当代美国联邦政府伦理管理探析，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,探析论文,美国论文,伦理论文,当代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B822.98
文献标志码：A文章编号：1005－460X（2009）04－0092－04
美国联邦政府的伦理管理主要集中于外部控制，是着眼于组织结构的合理安排或是通过立法、制定组织规则、设立严格的监督机构等外在制度来督促行政伦理的实现。正如库珀所言：“一旦发现伦理越轨行为，美国人最典型的反应是：采取新的立法、制定新的规则或者颁布新的制度……或许是重新安排组织构成或建立新的组织以更为严格地监管下属组织。……都属于外部控制，即试图强行对公务员个人进行控制，这些控制因素是来源于公务员自身之外的。”[1]122说到底，是通过法律、制度、组织规则等外部控制的手段来遏制公务员的“恶”，因为“个人判断力和职业水平不足以保证人们合乎道德规范地行为”[1]123。因此，要体现以法律法规等刚性制度来约束公务员的行政行为，以督促其有效践行行政伦理。
一、美国联邦政府伦理管理的制度化建设
为了保证行政人员的行为合乎道德规范，美国联邦政府在行政伦理制度化建设方面做了很多积极的探索，制定了一系列约束公务员伦理行为的伦理法案，这些伦理法案一般包括三种含义：它们经常包括对理想的表述，合乎理想的行为规则，以及在规则范围内的控制行为的手段[2]。它具有三个作用：一是政府官员该做什么、不该做什么的指南；二是可以提高官员管理行为的伦理水平，树立公众对政府的信心；三是政府的决策者在研究如何处理利益冲突时的参照标准。这些法案主要包括：
其一，《联邦检察官法》（Inspector General Act，1978）。根据该法案，在每一个组织内设置一检察官办公室，为便于调查和预防政府工作中的欺诈、浪费和不当的管理行为，法案赋予检察官传票权力和其他相当独立的调查权。每位检察官必须在每年度的4月30日与10月31日之前向本组织领导者提交两份检察报告。组织领导必须在收到报告的30日内把其提交到国会相关委员会或小组委员会，同时提交该组织领导者对此报告的评论。目前大约有60名检察官，其中大约有一半是由总统提名，经参议院批准任命到各机构和各部中的。有超过10000名员工为这些检察官工作。在1994年，联邦检察官的工作曾揭示了超过14000件民事和刑事案件，涉及资金超过20亿美元。根据国会委员会的评估，1994年联邦检察官至少为联邦政府挽救了24亿美元的损失[3]。这种做法有助于促进行政伦理的实现。
其二，《政府廉政法案》。要求在立法、司法、行政系统内建立财务公开制度，以便于公众监督。同时授权成立了政府廉政办公室，负责协调、指导全国范围内的廉政工作。为了限制政府对敏感案件的影响，法案通过任命特别检察官的程序，授予特别检察官独立调查并起诉政府官员的权力。该法案还对政府官员退出公务员队伍后重新就业问题作了限制性规定。
其三，《政府伦理法案》（Ethics in Government Act）。卡特总统与国会为了进一步使联邦道德立法更为理性化、具体化和具有广泛性，1978年10月26日，签署了《政府伦理法案》。卡特总统在签署该法案时表示，这个法案将进一步有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚信的、不为利益冲突困扰的政府。《政府伦理法案》属于法律范畴，具有法律效力，是对政府道德的法律制约。同时，细化了公务员行政道德责任，如个人诚信、财产公开等，使伦理管理依托法律和规章走上了制度化的轨道，并把其作用范围扩大到立法和司法部门。
其四，《政府范围伦理法》（The Government wide Ethics Act）。1989年1月25日，布什总统建立了联邦伦理法改革总统委员会，任命出色的法律学专家和公共伦理专家马尔科姆·理查德·威尔基担任委员会主席，卡特的司法部长格里芬·B·贝尔担任副主席，推行伦理改革计划。布什总统指示该委员会考虑四个指导原则：“一是公共官员的伦理标准必须充分严格，以确保官员最诚实地工作，不辜负公众对他们的信任。……二是伦理标准必须公平，必须客观且合乎常理。……三是伦理标准必须对所有政府的三个部门一视同仁。……四是不可不合理地阻止有能力的人进入公共服务领域。”[4]
1989年4月12日，布什总统正式对国会提出立法建议，要求“严格一些联邦伦理标准，放松其他一些标准，使法律在三个部门更加统一”[5]。在对美国报纸编辑协会全国大会的演讲中，布什表示，他想要国会改革伦理标准，使其既“适用于住房和城市发展部工作人员的标准也适应于国会山的国会小组委员会工作人员。如果华盛顿想要成为一个公平的游戏场，那么每一个游戏者都应当被一视同仁”[6]。
布什的《政府范围伦理法》包括：（1）对三个部门中的官员实行统一的财产申报制度；（2）把现行《联邦伦理冲突法》的适用范围扩大到国会中的官员和资深雇员；（3）对三个部门实行统一的礼品和旅行补贴规则；（4）实行新的在政府中退职后的游说限制；（5）把独立检察官制度扩大到国会；（6）把外来收入不得超过收入的15％的限制的适用范围从行政部门扩大到国会[7]。
第五，《伦理改革法》（Ethics Reform Act）。1989年11月，布什签署了国会通过的一揽子《伦理改革法》，该法包括一个统一的限制所有三个部门联邦官员和雇员接受馈赠的法律，限制向任何人要求或从其手中接受任何有价值的东西。《伦理改革法》为美国行政、立法、司法三大机构工作人员规定了更为严格的伦理标准。
此外，1989年4月和1990年10月，布什总统两次签署行政命令，颁布《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》。1992年，美国政府颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理行为准则》。
此后，克林顿和小布什总统都致力于加强国会的伦理道德标准。比尔·克林顿曾许诺打造“历史上最有道德伦理规范的政府”。小布什也要求建立新政府的伦理道德规范，要求员工“维持廉洁的最高标准”，也提出特别条款，禁止将办公室当做私人获利的地方，“冻结”一切与公共职责相冲突的金钱利益，禁止任何歧视行动。新任总统奥巴马在就职演说中就宣布一个“负责任的新时代”即将来临，就任第一天，奥巴马宣布为其工作人员制定的伦理道德规范正式生效。
总的说来，美国公务员伦理法案通过不断修订，形成了比较完善的体系，历届政府都非常重视公务员伦理建设，这对伦理管理起到了积极的推动作用。
二、美国联邦政府伦理管理机构的设置
在美国，政府伦理管理不仅依赖于政府伦理法和伦理规章，而且还依赖于监督和执行这些法律和规章的机构。这些监督和执行伦理法律的机构主要关注事先预防，而不是事后惩罚。
目前在美国，执行监督和制止公共腐败的政府部门分为两大类：第一类负有对公共腐败行为进行调查和起诉的功能，它们是联邦刑事调查和起诉机构。主要有司法部刑事局公共诚实处（The Public Integrity Section of the Department of Justice）、美国检查官（American Attorneys）、联邦调查局（the Federal Bureau of Investigation，FBI）和独立检察官（Independent Counsels）。第二类监督和制止腐败行为的机构，是非刑事公共诚实机构，它们不具有对腐败行为进行调查和起诉的功能，其主要责任是为了避免利益冲突而审查联邦雇员和官员的财产情况，解释刑法和行政部门的公共诚实规则，确保联邦雇员和官员对它们的理解。“水门事件”后，负责公共诚实的联邦机构不仅增多了，而且扩大了其活动范围。它们获得前所未有的独立地位，并成为许多公共伦理争论的最后仲裁者。非刑事公共诚实机构包括司法部律师办公室（the Office of Legal Council）（OLC）、政府伦理办公室（the Office of Government Ethics OGE）、监察长办公室（Inspector General Offices）和白宫律师办公室（the Office of White House Counsel）。
此外，美国联邦政府伦理管理的监督机构主要有人事管理局（US Office of Personnel Management，OPM）、功绩制保护委员会（Merit Systems Protection Board）和联邦劳工关系局（Federal Labor Relations Authority，简称FLRA）。人事管理局在管理公务员的主要机构中负有最大的职责。它是联邦政府行政部门的一个独立机构，由总统直接领导，对总统负责，局长由总统任命，须经参议院批准，任期4年。功绩制保护委员会的职能是保护功绩制及每个公务员不受权力滥用之害，并负责受理文官申诉和对有关的一般人事问题纠纷进行裁决。它可以审查人事管理局制定的规章，以防止某些规章导致发生“被禁止的人事做法”。特别律师有权对“被禁止的人事做法”进行调查。联邦劳工关系管理局的职能是解决联邦政府机构中公务员工会与行政部门之间的争端。它监督代表公务员进行谈判的公务员工会的选举，监督关于谈判范围条例的实施，听取对不公正做法的申诉，并负责解释关于公务员与行政部门关系的法律。在公务员工会与行政部门谈判出现僵局时，先由联邦调解委员会出面调解。调解失败后，则由联邦劳工关系管理局下属的联邦僵局处理小组来解决。
审计总局（General Accounting Office）在政府伦理管理方面也发挥一定的作用。审计总局每年就人事管理局及功绩制保护委员会的工作向国会提交报告，其中要特别反映人事管理局是否严格遵守功绩制的原则。该局还负责评估用于考核公务员的程序是否合理。
国会的参议院与众议院的伦理委员会在伦理管理中发挥着重大的作用。国会被认为是民主政治的基石。宪法第一条规定：“各项立法权，均属于有参议院和众议院组成的合众国国会。”[8]除了立法权以外，国会还被授予其他广泛的权力。在制宪的先辈们看来，授予国会如此广泛的权力，一方面是“信任和依赖立法机构”[9]，另一方面是“制止行政部门专横跋扈”[10]。国会的参议院和众议院均有多个委员会同公务员制度有密切关系。国会在公务员管理工作中发挥了重大的作用。两院如今各有一个由自己的成员组成的“伦理”委员会，并自行制定行为准则，作为对刑法的补充。这些委员会可以对同事提出劝谏，听取投诉，如果必要也可向各自议院提出制裁建议。虽然议员是选举产生的，参议员或众议员仍可因行为不当被其余议员赶出国会。
司法部门也为联邦法官和司法系统的其他雇员制定了行为准则，并设有委员会，提供与那些准则相关的咨询，它还有听取针对联邦法官提出的投诉的程序。联邦法官可因严重行为不当经众议院认定、参议院弹劾后被撤职，被弹劾的联邦法官由司法部追究其刑事责任。对情节较轻的不当行为，可进行其他制裁，如公开或不公开申斥，或变更由其审理的案件。
可见，美国联邦政府从立法到协会规范，从伦理管理机构到监督机构的设置，形成了一套行之有效的约束机制，为政府伦理管理的实现提供了制度化保障。
三、美国协会在政府伦理管理中的积极促进作用
对美国公务员伦理影响很大的协会是美国的国际城市管理协会（The International City/County Management Association，ICMA）和美国公共行政协会（American Society for Public Administration，ASPA）。协会伦理规范的强制性虽不及美国国会或美国各级政府的伦理法案，但对公务员伦理行为的约束却具有专业领域的普遍影响功能。两个协会的会员基本上都是政府的高级官员和公共行政的专业学者，对他们而言，参加上述协会本身是一种尊重组织荣誉而进行的自我约束。
国际城市管理协会（The International City/ County Management Association，ICMA）创立于1914年，由市、县、镇以及其他地方政府的被任命的首席行政官组成。美国的第一部主要的伦理行为法规就是该协会于1924年颁布的，1998年5月进行了修改。ICMA的执行理事会于1972年制定伦理指南，并于2004年进行了修订。国际城市管理协会的伦理行为法规虽然不具有法律约束力，但它生动地表现了具体的职业团体的理想、伦理规范和义务，它以一种激励性的语言表达了崇高的职业价值观，使典型的职业问题趋向于更为简化实用，更具有针对性，有效地促进行政伦理责任的实现。
美国公共行政协会（American Society for Public Administration，ASPA）创立于1939年，在美国的公共行政发展中有重要的地位。1985年美国公共行政协会全国理事会通过了12条伦理规范（ASPA's Code of Ethics）。该法规开篇的导言中列举了ASPA会员的一般责任，即以职业的方式努力为公众服务，在此准则的要求下，行政人员“不仅要避免错误行为”，而且要“通过及时有效的责任履行寻求正确完满的行为”。接着，该法规以12款简短条文概述了这些准则，其范围从遵守某些个人品德，如诚实、坚韧和正直，到承担这样一些义务，即力促用法律和制度作为处理问题的办法。ASPA在1994年对该法规进行了修订，修订的伦理守则（Code of Ethics）条文共计5条32项，成为行政伦理的补充参考架构。该法规简明、扼要，具有具体性，很实用。至今为止，已广为人们所熟知和接受，成为约束其成员的重要伦理规范。
专业协会对伦理规范的制定说明，公务员伦理行为约束已经引起了美国政府管理以及相关的专业研究领域的高度关注，公务员伦理制度呈多层面的发展趋势。
四、美国联邦政府伦理管理的反思及其对我国的启示
美国联邦政府制定了较为完备的行政伦理制度，这在有效约束公务员行政行为方面发挥了巨大的作用。
第一，行政伦理制度为行政人员解决伦理冲突和伦理困境设定了一些一般性的限制。正如库珀所言：“面对不负责任的公共行政人员的狡黠、贪恋和骄横，法律制裁就是一个提醒：他或她接受公务员职位就要为公共利益服务，而且承担该义务时不可以偷工减料。”[1]137如果说以伦理立法的形式对公务员的伦理行为进行的控制是消极的、被动的话，那么伦理法规则是以积极的方式指定符合最高期望值的行为方式，它为公务员树立了道德制高点。
第二，行政伦理制度可以对那些超出伦理法律和法规的行为实现制裁。表现为对违法乱纪行为实施罚款、监禁、行政处罚直至追究法律责任等。
第三，行政伦理制度可以给公务员以警告，防患于未然。这种外部控制机制可以告诉公务员应该怎么做，什么样的行为是被禁止的，非道德的伦理行为会产生什么样的后果，要承担什么样的责任，从而打消公务员滑向更为不负责任行为的勇气。外部控制机制为公务员的伦理行为指明了方向，是时时提醒公务员要注意自己一言一行的常鸣警钟。
由此可见，制度在政府伦理管理中起着不可替代的重要作用。但是中国传统哲学注重“人性优于制度”，这种哲学判断认定由于人性本善，善是群体的社会认同，因而，制度是适应人性的群体性认同需求而建构起来的组织，其功能重在协调，道德高于法制。正是由于“人之初，性本善，性相近，习相远”，因而，人皆可以“教而习之”，既先利他而利己，通过“己欲立而立人，己欲达而达人”来实现相安相利，制度的实施过程就是道德化过程。由于人之主体性的外化过程，只有在群体内部、个体之间的协作之下，才能发挥出来，因而，制度协调是以分（分工）、义（合作）、利（互利）为其核心内容，以“群”为出发点，人治大于法治，德礼高于行政。显然，这套哲学思维的基本价值取向，就是教人们视制度为次要的东西，一切秩序的运行都依赖于人内心的道德约束。即人们并不是要从人类社会的规则性运行中学会一套有效的方法，学会按制度办事，并从中研究出一套符合全体社会成员公共利益的也乐于为全体社会成员所遵守，且任何个人绝不可以随意破坏的普遍社会规则。相反，这套哲学的价值取向是先对统治者的道德修养作出了“善”的逻辑假设，再按善的逻辑假设去建构社会制度。
上述比较和反思，不仅能够使我们看到我国行政伦理管理的“缺口”，而且使我们更加坚定，只有通过制度化的规制建构，才能对行政人员的公共权力的行使给予制度约束，才能为行政人员践行行政道德责任提供制度平台。即“以制度的形式建立一系列明确的公共行政伦理规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有正确的伦理价值定位和价值取向”[11]。离开了制度平台，就不可能真正实现以正义、公正为主导价值取向的行政伦理责任。制度是政府伦理管理的主要调节器，起着不可替代的重要作用。事实上，很多法律制度是针对行政人员而制定的一系列制度化的价值观，这些制度化的价值观是行政人员的伦理导向。行政伦理规范应该从那些制度的最显著的价值观中引申出来，制度化的价值观广泛存在于各种法律法规之中，法律规范因此可以为行政主体的伦理行为和行政伦理责任提供一种指导。为此，一方面，可以加强行政伦理立法，以立法的形式为行政主体确立强制性的伦理标准，这是保证行政主体有效践行行政伦理责任的外在强制性手段；另一方面，应不断完善行政伦理监督机制，建立与完善监督防范机制、赏罚保障机制和自我纠错机制，从而不断强化行政主体的伦理责任意识，提升行政主体伦理品格。
收稿日期：2009－03－16
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