哈尔滨市阿城区统一征地工作站 黑龙江 哈尔滨 150300
摘要：在土地问题中，城镇化所引发的农村土地补偿是一个重要问题。当前，我国的城镇化建设已经取得了一定的成果，城镇化率达到56.1%，并进入了城镇化建设的高速发展期。在有效推进城镇化的进程中，城市周边的农村如何应对城镇化是一个重要课题，其中主要是土地问题。伴随着越来越快的城镇化发展步伐，国家对土地尤其是建设用地的需求越来越大，但是城市土地有限，难以满足国家发展的需求，而广大的农村地区却有着广袤的土地。因此，从很早开始，我国政府就向农村征地，尤其近年来我国的城镇化建设实行以城市为中心向城市郊区和农村发展的外延式扩张模式，而不是追求农村自身的发展，造成我国的土地征收行为十分频繁，征收的土地面积逐年递增，且呈现越来越快的趋势。
关键词：征地补偿;土地发展权;价值补偿;依法治国
1我国征地补偿问题产生的原因分析
1.1农民的土地发展权存在隔离性
所谓隔离性是指农民的土地使用权与受益权存在不一致。由于从法律上并没有明确提出土体发展权的概念，致使农民根本不知道土地发展权是怎样一回事。在现实中，农民无法从土地的使用性质变更上受益，农民对土地失去使用权，土地被政府征用，受益权通常无法市场化，导致农民的土地发展权无法得到切实有效保障。我国实行土地用途管制政策，国家通过土地用途规划将土地按照用途主要分为建设用地和农业用地，二者之间的相互转换只能通过国家土地征收行为来实现。对于农地来说，土地发展权是受到限制的土地所有权。事实上，我国农地的土地发展权价值实现也是在被国家征收以后，从这个角度来看，征地过程中土地发展权的变化是从农民手中一项受限制的权利转变为国家所拥有的一项可以实现的土地权利。土地用途管制限制了农民在农地上行使土地发展权，同时我国的土地发展权交易市场还将农民排除在外。由于市场的定价功能，市场对于资源配置起着基础性的作用，土地市场对于土地的定价和土地资源配置有着十分重要的价值发现功能，这是计划经济无法替代的。我国土地发展权交易仅存在于国有土地出让的环节，即政府以“招拍挂”等形式将土地使用权出让给土地开发商等非农主体时，土地发展权的交易也就完成了，而农地原来的所有者和使用者在土地征收之后就失去了与土地的联系，与后期土地的出让以及土地发展权的交易也毫无关系，更不用说成为土地发展权交易的主体。而土地征收作为政府的一种强制性行政手段，并不能够体现土地发展权应有的价值，地方政府在征地过程中就可以以土地年产值为基础制定征地补偿，以此回避对土地发展权价值的补偿问题，由此农民集体和失地农民无法争取到合理的土地权益。
1.2征地补偿的制定方法不合理
首先，仅就农地价值的补偿而言，这种以农地年产值为标准的制定方法过于粗糙。土地对于农民的经济价值与土地年产值是两个概念。以耕地的经济价值和年产值为例，耕地的年产值是指耕地上每年种植的经济作物的总价值，而耕地的经济价值是指耕地在未来有可能获得的各种净收益现值之和，二者之间的差距很大。因此，用土地年产值的倍数作为农地经济价值的补偿，很难制定出准确的征地补偿标准。其次，这种征地补偿标准的制定方式也无法在土地征收过程中对土地发展权进行合理的分配。从土地发展权的定义上看，建设用地的价格变化会对土地发展权的价值产生很大的影响。恰恰在我国征地补偿标准的制定过程中，并没有将建设用地的价格考虑进来，这就造成我国征地补偿标准提升相对于近年来建设用地价格快速的上涨显得十分迟滞。这是因为，我国的征地补偿标准是按照土地的年产值倍数制定的，但土地发展权的价值在很大程度上是由建设用地的价格决定的，土地年产值的变化相对于建设用地价格的变化明显要迟缓得多。随着时间的推移，农民集体和失地农民从征地补偿中获得的土地发展权价值变化不大，而国家通过土地征收获得的土地发展权价值份额却是随着土地发展权价值的提升而迅速增加。最后，就形成目前征地补偿中土地发展权价值的不合理分配态势。
1.3征地相关主体间的利益博弈失衡
我国现有的土地发展权分配模式之所以能够在征地补偿中得到实现，与土地征收的主体也就是政府、农民集体和失地农民之间的利益博弈有很大的关系。首先，是政府。在我国城镇化发展过程中，大量的土地和资金需求迫使政府对土地财政产生较大程度的依赖，希望以地生财。对于由土地产权不稳定造成的公共领域租值，政府可以利用作为垄断者的政治优势和土地产权制度的经济优势，通过压低征地补偿来获得更多的土地发展权价值。其次，是农民集体。作为征地行为中的一个重要主体，农民集体在很大程度上表现出主体上的虚无性和行为上的矛盾性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一方面，农民集体在现实中往往是以村委会的形式出现，而村委会作为一级基层政治组织有着服从和协助上级政府征地行为的动力;另一方面，作为农民的代表，他们也有维护农民集体和失地农民土地权益的道德压力和自我利益保护的倾向。最后，是失地农民。他们在征地过程中所拥有的选择权很少，其知情权、监督权落实不到位，更不用说是参与到征地补偿标准的具体制定中，因而往往是土地征收中的利益受损者。从以上土地征收中三方主体的利益博弈可以看出，三者的表现最终决定了国家在土地发展权价值的分配上占有巨大的优势，掌握了话语权，农民集体和失地农民基本上没有获得相应的土地发展权价值，或者分享到的比例比较低。
2关于我国土地发展权合理分配模式的设想
2.1土地发展权分配主体的确定
在这一模式下，土地发展权的分配主体有三个，分别是国家、农民集体和失地农民。首先，是政府。在我国土地归国家所有，政府作为国家的代理人，拥有对土体发展权的一系列管控权力。现实中虽然政府既非农地的所有者，也不享有农地的使用权，但是作为土地规划的制定者和征地行为的主导者，政府对于土地发展权的实现也具有一定的作用，因此可以通过土地增值税的形式获得一部分的土地发展权价值。其次，是农民集体。作为农地所有权的拥有者，农民集体在征地过程中失去了土地的所有权，因此应该对土地所有权的损失进行补偿，至于是否对土地发展权的价值进行补偿，国内学者有着不同的见解。本文认为，由于土地用途管制对农民造成土地利益的损失，因此无论是从土地发展权和土地所有权的关系上看，还是从目前土地农用价值和建设用地价格之间巨大差异的现实来看，农民集体都应该分享一部分的土地发展权价值。最后，是失地农民。征地对失地农民来说是一件关乎切身利益的大事，土地被征收后，农民失去了土地这一重要的生产资料，如果村集体没有再向其分配土地，他们会成为无地农民，而失去土地后，缺乏其他劳动技能的农民因为无法继续从事农业劳动将会成为无业人员，生活水平会大幅下降。因此，失地农民应该通过征地补偿的形式获得部分土地发展权价值，以保障他们的生活水平不至于下降。
2.2土地发展权分配比例的确定
确定了土地发展权分配的主体为政府、农民集体和失地农民之后，就应该确定各主体之间土地发展权价值分配的比例。土地发展权的分配可以先计算政府按照土地增值税分配的比例，再根据一定的方法确定失地农民与农民集体之间的分配比例。首先，是政府。由于政府是以土地增值税的形式获得一部分的土地发展权价值，因此该主体分配比例的确定可以近似地看作土地增值税税率的确定，而这可以参照国有土地使用权转让的土地增值税税率。需要说明的是，国有土地使用权转让的土地增值税采用超额累进税率，即土地增值率越高，税率越高，这是与国有土地使用权转让是建设用地从一方转移到另一方的特点相适应的，而在征地过程中，农地转为建设用地时的土地增值率非常高，若照搬国有土地使用权转让的土地增值税处理则税率将会过高，以至于达不到提高征地补偿的效果，因此可以先采用目前增值税税率中较低的档次。其次，是农民集体和失地农民。土地用途管制限制了农民的土地发展权，而农地一般只在同一个农民集体内流转，因此可以说土地用途管制限制了农民集体的土地发展权，因此农民集体在与失地农民分享剩余的土地发展权价值时应该占据较大部分比例，以避免因征地而出现少数失地农民暴富的不公平现象。与此同时，对失地农民土地发展权价值的分配要使得他们的生活水平不因征地而下降，甚至能够达到小康生活的水平，所以要遵循优先照顾失地农民的原则，先保证他们的征地补偿。这里为了计算方便，暂且将农民集体和失地农民分享剩余土地发展权价值的比例定为7∶3。
结束语：
土地发展权一系列问题的解决对于实现乡村振兴、推动城镇化进一步发展具有重要的现实意义。必须承认，我国目前的农民土地征地补偿无论是模式还是机制都存在一些问题，如何从法律、制度上因地制宜地解决这些问题是一个长期的过程。本文结合我国土地征地补偿的现状，对土地发展权的理论进行探讨和分析，希望能对我国农民土地征地补偿相关理论研究和实践探索提供一些新的研究视角和思路，以期建立更为合理完善与科学的农民征地补偿体系，真正地助力实现乡村振兴和城镇化发展战略目标。
参考文献：
［1］骆永民，樊丽明．土地:农民增收的保障还是阻碍［J］．经济研究，2015，(8):146－161．
［2］陈伟，刘晓萍．“涨价归资本”中国农地转用增值收益分配新解［J］．经济学动态，2014，(10):99－110．
［3］王华华．中国城镇化进程中土地征收模式转型研究———从保障农民生活到保护农民权益［J］．西部论坛，2017，(1):18－29．
论文作者:付饶
论文发表刊物:《防护工程》2019年第3期
论文发表时间:2019/5/22
标签：土地论文; 农民论文; 价值论文; 农地论文; 集体论文; 失地农民论文; 政府论文; 《防护工程》2019年第3期论文;