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国有股减持是一件涉及面广、牵动社会各方的大事。国有股是全民的财产，其大规模处置必须体现全民的意志，利益由全民共享。因此，国有股减持要按照体现全民意志的法律程序来进行，做到依法减持。当前，无论从社会心理承受能力还是证券市场资金供求状况看，在现行法律框架内试行小规模减持的时机已经成熟，但大规模推出国有股减持的法制基础还不完备。在进行小规模减持的同时，应加快相关法律的制定，为大规模国有股减持的开展创造必要的法律前提。
从国外看，政府大规模减持国有股之前，一般都先行立法。日本每一个特大型国有企业的设立、改制或撤销都要以单独为其颁布的特别法为依据。法国大规模的民营化和国有股减持则是根据1986年的民营化法律进行的。90年代的德国、意大利及东欧、中亚转轨经济国家也是先有立法，然后推出大规模的企业股份化、民营化改造和国有股减持。
从我国的实际情况看，目前规范国有股管理和转让问题的法规还很不完善。现行法规主要有1994年国家国有资产管理局发布的《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》和1994年、1997年先后由国家国有资产管理局和国家体改委联合下发的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》、《股份有限公司国有股股东行使股权行为规范意见》。限于当时形势，这些法规对大规模的国有股减持没有也不可能作出切实可行的规定。目前这方面的有关法律法规已远远落后于形势发展的需要。为此，要根据已经变化的形势，尽快出台相应的法规，其中要明确规定国有股减持目标、主体（或出让者）、受让者、范围、程序、方式、收回资金的使用等等。整个减持过程都要严格依法进行。在法规不完善的情况下大规模推出国有股减持是难以做好的。
明确国有股减持的目标
这是成功实施国有股减持的最基本的前提。我国国有股减持的主要目标应是：一是通过消除或减少产权不清的国有股，明晰产权关系，优化上市公司股权结构和法人治理结构，彻底转换经营机制，建立真正的现代企业制度；二是通过国有股减持，使长期凝滞的一大部分股份早日流通起来，充分发挥其在资源配置中的基础性作用；三是通过国有股减持将一部分国有资产撤出其本不应进入的领域，合理调整我国国有经济的产业领域布局，让其真正担当起自身应有的功能。
通过减持变现一部分国有股来筹集社会保障资金，弥补我国社保资金缺口，当然也是国有股减持的一个目标，但如将其作为直接的、主要的目标则是不正确的，容易误导改革大方向并导致减持方案失去科学性。这种思路既然将筹资摆在国有股减持的第一位，那么在具体操作时就必然把取得出售收入的最大化作为根本出发点，为此可能不惜以不断推迟这一改革为代价，这是不可取的，可能贻误时机，长远看来对证券市场乃至整个国民经济的健康发展都极为不利。
明确国有股减持的决策主体和操作主体
从理论上说，国有股东权的行使者是全民，但事实上全民不可能亲自去行使每个公司的国有股东权，只能是通过层层委托代理的方式交给各个代理人行使。按照《股份有限公司国有股权管理暂行办法》，实际工作中有权代表全民或国家行使国家股出售的决策权或审批权的有不只一个政府部门。而当前我国国家股的持股单位大多是国家授权投资的机构，少数是国家授权的部门，它们也行使着部分股东权。现行法规还没有对国有股东的权利和义务在国家股出售的审批机构和国家股持股单位之间的划分做出清晰的安排。
80年代，法国政府建立了民营化领导机构即民营化委员会（后改为企业资产评价委员会），并在政府内指定经济财政部负责管理国有股出售等有关民营化事务。在日本，由大藏省组织实施国有股出售和价格的确定。在德国，国家参与企业和国有控股公司减持国有股分别要由财政部和内阁会议批准。在我国，政府是建立一个新的专职机构（如有的同志提出建立国有股管理中心以专职行使国家股东权），还是在整合各部门职能的基础上利用已有的机构来组织实施国有股减持，这点并不重要，关键是明确职责，使国家股权转让审批机构和国家股持股单位各司其职、各负其责。
明确被减持国有股的受让方
国有股减持的实质是国有股权转化为非国有股权。因此，被减持国有股的受让方只能是非国有投资者，包括境内外的非国有单位和自然人。“十五”计划纲要提出，要积极探索采用收购、兼并等各种方式，“促进利用外资和国有企业产权制度改革”。“对不同所有制企业实行同等待遇。凡是对外资开放的领域，内资均可进入。”我们要借鉴国际通行作法，制定出详尽而切实可行的引导外资和民间资本收购国有股权的政策和办法。
明确国有股减持的范围
除了那些关系国家安全和经济命脉的重要企业要由国家控股外，其他企业首先是一般竞争性领域的企业国有股都可以出售，而重要企业在保持国家控股地位的前提下，也可减持一部分国有股。然而，究竟哪些是关系国家安全和经济命脉的重要企业，国家还需进一步明确。
在俄罗斯，国家对不宜出售国有股的企业事先都以法律形式加以明确。在西欧，政府则在实施大规模国有股减持之前，公开宣布拟减持企业名单，有的国家还规定实施时间表。这些作法有利于保证操作过程的透明和稳定市场预期，值得借鉴。我国首先要根据国有经济战略性调整的总体要求，开出一份清单，同时制定完善相关的配套法规。
确定国有股减持的合理方式
不少人认为我国实施国有股减持应采取纯市场方式，转让价格完全由市场决定。笔者认为这是不妥的。本质上是公共权力机构的国家作为财产主体，从来就不是也不可能是一个与其他财产主体（如自然人）意志完全相同的、以盈利最大化为唯一目标的、纯粹的市场主体，而是还兼有其他非经济目标。当目标发生冲突的时候，国家永远把公共利益放在首位。从国外看也莫不如此。如德国西部国有股减持的主要方式是上市；而德国东部的国有股减持，不采取上市方式，而是企业和个人与托管局签订购买合同。法国国有股减持的基本方式有通过交易所出售国有股这一市场方式，也有非高层方式，即政府用双方“自愿转让”的方法使某些“核心股东”取得稳定股权或将企业发行的股票按一定比例优先售给本企业职工。
国家在明确国有股减持目标和原则的前提下，应把减持具体方案的设计和操作交给券商等社会机构。方案应力求公平、公正，照顾到各方面的利益，同时要综合考虑，市场的承受能力。
明确国有股减持回收资金的使用方向
国有股减持回收资金应用于充实社会保障基金，这要以法律形式加以明确并置于公众的监督之下，以防止资金使用中出现无序甚至腐败行为。
日本的作法值得借鉴。日本政府在编制1985 年度预算时， 决定将NTT股票的出售收入用于偿还全体国民的负债——国债， 为此修改了《国债整理基金特别会计法》，增加了有关规定，将《日本电信电话株式会社法》规定的全部已发行股票中能出售的部分股票划归国债整理基本特别会计。