目领域是禁止垫资施工的，但是非政府投资领域并未完全禁止。
环保税法从环保机关征收环境保护费改为税务机关征收环保税，提高执法刚性，强化企业治污减排的责任。作为一项更加规范、稳定和具有强制性的措施，开征环保税向企业释放出“控制和减少污染物排放、保护和改善生态环境”的明确信号。
“对于非政府投资项目，我认为垫资施工问题也需要予以一定程度的规范，但不适合一刀切地禁止，在不拖欠农民工工资、不降低工程质量、不违法转包层层分包、不以垫资施工方式恶意拖欠工程款的前提下，垫资施工及垫资利息是属于发承包双方的合意，还是应给予保护的。”张泽贤律师表示。
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(编辑：吕斌)