教师权益行政救济中的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,权益论文,行政论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，学校及教育行政主管部门侵犯教师合法权益现象仍时有发生，教师权益维护难的局面并未得到根本的改观，教师权益维护难仍是广大教师之痛。而教师权益行政救济无疑是教师权益维护的重要环节。行政救济机制包括行政申诉、行政复议和行政诉讼机制。但目前教师行政救济方面存在着较多的障碍。本文拟对我国教师权益行政救济中存在的问题进行剖析，并探讨完善教师权益行政救济机制的对策。
一、教师权益行政救济中存在的问题
(一)教师人事改革立法滞后，部分地方教育主管部门越权介入和干预教师聘任，教师权益行政救济法律适用陷于困惑和混乱
随着事业单位聘用制改革的深入，现有的法律法规及政策已明显滞后。已有的教师聘任制政策文件比较分散，缺乏系统化，教师聘任制缺乏可操作性强的全国性统一规范，并且一些地方教育主管部门对教师聘任制认识不够，越权介入和干预学校聘任教师，侵犯教师权益。比如，按照《教师法》的规定，聘任合同应当由学校与教师双方签订。但一些地方政府却直接与教师签订合同。[1]甚至出现一些地方教育行政部门越权限制教师受聘权的现象。比如株洲教师尹建庭因提出“读书是为挣大钱娶美女”的“怪论”，被株洲市教育局对其作出“株洲市(含五县市区)内所有学校不得聘用尹建庭当教师”的处理意见。尹建庭诉至法院。法院经审理认为：聘用教师属学校的自主权，被告株洲市教育局超越行政职权，并判决撤销株洲市教育局对尹建庭的限聘处理。[2]
我国教师法律身份至今未得到明确，教师既未归入公务员的范围，也不在《劳动法》明确规定的劳动者范畴之内。由此，导致教师权益行政救济法律适用上陷于困惑和混乱的局面。尤其是，教师人事争议是否应当适用《劳动法》和《劳动合同法》一直是教师聘任争议处理中的焦点问题。当《劳动法》、《劳动合同法》和事业单位人事管理规定出现不一致时，教师往往更愿意主张自己是劳动者，以《劳动法》、《劳动合同法》的规定来维权；而学校一方往往主张教师是事业单位工作人员，以种种理由主张《劳动法》、《劳动合同法》不适用于教师。行政主管部门和法院面对双方各有其理的陈辞，也往往难下抉择。
(二)教师权益行政申诉和复议在受理范围、机关、程序和期限等方面不完善
第一，行政复议的受案范围较窄。行政申诉的受案范围比较宽，对于大部分学校及行政部门侵害教师权利的行为，教师基本都可以提起行政申诉。而行政复议的受案范围则较之行政申诉要窄的多，仅限于对侵犯教师人身权、财产权的具体行政行为，而学校对教师的大部分所谓内部管理行为，比如对教师的记过、警告处分等处罚，则被排除在行政复议的范围。
第二，《教师法》没有对受理教师申诉和复议的行政机关做出明确规定。很多地方的教育行政部门及其他政府机关尚没有建立独立的教育申诉复议机构和配备专门的人员。教育行政部门及其他政府机关下的信访部门、人事主部门等机构往往在教师申诉和复议申请中互相推诿，影响了教师合法权利的维护。
第三，《教师法》对教师行政申诉和行政复议处理的具体程序规定不够具体明确。由于缺乏教育行政主管部门及其他政府机关对教师行政申诉和行政复议的受理、审理、申诉、答辩、调查等方面的严格程序，导致教育行政部门及其他政府机关对教师申诉和复议的处理存在很大的随意性。对相关争议往往不作深入调查，处理时多出于行政官员的主观判断。而且，教育行政部门及其他政府机关，由于其与学校之间的“特殊”关系，往往趋向于偏袒学校的违法违规行为。基于此，教师通过申诉和复议救济就很难做到公平、公正，教师的权益也就难以得到保障。
第四，《教师法》也没有规定，受理教师行政申诉和复议的教育主管部门及其他政府机关，无正当理由在规定期限内不作出决定的相关法律责任。这使得教育行政部门及其他政府机关，对教师的申诉和复议申请多随意对付，甚至无期限地拖延，教师往往在漫长的等待后身心疲惫。[3]
(三)教师与学校之间的资格认定和职称评定纠纷尚未纳入行政诉讼的救济范畴
我国《教育法》规定，教师实行资格、职务和聘任制度。所以，学校与教师之间可能发生教师聘任、资格认定和职称评定这三个方面的人事管理纠纷。根据2003年，最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》和2007年出台的《人事争议处理规定》，对于教师聘任纠纷已经纳入了民事诉讼的救济范畴。但教师与学校之间的资格认定和职称评定纠纷并不属于人事争议民事诉讼的受案范围。我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。所以，教师与学校之间的教师资格认定和职称评定纠纷应纳入行政诉讼的受案范围。
但目前，教师与教育行政主管部门之间的教师资格认定争议已经纳入行政诉讼的救济范畴。法院也确实受理和审理过相关的案件。[4]而对于教师与学校之间的教师资格认定纠纷，却不能对学校提起行政诉讼。
对于教师职称评定纠纷，法院也以其属于学校内部争议，不是具体行政行为，不属于法院的受理范围，司法不宜介入为由，裁定不予受理或驳回起诉。
二、完善教师权益行政救济的对策
(一)完善教师人事改革的相关立法，规范教师聘任制的实施，解决人事争议行政救济法律适用上的困惑和混乱问题
要增强教师人事改革相关立法的系统化、规范化和可操作性。应当出台教师聘任制的具体实施细则，以指导和规范学校的聘任行为，约束地方政府对教师聘任的越权干预行为。应当尽快明确教师的法律身份，统一法律适用的规则，解决教师人事争议处理法律适用上的困惑和混乱的问题。国外教师的法律身份主要有公务员、雇员和公务雇员(Public Employee)三种。[5]目前，学界对于我国教师的法律身份争议仍然很大。有部分学者主张我国教师应当具有公务员身份。[6]另有学者则认为，在聘任制下的我国教师实质上就是雇员，不宜定位为公务员。[7]
本文认为，在定位教师的法律身份和教师聘任合同的法律性质时，应当要考虑到如下两个方面的问题：
其一，要看到目前我国劳动人事制度改革的大方向是人事关系逐步靠近劳动关系，以逐步整合和建立统一规范的人力资源市场。2008年国务院机构改革中人事部和劳动部整合为人力资源和社会保障部，以及2008年，原《劳动争议仲裁委员会办案规则》和《人事争议处理办案规则》合并为《劳动人事争议仲裁办案规则》就是人事关系、劳动关系一体化进程的表征。
其二，高校教师与从事义务教育的中小学教师在法律身份定位上应当有所区别。义务教育是提高民族素质的重要保障，是纯公共产品。[8]义务教育师资应当更多地强调运用政府的行政调节，以促进义务教育的均衡发展。所以，结合我国的国情，建议我国借鉴美国和英国的立法例，可将义务教育教师定位为公务雇员，兼有教育公务员和雇员的双重身份。[9]义务教育教师的法律身份应以雇员身份为主，公务员身份为辅。其公务员身份，主要作用在于保障教师的工资、福利待遇和社会地位，以增强其职业吸引力，促进义务教育事业的发展。而高等教育是准公共产品，应当更多地运用市场机制促进高校师资的校际合理流动。尤需注意的是，在国外近年来的这场高校人事制度改革过程中，公立高校教师法律身份呈现出“去公务员化”的趋势。比较典型的是日本国立大学法人化后教师的法律身份由公务员变为了雇员。荷兰已经对学术职位进行全面改革，教授的聘任由政府改为大学，进而取消了教授的公务员身份。[10]国外公立高校教师法律身份“去公务员化”的改革趋势还正在向德国等其他欧洲国家蔓延。[11]所以，本文认为，我国公立高校教师法律身份将来定位为雇员，而非公务员是大的趋势。
无论是我国未来将教师定位为雇员，还是定位为公务员，抑或定位为公务雇员，鉴于《劳动法》和《劳动合同法》是维护劳动者权益的基本法律法规，侧重于保护弱者的地位，对合同自由进行了必要的限制，为了更好地维护作为劳动者的教师之基本权益，教师的人事争议处理，都应当主要适用《劳动法》和《劳动合同法》。当然，对于教师不宜适用《劳动法》和《劳动合同法》的事项，应当在《教师法》等相关法律法规中作一些具体明确的规定。从法律效力上而言，这些基于教师职业特点所做的特别法律规定应当优先适用于《劳动法》和《劳动合同法》教师人事争议的处理。
(二)完善教师行政申诉和行政复议在受理范围、机关、程序和期限等方面的规定
第一，应当扩展教师权益行政复议的受案范围。对于学校对教师的大部分所谓内部管理行为，比如对教师的记过、警告处分等处罚，也应当被纳入行政复议的范围。
第二，我国应借鉴外国的一些成功经验，在教育行政部门中成立专门机构，来处理教师的申诉和复议申请。以避免教师在申诉和复议申请中被教育行政部门的下属各部门“踢皮球”，维权无门。
第三，要完善受理教师行政申诉和复议申请的正当程序。立法应当明确教育行政部门及其他政府机关，对教师的申诉和复议申请，在受理、审理、申诉、答辩、调查等方面的严格程序，以减少教育行政部门及其他政府机关在处理教师申诉和复议中的随意性。同时，还应当引入回避制度，申诉和复议机构成员中与申诉或申请复议人、被申诉或复议事项有利害关系的人员应该回避。还应当要赋予当事人举证、质证、聘请律师等权利。
第四，立法应当明确，受理教师行政申诉和复议的教育主管部门及其他政府机关，无正当理由在规定期限内不作出决定的相关法律责任，以杜绝教育行政主管部门及其他政府机关对教师的申诉和复议申请无期限拖延。
(三)将教师与学校之间的教师资格认定和职称评定纠纷纳入行政诉讼的受案范围
理论界反对司法介入教师与学校之间的教师资格认定和教师职称评定争议的理由主要有两点：一是有学者认为，我国的学校等事业单位应定位为公务法人，其与成员间的关系既不同于普通的民事关系，也不同于普通的行政关系，在理论上仍属于特别权力关系。[12]学校对教师的资格认定和职称评定也是属于特别权力关系范畴，是学校内部行政行为，不具有可诉性、不应受到司法审查；二是许多学者都认为学校享有办学自主权和学术自由权，教师资格认定和职称评定是学校学术自治权范畴，司法不宜介入。笔者认为，这两点理由值得商榷。
首先，“有权利就有救济”，司法是维护社会公正的最后一道防线。特别权力关系理论对司法审查的排斥，已在德国、日本等国家受到广泛批判，渐趋式微。20世纪70年代，德国联邦宪法法院，在审理有关教育纠纷案件时，基于对“特别权力关系理论”的反思，提出了“重要性理论”。[13]依据该理论，如果学校的管理行为，对教师作为公民的基本权利有重大影响的，则属于“重要事项”。凡属“重要事项”都必须由立法加以限制；且教师在用尽内部申诉途径后，应该能够提起行政复议和行政诉讼。[14]“重要性理论”从学校与教师之间的人事争议是否影响教师基本权利的角度，来划分和界定司法介入教师人事争议范围，既保护了教师的基本权利，又给学校人事管理留下了恰当的自治空间，是相对合理和可取的。教师与学校之间的教师资格认定和职称评定纠纷，对教师而言，无疑属于“重要事项”，应当纳入司法审查的范围。
其次，学校学术自治不是无界限的绝对自治，而应当是法治下的自治。司法对教师资格认定和职称评审合法性的审查与学校的学术自治并不矛盾。美国的法院向来尊重大学的学术自治，至今仍坚持司法的“学术节制”原则。但须注意的是，随着近年来对公民权利的日益重视，美国的司法学术节制原则已逐渐发生了变化。对于涉及教师实体权利方面的争议，比如，学校做出的有关教师职称评定的决定，如果校方仅仅宣称其管理行为是基于学术原因做出的，而不能举证证明其行为有合法的学术理由，法院将不再遵循学术节制原则，并对相关争议进行司法审查。[15]
所以，教师与学校之间的教师资格认定和职称评定纠纷应纳入行政诉讼的受案范围。在司法审查中，对于教师资格认定和职称评定争议涉及的学术性问题，司法应主要进行程序审查，一般不宜介入学术争议的实质审查。但对于学校明显不合理的实体决定，司法应当进行审查，以避免学校学术权力的滥用，在学校学术自治权和司法裁决权之间寻求一种平衡。