动荡政治局势下党内民主面临的挑战，本文主要内容关键词为：动荡论文,局势论文,党内民主论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
在党内民主的公正和裨益方面好似未达成过任何共识。有些学者强调党内民主的益处，有些学者却怀疑其是否真能有助于政党的主要功能得以发挥。某些观点认为民主的价值高于政党的所有能力，包括去收集和提供能反映更广大的选民利益的各项措施（利益聚集和措施规范）和合格的人事（招聘）的能力，并认为内部参与、透明度以及内部选举无足轻重。过分的党内民主颇受争议的一点是“过度淡化了政党内部领导的力量，并使得此政党难以履行选举中的许诺”。进一步说，党内民主程序可能会引起政党分裂和各种危机，有可能伤及民主的稳定；并且，公开候选人的选举方法在某种程度上可能增强了少数精英的力量。但从另一方面来说，党内民主使一种必要的、可行的民主文化能在党内乃至社会上得以加强。另外，民主进程可能对有代表性的选民的想法有积极的影响，也可能通过吸引新成员以及给新观点留出空间来加强此体制。最终，可以指出，民主的内部进程会在不同的审议领域之间提供必要的上下联动，这也是众多竞争问题之间的一种平行联动。
这两条线的推理看似都可能有理有据，但在很大程度上这得由党内民主的种种模式以及各政党所面临的政治环境而定。由此下文会指出：党内民主进程可能大有裨益，但却不应采取一刀切的方法。党内民主的益处依托于所实施的各项特定措施、实施方法以及和政治环境的相互作用。将讨论重点放到动荡政治局势下处于发展或初级阶段的民主进程时，应研究不同模式的民主并确定要应对的不同挑战。答案是基于定性研究得出的，这些研究包括在危地马拉和肯尼亚做的实地研究工作。详尽举出的各项挑战涉及到党内民主与民主的其他重要特点之间的对峙，如各政党的内部团结、政党制度及民主法律框架的变化。下文首先要提出党内民主的理念。
二、党内民主的理念
虽然很多学者对选举制、问责制、透明度、包容性、参与权和代表权等一些基本原则达成了共识，但党内民主并无一个放之四海而皆准的理念。下面将研究党内民主的两个基本措施。第一组党内民主措施包括自由的组织、内部环境的公正、定期的选举，以及有代表团体推举的候选人。第二组包括一组不同的措施，这些措施意味着所有成员或成员组能平等、公开地进行参与，这样他们的利益能相对公平地得以体现。在生成一个开放的、协商制的政党方面，这两组措施举足轻重，在这样的政党内人们可以平等地参与选举，也可以从事参与活动或以其他各种方式被代表。对于两种措施的益处到底有多大还要看政党所处的环境与状态。然而，考虑到这两种措施，应该基于政党的规章和政党法的法律规定来解决问题。再者，通过分析一些实例可以全面理解党内民主这个理念，此文的观察提供了3个层面的分析：1)法律规定，2)政党规章，3)实际操作。
（一）内部选举及候选人选举
内部选举可以涵盖较广范围的政党官员选举和各层面政治代表的政治候选人选举，如国家的、地区的、更下一级的选举。每一层级和每种情形都可以形成其独有的、各不相同的挑战，虽然有些挑战看似适用于所有的选举。例如，萨里(Salih)详尽描述了非洲的一些与党内民主相对峙的主要挑战，包括精英统治、无竞争的领导选举、带有歧视的候选人选拔等。
法律结构对政党采用和实施什么样的选举措施有很大的影响。不过合法政党要求的限度在各国大相径庭。例如许多南亚政党几乎不用面对什么法规，可非洲和拉丁美洲的有些国家总卷入宪法改革的讨论中，这样的讨论经常包含政党的一些要求。有些国家已经要求政党要维护内部民主进程（如组织全国性大会的或组织初选），可法律上未能保障其得以合理实施，在发展中国家就没有进行合理实施。虽然政党领导、政治候选人及其他代表的选举对任何一民主党派来说都至关重要，但并不能包罗万象。民主可不是仅仅组织选举。
（二）参政权和代表权
与不同政党代表讨论民主发展时通常强调的一点是所有成员和团体的平等参政权（可能性），这被认为是党内民主的关键要素，甚至比公平公开的选举还重要。少数人或弱势群体利益和想法的代表权要得以更好的保障，可以通过促进其参政权而不是通过纯粹的选举组织来取得。这种参政包括元老级成员对政党政策的影响以及政党团体和政党活动中代表的影响。在多数情况下，草根阶层成员持续地或规律性地拥有参政权是不存在的，这主要威胁到了政党领导和成员之间代表性关系。民主政策的制定包括在论坛、辩论、参政会以及其他平台上有关政策发展的参政程序，其分解了政党元老对决策的掌控权。制定民主决策的模式多种多样，有传统的措施，如政党集会和代表大会，也有更多的创新措施，如公投、公众意见民意调查。对这类参政措施的法律规定很少见，即使有也是出于纯粹的义务才去组织一些最高决策机构的大会。有组织的大会间或有亦寥寥无几，部分上归因于动荡的政治局势，而且，这些集会由于时间不足、操控或选举不规范，元老级成员或者个别的代表实际造成的影响也微乎其微。
对少数群体或不足群体的代表权的讨论是更敏感的话题，因为这可能涉及到配额立法。配额立法在很大程度上影响到政党在提议候选人时的自由裁量权。许多发展中民主拥有一些团体，它们通常是由妇女和年轻人组成，有时由一些土著人或少数民族或残疾人组成，这样的团体在主要决策体制中缺乏代表参与。例如在南非，特定的目标是妇女代表应占30%，这一目标只能在南非少数几个国家如卢旺达和莫桑比克才能达到。在许多非洲及拉丁美洲国家，配额条令受限于对选举改革进程或政党法律所进行的讨论。
三、党内民主面临的挑战
针对党内民主所面临的主要挑战有研究者已提出一些参考。无论法律上还是其他方面，这些内部民主结构的规定很复杂，将其恰当的民主惯例在所有的政党中来实施亦非易事，实施中的很多环境特征至关重要。考虑到这些政党运转面临的动荡的政治环境，下文要论述政党党内民主化面临的5项最重要挑战。激烈的动荡性并不是所有发展中民主的共性，这也不能仅限于某个特别的文化或地域或政治体系。如格鲁吉亚、危地马拉、肯尼亚和赞比亚这样的一些多样性的国家，可以归为政治动荡型；而其他如哥伦比亚、哥斯达黎加、南非以及莫桑比克这样的国家，政治上就更加稳定了。虽然这些动荡的政治体系的起源很复杂，并且有很特定的背景，但还是有一些相同的特点和难题。
其中一个特点是，大多数政党存活不能持久。例如在格鲁吉亚，从1990年开始，单独某个政党在国会作为政治代表不能多于两次。在其他国家也有类似的波动的统计数据。例如在危地马拉，自从2004年选举以来，只有63%的国会成员没有换党，28%的人换过一次，8%的人甚至换过3次。转投、政党分裂以及新政党组建等经常发生。同样，选举前建立联盟是许多这样动荡的政治体系的主要特征。肯尼亚就是一个很显著的例子，不断地建立联盟成为这个国家政治形势的特征。总之，动荡的政治形态具有的特征就是频繁的转投、不断地建立联盟以及政党分裂和组建新的政党。考虑到政治动荡这一概念，下文将讨论政党内部要应对的5项挑战。
（一）政党内部民主及法律框架
政治改革讨论是许多发展中民主的特征，如危地马拉、肯尼亚和马拉维这些国家，在这些改革讨论中，很多都提出了发展政党内部功能的建议，也提出了一些可行性的调整：在大范围的政党体系中增加参政权和代表权。可是一个政治体系或选举体系的许多特点都影响到党内民主成型的方式。例如在坦桑尼亚，通过尽可能地发展全部参选，议会中妇女代表的配额加强了妇女在政党中的作用。另外，选举制的类型可以高度影响到弱势群体的参与机会，特别是有时多数票当选制似乎不像比例代表制那样顾及到妇女和年轻代表。更进一步讲，选举制度和法规会影响到政治多元化和动荡局势。有些国家如格鲁吉亚、土耳其，议会的门槛设得很高，反对党很难参与并发展。其他一些国家对转投制实施了惩罚，如果方法得当，可能会缓解政治动态的发展。总之，许多法规可以影响到政党的内部功能和政治的动荡。
在进一步细致探究这些规则之前，我们简单讨论一下这些规则通常意味着什么样的挑战。首先，很多国家面临的挑战是缺乏对法规的实施。例如在肯尼亚，官方是不允许转投的，但却没有措施能保证其不发生。与其类似，一些政党声言：处于地方政党这个层面上，他们没有权利实施配额制。如果在立法上不采取强制措施，政党成员将继续依赖于其政治领导的善意，可在多数情况下他们又不是尽职尽责的。其次，民主讨论面临的挑战是，应意识到国会大多数赞成一揽子实质性改革提议。在许多情形下，虽然或许不是有意而为之，立法倾斜总是在对立党派还是政府党派、小党还是大党之间择其一地进行，故施惠于一派的同时也就政治性地摧毁了另一派，结果是：改革进程困难重重、一揽子改革收效甚微。此项挑战旨在促成就实质性的民主改革达成共识，取向不应将某一派政党置于另一派之上。再次，面临的挑战就是任何对改革的讨论都应考虑到政党的差异，这意味着每个政党为了实现某个民主目标，可能需求或偏好于一套全然不同的体制。例如，某政党可能采取配额制来提高妇女参政权，而另一政党却通过促成和资助一些事项，使妇女能力得以提升来实现此目的。如果政党领导或元老级成员不去实施和采取特别的措施或目标，他们注定要自食苦果。最后应指出，妇女和年轻人参政经常被宣称是政治机构的傀儡，被滥用来进行自我宣传。因此，能力建设和意识策略应该是任何民主决策的要素。没有适当的承诺，也就不会有能够成功达到预期目标的决策。考虑到这些改革讨论和实施所面临的种种挑战，我们进而探讨一下民主进程中还有待商榷的一些特别领域。
（二）党内民主及政党资金
在与处于发展阶段的民主政体的政党代表交谈时，他们常常提到“民主是有代价的”，意即政党用来完成民主任务需要相当数量的资金。资金和民主有着很复杂的关系，尤其政治上举足轻重的私人资金的诸多作用可能会被曲解，导致腐败、收买投票和侍从主义。然而，尽管民主有一些消极作用并且在一些国家很难实现，政党公共资金的管理条款对民主也有一些积极作用。发展阶段的民主有的针对政党资金进行了讨论，有的已经开始着手建立公共资金，有的增加了公共资金。虽然南亚的许多国家仍然缺少公共资金，所有的拉美国家和中西欧国家几乎都已经建立了资金。在非洲，情况参差不齐，2003年约半数国家具有公共资金，不过许多非洲国家越来越热衷于讨论公共资金，并把这一点纳入改革讨论中。在马拉维、莫桑比克和纳米比亚，建立公共资金被列入了宪法，在其他一些国家，目前还处于讨论阶段，肯尼亚即是如此。与非洲不同，拉丁美洲在公共资金方面有长期的传统，和许多欧洲国家一样，建立资金的源起是为了避免个人资金的影响从而给各党派提供某种平等的机会。可能出现的反面作用就是与草根阶层的疏远、官僚现象的增加以及政党对政府资源的滥用。
在某些条件下，对公共资金管理加以规定对党内民主有积极作用。第一个要考虑的条件就是分配方法。在通常情况下，公共资金可以划分为：①所有（议会的）政党平等分配，②根据投票票数来分配，③根据议会议席来分配，或者三种方法结合起来分配。大多数拉丁美洲国家采取第二种方法，其他国家采取混合法。在一些非洲国家，因为公共资金管理规定可能授权于某个政党而未授权于另一个，所以实施起来很困难。例如政党间的公平分配可能授权对立党和小的党派，因此，大的政府党派或联盟不太可能同意这样的分配，这样就有可能采取混合分配或按比例分配方式。第二个应考虑的问题是提供的资金数量，例如，近来在危地马拉，为了给政党提供足够的资金，已批准增加8倍的资金。如果公共资金不够补足总资金所缺少的那部分，那么资金的作用就不复存在了。第三个条件是，如果有人认为党内民主是一种公共资产，他就能决定操作监管一定数量的资金，特别是为了参与活动或政党的长期发展。很多国家的惯例是在选举前或选举后分配资源，而年度分配的方式却各行其道，它应该能刺激结构发展和成员在参政上的花销。进而，在公共资金的花费上应该有限制，例如其不能用于竞选开支。同样，资金可以用于特别的参与项目中或依赖政党在一些事情上的表现分配，例如配额制的实施。公共资金可能对任何情况下的议会多元化都有裨益，但如果没有条件来确保授权元老级成员和加强党组织的长期花销的情况下，公共资金不太可能对党内功能或政治领域内已增长的稳定性起积极作用。不过，上述两种情况也很难达成共识。在肯尼亚，当前很紧迫的“政党议案”中的政党资金管理条款不包括对妇女参与所做的任何条款规定，而此类规定在早期草案中还有。通常这样的举措激起了强烈的政治反对。第四个有关政党资金和党内民主的事项也是重要的最后一项：即代表名额不足群体的角色。公共资金可以直接针对这些人群授权，而政党执行委员会不应卷入其中。这样才有可能提高元老级成员的参与度以及增强权利下放的力度。总之，政党资金对党内民主是非常有益的，但这又依赖于分配的方法，分配的时机以及相关的条件。没有这些保障，虽然有些资金影响积极，但另一些只能增加竞选中使用的资金量或只能导致负面的影响。
（三）党内民主及代表名额不足的群体
代表名额不足的群体——特别是妇女、年轻人、土著、少数人群和／或残疾人——的问题在许多非洲、亚洲和拉丁美洲正在发展中的民主中是讨论的重要话题。在增加参政权和代表权上没有一致的首选方法。在许多民主发展阶段甚至已经得以建立起来的体制中，配额制度，特别是对妇女的配额还是广泛讨论的主题。这些配额制度形式多样，包括：1)选举后国会中的女性由总统提名（例如在肯尼亚），2)强制性的政党配额（例如在比利时），3)自愿政党配额（例如在南非）。配额一直颇受争议，包括在阿根廷、南非以及乌干达，在过去的10年中，这些国家在公共选举中引入了性别配额，有人认为配额违反了公正和凭能力竞选的原则，也有人认为配额是对妨碍了公平竞争的结构壁垒的补充。争议使得辩论难以就配额制达成共识，在许多国家，实施就更是难上加难了。支持者认为政治上50%的妇女代表权有益于妇女利益的体现，也更本着结果公平的原则；然而反对者抵制就此点展开辩论，他们呼吁公正的个人主义原则，旨在给每个人平等的机会而不是取得平等的结果。妨碍妇女参与的结构因素常常自然地具有文化性并且很难把握，基于此点，辩论仍旧很复杂。虽然在怎样才能成功地使妇女参政更上一层楼、要采取何种措施上还未达成共识，对通过订立目标来促进妇女参政权和代表权还没有那么频繁的争议。这样，就要关注在有些情况下，一些不太引人争议的促进参政权的措施了。在这些情况下，配额看似无足轻重或者被拒之门外。这可能会避免对女性的侮辱——据说在乌干达发生过这样的事情——并可以给不同的政党策略和实施方案留出空间，使之得以达到增加妇女参政的共同目标。另外，实施配额的政党可以明智地在两届或更多届的选举期采用临时配额，以此来验证在特殊的国家环境下这些举措的结果。并且，临时配额在宣称妇女参政方面也很有效，结构上也增加了政治领域内妇女的数量。
（四）党内民主，初选及党的团结
政党开放不应涵盖作为政治领袖竞选机制的开放式初选，原因之一是这可能威胁到政党的团结和稳定。政党团结和领袖选举开放之间的权衡看似很微妙。例如，危地马拉的第一次政党初选是由右翼派民族进步党(PAN)组织的，结果选举出了一位获胜的候选者——奥斯卡·博格，这样就形成了初选后他自己的政党联盟——全国大联盟(GANA)。2006年，这个新的联盟开始尝试第二次竞选，组织了通向2007年秋季全国选举的另一次初期选举，然而，在三位候选人中的两位退出候选人名单后，此初选被推迟，只剩下了一位候选人。这样的推迟意味着迄今危地马拉还未能组织成功的初选。非洲的另外两个例子：肯尼亚和赞比亚也给我们提供了一些初选导致政党分裂的例子。特别是当政党结构还很脆弱，或政党其实还是一些机会主义同盟，而这样的同盟又是由即将参加竞选的政治领袖构成时，初选给党的团结和稳定构成了很大的威胁。例如，2007年初，肯尼亚橙色民主运动这个全新的同盟在推选总统候选人上出现了对同盟不稳定的担忧。舆论政治经常被用来、也经常指为弱小政党或发展中政党提出更稳定的策略。一个脆弱的政党结构不足以保障落选的候选人会接受失败，去支持新的领袖或完全退出政治。从政党中分离出去，包括支持者的分离成为通常的结局。只有在具备了某些条件的情况下，初选对党内民主才有积极作用，才不会破坏政党的稳定性。第二个原因是元老级成员积极或消极参与选举的能力。无论合法还是非法，如果初选只对同一群年迈、富有、有权势且只关心己类的精英敞开大门，或者成员并不知晓他们面对的选择，那么改进决策权的分权、提升选举产出亦无法生成。初选有时被证明只是宣传议程中的工具，并不会促成元老级授权。以下三点在提供民主的初选上是重要条件：通过能力建设对成员中至少可想而知的一部分予以授权；用比较客观的信息来规范不同候选人；降低参加初选的障碍。
如果政党组织、凝聚力、授权、信息以及低进入障碍等以上条件不能满足，初期选举就不会有潜在的民主结果。为了在保持党的稳定性的同时提高党内民主，还要考虑其他方法。代表大会选举及舆论程序都是可行的选择，虽然前者要求的条件与初选一样，只是程度略弱。作为舆论程序的后者是个值得考虑的有趣的选择，因为这样的程序涉及所有潜在的候选人以及党内群体的代表。在此程序中，政党政策以及政党职位（经常更重要）可以得到众声响应，这会达成妥协，让所有人都受益。即使某政党决定组织初选，舆论程序也可以保持其稳定，比如在选举前在各团体间平等地分配政党职位——如潜在的部长。虽然很明显这程序不是对初选中的所有人开放，在许多情况下，最终的结果可能比一个完全开放的体制更民主，由此需要考虑民主的实践。
（五）党内民主及转投
最后，我们来探讨众多动荡政治体系的一个重要特点：转投。此特点可看作为政治动荡的一个要素，它破坏了政治清晰度，也给反对党设了一些特别的难题。它使得国会议员基本上脱离了其政党而和新的政党进行选举，而他们又不放弃席位。这给政党及其成员造成了困难，因为投票行为的问责制会全然无存，政党票数对政党也不再有多少价值。当国会议员和政党的关联不复存在时，国会议员可作为国会的主要决策者，政党就此失去了其政治上的影响，也就加大了人治的作用。值得探讨的是，如果一党与国会议员之间的交流和问责制亦消失殆尽，那么起草候选人名单和内部选举等程序也就毫无价值。为解决局势动荡及问责制的问题，有些国家对转投加以规范化，以加强政党在体系中的作用。肯尼亚、马拉维和南部非洲的情况都是非洲国家对转投进行规范的例子。虽然肯尼亚的确有一个规定来限制转投，却缺乏基本的实施，转投还是时时发生。然而，为了在脱党情况发生后进行新的授权，肯尼亚的法规要求进行一次补选。实施中的问题是这应由官方宣布或记录下来，这之后议长才有可能召集补选。实际上此程序从未有过，故有些政治代表呼吁其更好地得到实施。如果实施不能得以改善的话，当权政府或总统就能继续“买到”政府中的国会议员。最后一个例子是南部非洲，这里有一项相对不同的规定，允许转投的存在，条件是在原党中至少有10%的人脱党的情况下才行，这当然对主导统治党“非洲国民大会（简称非国大）”来讲正合时宜，因为此党规模很大，不用担心受到小团体或个人脱党的搅扰。虽然“非国大”很少面对转投的难题，他们的确从不断增长的国会占有比例中大牟其利，这更进一步增加了“非国大”的强势。在这3个例子中，法规看似让一个政党获利而另一个未能获利，这使得事件的政治敏感性更加显著。
转投的问题很普遍，基本上随着对发展阶段民主中政党的标准哀辞而生成，不过更重要的是应将诸多问题放在动荡政治局势的情形下来考虑。这些政治体系通常未能充分地发展，缺少政党的结构性组织更加恶化了政党体制的动荡不安，反之亦然。由于国会议员与政党之间的关系决定了选区中的元老级成员的实际影响力，党内民主和转投亦息息相关。国会议员可以说是政党的要素，亦由政党成员通过投票选举而生成，其可靠性对分化决策权来讲至关重要。虽然一些规则的实施可以阻遏转投，但也可能由于单个的国会议员以其他方式使政党受挫而导致此实施产生负面影响。当然也可以考虑其他方法，有些政治代表呼吁对转投进行罚款，这笔罚款应该由转投的国会议员付给他们原来的政党，因为正是该政党给他们提供了国内竞选并帮助他们当选，有人称之为竞选花费补偿。为之寻找一个极具挑战性的实施系统，加强此系统中政党的稳定，同时又不会产生太多的负面效应。因此反转投措施的条件涉及到一个独立当局的施政能力，即不给个体国会议员在行使其授权时造成太多阻碍和失望。
四、结语
本文详细论述了动荡政治体系内党内民主进程面临的5项主要挑战，探讨了某些党内民主模式有效实施必须具备的条件，这些模式有助于加强实施以下两点的必要性：脆弱及动荡的政治形势下的分权和对名额不足群体的授权。动荡的形势呼吁采取专门的措施，一方面稳定政治动态；另一方面有助于众党派之间内部功能的建设和分权制的实施。各项举措及其作用可以从三个层面来考虑：法律框架、政党法规以及实际操作。此三点之间的联系表明了实施中错综复杂的各项问题，也为针对这三个层面提出的方案提供了整体的策略计划。下面的5项挑战也已得到探讨。
第一项挑战是法律框架上的，具体分为：①民主机制的合理实施，②为了摆脱一揽子改革最低值而采取的对舆论程序的刺激，③意识和能力构建事项以之来体现规则和法规。第二项挑战是，应该规定每年进行充足的公共政党资金支出，并结构性地花费在长期的、客观的或者参与性的事件上；应促成对公共资金的讨论，应鼓励对其进行适当的规定和设定目标。第三项挑战是名额不足群体的参政权。第四项挑战是初选和政党团结之间的微妙权衡。第五项挑战是，可通过消除转投来减缓局势的动荡，这就要用一种有效可行的经济和法律方法，消除转投活动，同时也会给个体的国会议员行使其授权留出了选择的余地。这五项挑战是动荡政治局势下发展党内民主的核心，它们一方面为内部民主举措提供了宽广的空间，另一方面将普通的选举措施应用到了高度动荡的、特殊的政治环境中。
注释：
①此文中“转投”专指非洲政治中出现的投对立党派的票(floor-crossing)这一现象。——译者注