论中国城市社会权利的贫困，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,权利论文,社会论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近二十五年来的改革，中国出现了财富与贫困同步积聚的现象和效应。针对经济越高速增长、城市贫困越严重的两难，目前学界和官方的解释主要有七种。一是市场经济竞争的无情；二是经济收入分配的不公；三是社会保障制度的残缺；四是城市失业人口的剧增；五是民众文化素质的欠缺；六是制度转型和对外开放的压力；七是对弱势群体的社会排斥和社会剥夺。笔者认为，经济贫困是社会权利贫困(poverty of social rights)的折射和表现，经济贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素的不足，更重要的是社会权利的贫困，当然还包括与社会权利相关的政治权利、文化权利和经济权利的贫困。所以，治理与消除经济贫困的治本之道，是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正。美国治理贫困的历史经验表明，城市贫困的发展阶段、表现方式和基本原因一般有四种，一是物质不足；二是能力不足；三是权利不足；四是动力不足。目前，中国治理贫困的重点还是局限于解决贫民的物质不足，兼顾贫民的能力不足。
一、社会权利贫困的概念
首先，权利不应该是一个政治概念。许多人权和民权事业之所以遭到巨大的政治阻力，是因为一个非政治的人权概念和民权概念被人为地过度政治化了。其实，人的权利必须还原为中性和人性的范畴。只有这样，才能有利于心平气和地，并且价值中立地探讨权利问题，也才能对权利的贫困提出比较客观的分析与评价（注：唐钧：《社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥》，〔南京〕《江苏社会科学》2002年第3期；唐钧、王婴：《城市“低保”政策过程中的社会排斥》，《社会政策网》2002年7月25日，第2页。）。同时，和谐、包容、稳定的社会是以权利为基础的，因为只有在权利平等的框架下，社会成员才能不分贫富而一律成为社会的正式成员。“人权的意思就是人人都能成为社会的正式成员”（注：克莱尔：《消除贫困与社会整合：英国的立场》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版）2000年11月第4期，第54页，第53页，第52页，第53页，第49页。）。
社会权利贫困的概念得益于三大与贫困有关的理论。第一是流行于欧洲社会的“社会剥夺”(social deprivation)和“社会排斥”(social exclusion)理论。英国学者在1979年提出“相对剥夺”(relative deprivation)的概念，认为当个人、家庭和集团缺乏必要的资源，获取食物、参加活动、拥有公认的居住和生活条件，并且被排除在一般的居住条件、社会习惯和活动之外时，即为贫困（注：Peter Townsend,Poverty in the United Kingdom:A Survey of Household Resources and standards of living(Berkeley and Los Angeles:University of California Press,1979),p.31.）。而社会排斥主要是指一个社会成员被排斥在一般社会大众所应享受的各种社会经济待遇（注：有关社会排斥理论，参见Bill Jordan,A Theory of Poverty and Social Exclusion(Cambridge:Polity Press,1996),pp.1-39;Carey Oppenheim,ed.,An Inclusive Society:Strategies for Tackling Poverty(London:Institute for Public Policy Research,1998);Peter Townsend,The International Analysis of Poverty(Hertfordshire:Harvester Wheatsheaf,1993),pp.27-39;Carey Oppenheim,Poverty:The Facts,3[rd].(London:Child Poverty action Group,1996);Kaushika Amin,Poverty in Black and White:Deprivation and Ethnic Minorities(London:Child Poverty Action Group,1992);J.Micklewright,"Social Exclusion and Children:A European View for a US Debate",CASE Paper,No.51,London:London School of Economics;H.Silver,"Social exclusion and Social Solidarity:Three Paradigms",IILS Discussion Papers,No.69,geneva:ILO.）之外。但是，社会排斥只是描述了贫困阶层被歧视、被剥夺的一个过程和现象，而社会权利贫困则能涵盖城市贫民遭到歧视后的一种结果和原因。穷人不一定是被社会排斥的结果，而被排斥的也不一定都是穷人（注：李秉勤、John G.Pinel：《能力、贫困、社会排斥及福利》，《社会政策网》2002年6月17日，第6页。）。但没有社会权利的人，必定不是富人，而穷人必定没有足够的社会权利。所以，社会权利的贫困能够更准确地观察和概括中国目前的城市贫困。
第二，权利贫困的概念也受到能力理论(capabilities)的启发。能力理论是阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)提出的，他认为应该改变传统的使用个人收入或资源的占有量来作为衡量贫富的参照，而应该引入能力的参数来测度人们的生活质量。其核心就是，学者必须考察个人在实现自我价值功能方面的实际能力，因为能力不足才是导致贫困的根源（注：Amartya K.Sen:"Capability and Well-Being",in The Quality of Life,ed.Martha Nussbaum and Amartya Sen(Oxford:Clarendon Press,1993),pp.30-50.）。同时，森提出，只有能力才能保证机会的平等，没有能力，机会的平等是一句空话，也就是说“真正的机会平等必须通过能力的平等”才能实现（注：Amartya K.Sen,Inequality Reexamined(Cambridge:Harvard University Press,1992),p.7.）。森还认为，能力是一种“自由的概念”(notions of freedom)，它代表了一种真正的机会（注：Amartya K.Sen,The Standard of Living(Cambridge:Cambridge University Press,1987),p.36.）。例如，许多中国的“三无”群体（即无劳动能力、无经济来源、无法定赡养或抚养人），确实属于能力不足的一群。很显然，森的能力理论的一大贡献是，强调解决贫困和失业的根本之道是提高个人的能力，而不是单纯的失业救济（注：Sen,Inequality Re-examined,p.11.）。
问题的关键是，一些城市贫民的能力并不缺乏，只是社会并没有赋予他们发挥这些能力的公平机会和公正权利。权利的不足造成了机会的有限，而有限的机会则影响了经济的收入，并最终导致了贫困。而森的能力理论只强调主观的能力，而忽略了客观的机会。因为如果个人能力的增强主要需要个人的主观努力的话，那么，机会和权利的提供、增加和保障，则主要是政府和社会的责任。同时，如果说森的能力理论是视贫困为能力的剥夺的话，笔者则认为贫困是权利和机会的不足。
第三，社会权利贫困的概念也得益于一些经典的公民权利理论的启发。一种公民权利的理论认为，公民权利的改善是循序渐进的，首先是公民的自由权利，包括人身自由、言论自由和行动自由，其次是公民的政治权利，主要是指政治参与和选举权利，最后是公民的社会权利，即建立制度化的社会政策，向弱势团体提供医疗、失业、住房、教育和救济的保障（注：Thomas Humphrey Marshall,Social Policy in the Twentieth Century(London:Hutchinson & Co.LTD,1985).）。不过，这种公民权利的演进也许在欧美比较典型，尤其是美国的黑人，就是从人身自由、政治民主走向社会福利的，但在许多亚洲国家，则是以提供社会福利为起点，在非政治的意义上帮助贫民改善自身的经济状况，旨在以社会福利来“赎买”和交换公民的政治权利。所以，也有学者提出公民权利必须与社会福利政策相结合，只有公民最基本的社会权利需求得到满足，公民的政治和自由权利才能落实到实处（注：Richard Hugman,Social Welfare and Social Value:The Role of the Caring Professions(Basingstoke,Hampshire:Macmillan,1998).）。笔者也认为，目前解决中国城市贫困的当务之急是市民的社会公利，这些社会权利不仅关系到未来的政治权利能否构筑坚实的基础，而且也是为现有的经济福利提供切实的保障。
大致而言，社会权利的贫困主要有下列形式和特征。首先，社会权利的数量相对不足。与贫困相联系的社会权利内容，主要涵盖公正和适当的资源分配权、工作权、医疗权、财产权、住房权、晋升权、迁徙权、名誉权、教育权、娱乐权、被赡养权，以及平等的性别权等十二大类。表面上看，贫困与否的原因与经济权利的平等与否直接相关，但是，直接影响和改变经济权利的主要因素则是社会权利，因为当一个市民的人格遭到歧视、名誉倍受侵害、迁徙没有自由、晋升受到阻碍时，那么他的工作权利就自然会受到侵犯，一旦就业无法保障，那么，投资权、收益权等经济权利也就成了空话。同样，在人格受到歧视时，则选举权、被选举权，以及参政议政权等政治权利，都只是形同虚设。就象一个英国学者所指出，贫困“损害人们的自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种有关机构的途径”。所以，权利的贫困主要是指社会权利的贫困。能否享受这种社会权利的一定数量和质量，既是社会权利贫困的重要指标，也是影响城市贫困的关键因素。
其次，社会权利贫困是指获取社会权利的机会和渠道不足。权利数量的存在是一回事，而能否获取这些权利的机会又是一回事。社会权利贫困的一大表现是，城市贫民无法或难以享受其他人群所能够享受的机会，包括得到工作的机会、积聚资金的机会、投资兴业的机会。它表明许多市民的贫困状况不是主观因素造成的，他们不懒，也不笨，而主要是客观社会环境所导致的机会不公，促使他们日益走向贫穷。而这种由于客观环境所造成的贫困，对社会稳定更具有威胁。正象一位英国国际发展部大臣所指出：许多穷人“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是，在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”（注：陈娟：《全国1930万城市贫困居民享受低保》，〔北京〕，《人民日报》2002年7月20日，第1版。）。
必须指出，如果弱势群体只要求政府解决经济贫困而不是权利贫困的话，那么，政府的行政干预和权力滥用的空间就很大，各种救济政策和措施的实施将按照政府官员的主观意志进行排列组合，给与不给、给多给少、给你给他，以及何时何地进行“施舍”，都在他们的一念之间，这将使“无力者更加无力”，尽管会使无钱者得到一些钱。但参与是一种权利，权利则是一种保险，它是弱势群体改善自身地位和处境的根本之道。物质救济只能释放没有保障的金钱，而权利救济则能赋予穷人一种永恒的力量。因此，机会的贫困是权利贫困的一大组成部分，机会是权利的一大象征，权利是获得机会的重要保证。
再次，社会权利的贫困是表明现有的权利没有稳定和明确的法律保证。一旦人们享有相当数量和质量的权利，以及得到获取权利的机会之后，并不能保证人们已经摆脱了权利的贫困状态，因为社会还需要建立和健全一个保护和保障既有权利的社会环境和法律机制。不然的话，现有的权利和机会仍然随时有可能得而复失，得到权利的过程和机会需要公平，失去权利的过程和机会，也需要公平和公正，尤其是维护权利的法律，更需要保证人人平等。不能容许只有富人的利益才能得到保护，而穷的权益则是朝不保夕。
最后，社会权利贫困的另一表现是，权利失而复得的机会很少。权利的得而复失属于市场经济的常态，但权利的失而复得，则更能显示市场经济的健康与活力。许多城市贫民并不是生来就贫困的，是由于各种主客观原因，导致他们日益走向贫穷。但是，他们的最大悲哀则是一旦贫困，就再没有机会由贫变富，其中一个根本原因就是社会权利的贫困。而富人一旦经营失败，企业破产，往往能够东山再起。由此表明，社会缺乏一个帮助穷人变富的机制，在争取权利失而复得的过程中，富人和穷人的机会是不平等的。
通过上述有关社会权利贫困的讨论，人们就比较容易地对社会权利的贫困作出一个基本的明确定义。社会权利的贫困就是指一批特定的群体和个人，无法享受社会和法律公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、娱乐、被赡养、以及平等的性别权利，而且由于他们应该享有的社会权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困。
二、社会权利贫困的“中国现象”
必须指出，中国城市贫困的积聚与贫困的消除几乎在同步进行。到2002年7月10日，中国享受城市“低保”（最低保障）待遇的贫困居民，已经从2001年底的1170万人奇迹般地迅速增加到1930.8万人，初步实现了在经济上应保尽保的目标（注：克莱尔：《消除贫困与社会整合：英国的立场》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版）2000年11月第4期，第54页，第53页，第52页，第53页，第49页。）。但是，中国城市的社会权利贫困现象，则广泛存在于下岗、待岗、停产半停产、不定期放假、到期终止劳动合同、提前解除劳动合同（一次性买断工龄）、企业破产安置、开除、提前退休、提前因病退休、拖欠退休人员的养老金等各个方面（注：唐钧：《社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥》，〔南京〕《江苏社会科学》2002年第3期；石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第1页。）。按照社会权利贫困的基本标准，中国城市的社会权利贫困主要表现在五大方面。
其一，现行的政府法规没有保障平等的公民权利。例如，1997年出台的《国务院关于在全国建立城镇居民低保制度的通知》（以下简称《通知》），就排斥了个体户、职工的遗孀、犯有罪错的人和家属申请“低保”的权利。许多个体户和职工遗孀尽管有“生活来源和劳动能力”，但人均收入仍然低于最低生活保障标准，他们理应享受“低保”。尤其是对那些劳改犯的家属，许多基层民政干部基于“社会正义”和“公众舆论”的理由，拒绝发放救济，因为顾虑其他民众会因此有意见（注：唐钧、王婴：《城市“低保”政策过程中的社会排斥》，《社会政策网》2002年7月25日，第4-5页。有关《通知》，参见《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，载《社会保障制度改革指南》，〔北京〕改革出版社1999年版。）。
另外，政府的现行法规没有向城市贫民提供福利分房的优惠。随着1998年中国取消福利分房之后，要求在职职工和下岗职工一样都需购买商品房，这显然剥夺了下岗工人要求“不平等”分配住房的权利，因为这种“平等”的政策，是对起点不平等的贫弱群体的权利损害。其直接后果就有可能出现类似流行于美国的地处各大城市中心的贫民窟。同样，目前的救济政策中没有医疗福利的功能，对下岗工人而言，尽管在享受失业保险的两年期间，还有可能申请医疗补助，但一旦失业保险期满，他们就没有任何制度化的医疗保障。
还有，目前的养老保险政策也充斥了不平等。企业一方面极力提前工人的下岗年龄，从60岁到40岁不断降低，另一方面，社会又不承认这些提前退休的工人为老年。所以，那些40岁左右下岗的工人，仍然必须熬到60岁以后，才能申请养老金。但是，根据目前的养老保险方案，养老金的数额主要是根据受保人过去缴费时间的长短和缴费工资基数的高低，而进入失业保险的下岗工人和提前退休的工人，他们只有失业保险并不缴纳养老保险，这样必然极大影响他们未来的养老金金额。
其二，明文规定的权利难以得到强制实行。许多城市的执法部门往往片面解释国务院的《通知》和国务院于1999年1月22日发布的《失业保险条例》，一个流行的忽视社会权利的表现是，只要一个家庭中的成员有经济收入（不管稳定与否和收入高低），整个家庭成员就往往被排除在“低保”的对象之外。其实，按照国务院规定，“一个家庭成员在领取工资或最低工资、基本生活费后，其家庭人均收入仍低于低保标准的居民”，均在保障对象之列。而且，有些家庭是祖孙同堂，所以应该将所有同住亲属人口合并计算。有些民政干部提出，如果年龄在18-50岁之间，身体健康、有劳动能力者一律不被列入“低保”范围（注：唐钧、王婴：《城市“低保”政策过程中的社会排斥》，《社会政策网》2002年7月25日，第4-5页。）。殊不知，有劳动能力不一定有劳动机会和劳动权利，将劳动能力与劳动机会混为一谈是目前中国执行救济政策的一大误区。
另外，北京市政府规定，夫妻不能同时下岗，但北京市某工矿地区的一份调查显示，竟然有三分之一的夫妻同时下岗、同时失业，或其中一人下岗、另一人失业。对此，当失业工人要求企业保障其合法的权利之时，企业往往以能力不够为由，理直气壮地拒绝履行政府的规定。北京市政府还规定，国有企业的再就业服务中心负责给下岗职工介绍两次工作，如果下岗职工拒绝接受这两次工作机会，单位可以解除劳动合同。但是一项调查显示，下岗者中很少有人表示企业曾经给自己介绍过工作。有些企业甚至公开封锁相关法律法规和政策信息，并且垄断了法规政策的信息渠道，公民最基本的知情权遭到侵犯和剥夺（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第2页、第4页、第28页。）。
其三，弱势群体缺乏参与制定游戏规则的权利，社会认同的危机日益明显。政府法规的制订者忽视穷人权利和政府法规的执行者有法不依的一大原因，是弱势群体往往在法规制订过程和执行过程中缺席。其实，强调权利平等和社会公正的一大要义是需要弱势群体“参与修订游戏规则”，并促使现有的规则趋于更合理、更公平（注：唐钧：《社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥》，〔南京〕《江苏社会科学》2002年第3期。）。此外，在工人下岗的过程中，工会和职工代表大会都没有尽到维护工人权益的责任。而且，一批职代会代表为保住个人利益而牺牲了下岗失业者的利益，其实不少人到最后自己也难逃下岗失业的命运（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第21页。）。
由于长期无法参与有关游戏规则的制订，越来越多的城市贫民出现了对主流社会的认同危机，尤其是对权力资本集团和权力资本经济充满对立与敌意（注：有关权力资本集团和权力资本经济的定义和特征，参见Zhaohui Hong,"The Role of Power-Capital Economy in Chinese Reform",American Journal of China Review(Fall 2002):1-12.）。例如，根据国家规定，一批失业者可以获得一次性开业补贴5000元或10000元，但是在开业过程中，往往败多成少，主要原因之一是缺乏接近权力资本集团的渠道和关系。一项社会调查表明，煤矿工人的子女往往是工人，他们的配偶也是工人，而配偶的父母和兄弟姐妹同样更可能是工人（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第6-8页。）。长此以往，这批权利贫困集团被日益边缘化，对主流社会和主流价值出现反叛行为和认同危机。根据社会排斥理论，贫困的个人权利最容易受到伤害，个体的穷人只有成立自己的团体，才能形成一种集团力量，有效保护自身的权益（注：Jordan,A Theory of Poverty and Social Exclusion,p.5.）。而权力资本集团的腐败和寻租，是弱势群体出现认同危机的直接根源。城市贫民的边缘化和叛逆化，将产生很强的话语扩散能力，并诱发严重的认同危机，最终所产生的破坏力量不仅难以预料，而且难以估量（注：参见《文明的足迹网》2002年5月20日。(http://wmdzj.xiloo.com/discuss/discuss-19.htm)）。
其四，城市贫民的人格尊严严重缺乏。长期以来，人们形成了一个基本的价值观念，即多劳多得、不劳不得，不劳而获者往往失去了应有的人格与尊严。在传统的观念中，人们认为只有那些“五保户”和“三无人员”，才有资格“吃救济”，哪有年富力强者成为救济对象的道理。所以，一批民政干部和民众大都顾虑实施“低保”是豢养懒汉。根据一项调查表明，在重庆、天津、兰州市，邻居不来串门聊天的比例分别高达45%、40%和38%。一些受访者说：“邻居间不来往，借个钱也借不着。难啊！”在一个以关系为核心的华人社会，没有社区、邻里的交往，将使他们的许多权益受损，加上社会排斥和自我排斥的双重压力，贫困者的人格不仅难以得到自重和人重，更遭到严重的摧毁。有人已经将贫弱者改变地位的动力不足和社会对贫弱者的人格歧视所形成的现象，归结为“贫困文化”。有学者指出，失业者享受保障金是一种权利享受，将失业津贴称为失业救济是对人格的不尊重。
其五，一批特定的弱势群体的社会权利严重不足。目前大约有六大团体的权利贫困现象具有典型意义。一是所谓的“非正规就业”人员，即工人只有工资，但没有资格参加社会保险或签订正式的劳动合同。在一个绝对的“买方市场”的劳动市场下，许多企业趁机迫使大量在职职工下岗，然后雇佣大量农民工或愿意接受没有社会保障的市民加入工人队伍（注：中国社会科学院社会政策研究中心赴义乌调研组：《城市贫困的深层原因：就业与保障的二律背反》，《社会政策网》2002年6月17日。）。尤其是，这类“非正规就业”人员将日益成为中国企业雇员的主要形式，有学者估计在未来10-15年，非正规就业会接近城镇就业总数的50%（注：胡鞍钢：《就业模式应走非正规化之路》，《中国新闻网》2001年9月8日。）。但也有人估计，如果加上农民工和乡镇企业职工，那么非正规就业人员将占全部企业雇员的80%以上（注：国家统计局：《中国统计提要：2001》，〔北京〕国家统计局出版社2001年版，第56页。）。对此，政府绝不能鼓励这种非正规就业的发展，因为这种有工作、无保障的就业，必将导致另一类城市的贫困，即社会权利的贫困，它将严重侵犯在职职工的基本权利。
二是所谓的“土地工”。他们原来是农民，因为企业占用了他们的土地，所以以失去土地为条件，成为企业职工。本来，这批“土地工”应该享有不被下岗的“特权”，但在势不可挡的下岗潮中，失去了土地后的“土地工”，往往难逃失业、下岗的“公平”待遇（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第16页。），导致他们既失了土地，又丢了饭碗。
三是长期流动人口。根据民政部统计，1999年的流动人口总数为4040万，这其中包括相当部分从乡镇到城镇的流动人口。这批流动人口的权利往往严重受损，因为他们不能享有与常驻城市居民平等的工作机会、工资报酬，这种劳务市场不公和分割的原因是因为对劳力流动的限制。由于社会权利的贫困和不足，导致流动人口的贫困率比城镇常驻居民高出50%（注：亚洲银行专家组：《中国城市贫困问题研究》，《社会政策网》2002年6月17日。），这是社会权利贫困直接影响经济贫困的典型例子。
四是中老年人。目前的用人单位普遍存在严重的年龄歧视，导致许多下岗工人接受技术培训的意愿大大降低，因为年龄大，受益期短，学习等于白学，尤其是女性退出劳动领域的年龄更早，接受培训的意愿和动力就更低。这样，恶性循环就开始显现：贫困是由于年龄歧视，由于年龄歧视，所以不愿培训，由于没有技术，所以更难找到工作，由于没有工作，那就导致穷者越穷。
五是伤残市民。目前，政府发放的下岗基本生活费、失业保险金和社会救济金，都不因病残而增加，只按人头发放。一些由工伤引起的残疾，不能享有工伤待遇，因为企业为了避免奖金损失，一般将工伤定为疾病处理，企业承诺保证全额报销工伤者的医疗费。但现在他仍然要面对失业或下岗，其找工作更难，尤其是下岗后，医疗费用也不能全部报销（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第15页、第16页。）。在北京市某工矿地区，就业最困难的就是年龄在35岁以上，身体患病或残疾者（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第4页。）。
六是无钱上学的少年儿童。城市贫民的义务教育平等权普遍受到歧视，尤其是借读费和赞助费的出现，加上，私人补习成风，使市民不得不考虑缴纳额外的巨额教育费用，从而使许多城市贫民的教育权利遭到剥夺。一位随母亲到城镇来的孩子要在城镇上学需要缴纳大量的“借读费”（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第16页。），据另一项调查显示，在武汉、天津和重庆市，分别有高达27%、22%和20%的贫困家庭表示，他们会因为家里缺钱让孩子退学（注：唐钧：《社会排斥与城市贫困群体的生存状态》，《社会政策网》，第21页。）。
必须指出，这些城市弱势群体的社会权利已经出现了制度化的贫困，对他们的歧视与排斥已经得到法律、制度和社会习惯的认可、保护和纵容。如许多企业明确规定女性必须在45岁退休；多数大学明文禁止一些残疾学生入学，此外，有些用人单位可以堂而皇之地宣扬，本企业只招录35岁以下、身体健康、男性的求职者（注：石秀印：《下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求》，《社会政策网》2002年7月25日，第4页。）。其实，社会歧视各国皆有，但西方文明国家至少不敢公开宣扬歧视。
三、美国治理贫困的路径
为了有效设计治理中国城市贫困的对策，我们有必要借鉴美国的历史经验与教训。纵观从罗期福新政以来的美国治理贫困政策的演变，有助于人们思考中国城市反贫困的思路与走向。
美国自1930年代以来的治理贫困政策，大致经历了从解决物质不足到解决能力不足、权利不足和动力不足这四大阶段。第一是自1933年起的治理物质贫困阶段。作为美国现代福利国家的标志性起点，罗期福政府的双轨救济政策，一是社会保险，即将雇主和雇工的部分所得税收入，强行纳入退休基金、失业基金、伤残基金和医疗福利；二是公共资助，即由政府财政资助那些无力工作的群体，如未成年人、贫穷老人和残疾人（注：Charles V.Hamilton and Dona C.Hamilton,"The Dual Agenda:Social Policies of Civil Rights Organizations,New Deal to the Present"(Paper Delivered at the 1991 Annual Meeting of the American Political Science Association,Washington,DC,August 29-September 1,1991),p.6.）。另外，罗斯福新政在1938年建立了每小时25美分的最低工资制度，这是对在职职工的美国式“低保”制度，由此刺激了美国工会的急剧发展（注：Donald S.Howad,WPA and the Federal Relief Policy(New York:Da Capo Press,1973).）。罗斯福新政的扶贫济贫成就是无可争辩的事实，但是，罗斯福新政也充满了不公正和不平等的局限，包括对妇女的歧视、对穷人进入工作领域的歧视、对现有经济秩序的维护和既得利益集团的保护等（注：Michael B.Katz,In the Shadow of the Poorhouse:A Social History of Welfare in America(New York:Basic Books,1986).），而且对新政的反贫困政策是否真有“新意”，美国的学者仍有争议。
第二是从1961年起的治理能力贫困的阶段。在肯尼迪总统执政的两年期间(1961——1963)，美国的治理贫困重点开始移向贫民的能力提高方面，其主要精神涵盖了四大方面：一是服务，旨在帮助每个贫困家庭提高独立和自助的能力；二是预防，旨在帮助无助和无依者，预防可能再度发生贫困危机的服务；三是激励，旨在鼓励救济和福利的受益者，逐渐摆脱政府的资助；四是培训，以提供足够的培训机会和选择，促使贫困者自立、自强（注：E.W.Kelley,Policy and Politics in the United States:The Limits of Localism(Philadelphia:Temple University Press,1987),p.240.）。为了配合贫民能力的培养，美国的救济政策开始从集权走向分权，发动地方政府，尤其是社区的力量提供服务和培训（注：Lillian B.Rubin,"Maximum Feasible Participation:The origins,Implications,and Present Status",The Annals 385(September 1969),p.20.）。推动教育普及，帮助城市贫民在根本上增强抵御贫困的能力。
第三是起始于1964年的治理权利贫困的阶段。1960年代以来，以马丁路德·金为首的美国黑人，兴起了卓有成效的民权运动，由此极大地推动了治理贫困的政策走向深化。约翰逊一方面继续加大治理贫困的资金投入，同时推出许多具有历史里程碑意义的福利和扶贫项目，1964年颁布的《经济机会法》(The Economic Opportunity Act)，它的宗旨是最大限度地增加穷人参与救济和福利项目的机会，尤其是那些严重受到歧视的美国黑人（注：Sar A.Levitan,The Great Society's Poor Law:A New Approach to Poverty(Baltimore:The Johns Hopkins University Press,1969).）。与此相配合，约翰逊总统分别在1964年、1965年和1968年连续颁布了三大著名的《民权法》(The Civil Rights Act)，划时代地推动和落实了公民权利的平等和普及。
第四是1970年代以来，美国政府开始进入侧重治理动力不足的阶段。由于福利支出的日益增加，美国社会日渐出现了与欧洲社会相类似的“福利病”。有学者认为，黑人贫困问题的根源不是金钱、能力和权利不足，而是动力和动机不足，因为在相当可观的免费福利面前，穷人失去了寻找工作的动力和意愿，加上黑人家庭的解体，直接导致他们的贫困问题日益严重。有人则直接指责穷人的惰性，认为许多身强力壮的年青男性长期依赖救济和福利，拒绝工作，长此以往，这种依赖将导致“西方传统的终结”。
1975年，福特总统发起了投资45亿美元的刺激经济方案，其中有25亿美元专门帮助各州和地方政府雇佣失业的工人，而且给在职的低工资工人以所得税奖励(the earned income tax credit)，这实际上是一种对在职工人的额外奖金，鼓励穷人放弃免费救济，争取就业，自食其力。在1975年，联邦政府共发放12.5亿美元的所得税奖励，到1993年猛增到119.14亿美元。但这种治理穷人脱贫动力不足的措施，往往门槛很高，许多单亲家庭只能望钱兴叹（注：Harrell R.Rodgers,Jr.,Poor Women,Poor Family:The Economic Plight of America's Female-Headed Households(Armonk,NY:M.E.Sharpe,1990);Ellen Teninty,"Tax Credits Divide and Conquer",Equal Means 1,no.4(Winter 1993).）。
但真正强有力地解决贫民动力不足的措施，大都是在最保守的里根政府时期（1980——1988年）实施的。里根首先实施了美国历史上最大幅度的减税，以刺激投资，增加就业。短短三年竞争减税2800亿美元，个人所得税率减少25%。但是，贫民的福利开支和扶贫项目却成了解决贫民动力不足的牺牲品，因为里根政府大幅度地减少政府的福利和救济开支，让408000个有未成年孩子的家庭失去了得到政府资助的资格，299000个家庭的福利待遇遭到削减，而联邦和州政府为此在1983年一年，就节省了11亿美元（注：David Stoesz,"Poor Policy:The Legacy of the Kerner Commission for Social Welfare",North Carolina Law Review 71,no.5(June 1993):1680.）。尤其是，从卡特时期的1978年到里根执政时期的1987年，美国联邦政府福利开支的绝对数尽管增长了2.9%（1162亿美元：1196亿美元），但如果根据人均比例，则大辐减少了22.5%（4744美元：3675美元）（注：Jennings,Understanding the Nature of Poverty in Urban America,p.116,table 13.）。
事实上，里根的“新联邦主义”(The New Federalism)推动了美国在治理贫困方面的四大改革。一是迫使和鼓励受救济的人参加工作，即不给福利(welfare)给“工利”(workfare)，甚至“学利”(learnfare)，享受社会福利的条件必须是接受就业和培训；二是尽可能减少或取消现有的福利项目；三是要求州和地方政府承担更多的救济穷人的负担（注：Rodgers,Poor Women,Poor Family,p.120.）；四是将一些与救济和福利有关的项目，尽可能地实行私有化，包括就业培训项目、福利服务项目和就业投资项目等（注：Jennings,Understanding the Nature of Poverty in Urban America,p.36.）。1988年里根政府通过了一个具有历史意义的法案《扶持家庭法》(The Family Support Act)，它的本意不是终止贫困，而是终止依赖（注：Laurie Udesky,"Welfare Reform and Its Victims",The Nations,September 24,1990.）。
随后的布什和克林顿总统大都继承了里根终止穷人过度依赖、刺激穷人致富动机的政策。他们认为，贫困只是一个不好的经济现象，不难解决，但依赖则是一个不良的文化行为，必须从严、从快、从重解决，必须通过行政强制和经济激励的双重努力，提升贫民的个人责任心（注：Michael Abramowitz,"Doledrums",The New Republic 206(March 30,1992):16-18.）。很显然，动机和动力不足的实质是行为不良、责任不强，所以，主导目前美国政府治理贫困的政策思路是导正贫民的行为、增强贫民的责任，最终改造福利文化，重振美国自由竞争、适者生存的主流价值和传统精神。
令人震惊和值得深思的是，历史的循环开始在1990年代的美国治理贫困领域中显现。由于里根以来过度保守的反贫困政策，导致治理穷人动机和动力不足的政策，超过了社会价值和贫困文化所能承受的负荷，最终再度制造了大批新旧贫困人口，贫困现象再度泛滥（注：K.Sue Jewell,Survival of the Black Family:The Institutional Impact of U.S.Social Policy(Westport,CT:Praeger,1988),p.57.）。从1969年到1979年期间，美国的贫困率一直控制在10%以下，到里根时代的1984年再度突破10%，达到11.6%，此后就一直高于10%（注：U.S.Bureau of the Census,Current Population Reports,"Poverty in the United States:1990",Series P-60,No.175.(Washington,DC:U.S.Government Printing Office,1991),table 16.）。到2001年底，美国的贫困率为11.7%，贫困人口高达3290万（注：U.S.Bureau of the Census,Current Population Reports,"Poverty in the United States:2002",Series p60-219,written by bernadette D.Proctor and Joseph Dalaker.(Washington,DC:U.S.Government Printing Office,2002),p.7.）。
这样，美国社会再度出现要求政府以治理物质贫困为主的需求，罗斯福新政时期的特质救济再度成为社会的优先。这似乎给众多治理贫困的先行者和先驱者们相当的挫折和无奈。历史开始出现恶性的循环。
四、中国治理城市贫困的思路
观注社会权利贫困的理论框架、社会权利贫困的“中国现象”，以及美国治理贫困的历史路径，可以为人们思考目前中国的城市贫困对策和走向提供基本的思路。
第一，中国需要辩证处理物质、能力、权利和动力四者关系的平衡与两难。美国治理贫困所经历的四大阶段，存在一定的历史逻辑性、内在合理性和应用普遍性。尽管各国的国情不同，但贫困的发生的发展具有相当的内在规律，不应轻易超越或跨越。比如，当赤地千里、饿蜉遍野之时，政府的第一优先当然是物质救济；但当大多数穷人的基本温饱能够维持之后，政府的扶贫重点应是帮助穷人提高自救的能力；但有能力不等于有机会，于是政府就应建立公平、公正的制度机制，维护和保障穷人的社会权利；当过度福利成为主流，穷人依赖福利和救济成为一种固定的生活方式和文化基因时，政府就需要帮助穷人提升改变现状的动力，促使穷人走向工作市场，矫正不良的懒惰行为。由此可见，四大阶段的演变与当时当地的经济发展水平和政治文化环境密切相关。
尽管扶贫的阶段难以超越，但可以缩短。中国需要综合考虑和超前思考上述“四大不足”，在考虑以“低保”为核心的物质救济的同时，必须通盘设计未来的扶贫措施，努力兼顾能力、权利和动力等问题，防止美国所出现的头痛医头、脚痛医脚的扶贫政策，最后导致贫困人口越来越多、扶贫政策出现回归历史原点的悲剧。
很显然，对于贫困现状的不同解释和认识，直接关系到不同的政治贫困政策的选择。如果认定贫困主要是经济贫困，那么，反贫困的手段将是以“输血”为宗旨的物质救济；如果认定贫困是由于穷人的能力不足，那么决策者应致力于以“造血”为目标的技术培训和知识灌输。但如果认定贫困的深层原因是由于社会权利的贫困和不足，那么决策不得不侧重以“保血”为核心的制度建设和结构重组，以保证输进去的“血”和造出来的“血”，既不至于流失，又是健康有力和长期有效的。同样，一旦“福利”病成为社会的“癌症”，那么，政府的扶贫政策只能以加快“活血”为目的的血液循环，促使身体中的“血”不致病变。所以，针对物质、能力、权力和动力不足的弊端，需要推动以“输血”、“造血”、“保血”和“活血”等不同的政策措施和功能建设。
笔者认为，尽管基于中国治理贫困的现象条件所制约，中国目前的反贫困仍然需要将重点集中在解决物质贫困和能力不足方面，就象环保一样，发展中国家不能以自身的经济水平低下而拒绝保护环境。治理贫困与发展经济一样，需要有前瞻和国际的眼光，逐渐将扶贫的重点从生活保障和就业保障，转向权利保障。毕竟，治理权利贫困比治理物质贫困的经济代价要小得多，而其社会效益却是更为长远和积极。
第二，中国需要理性应对“贫求富”、“富求安”的不同需求，努力寻求贫富双赢。由于各国在具体实施反贫困的步骤时往往出现两难，因为社会政策理论中存在一个著名悖论，一方面，为了减少社会矛盾，防止穷人造反，国家必须对现有的经济资源和社会资源进行再分配；但另一方面，所有形式的再分配，不论规模与幅度有多小，都必然引起冲突（注：艾泽尔·厄延：《减少贫困的政治》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版），2000年11月第17期，第44页。）。也就是说，如果说维护贫富分化的现状是等“死”的话，那么实施二次分配则有可能是找“死”。但为了减少贫困，决策者不得不实施资源的再分配，因为这是避免流血的根本之道。既然再分配是为了帮助弱势群体，那么反贫困的政策也只能，而且必须比较有利于穷人，由此也必然对现有的等级格局和贫富符号产生挑战，既得的利益集团也将受到侵害。
但是，双赢的经济理论能否在财富的分配和再分配过程中成为可能？贫富两极能否在社会公正的平台上找到共同的利益？这是一个极大的现实挑战。美国的经验表明，一般而言，富人是决不会轻易或自动让穷人分享自己的财富，但一旦面对风起云涌的工人罢工、农民运动和黑人暴动之时，才会在“吃敬酒不吃罚酒”的无奈之下，被迫同意政府征收累进所得税和70%的高额遗产税（注：参见洪朝辉：《社会经济转型的主题：美国现代化进程新论》，〔杭州〕浙江大学出版社1994年版。）。所以，中国的富人需要吸取类似的历史教训，主动与政府合作。在二次分配中，能否按照关怀和分享的原则，通过资源的分享，来换取社会的稳定和投资环境的完善？在这方面，贫富之间需要在穷人求富和富人求安的交接点上找到结合，尤其需要意识到富人投资扶贫的最大收益就是减少犯罪率，消减社会动荡，为富人投资兴业提供最根本和最基本的前提。
其实，经济贫困本身并不可怕，可怕的是穷人追求脱贫的过程和机会是不平等的。“没有收入通常是因为没有资产或没有进入劳动力市场的渠道”（注：克莱尔：《消除贫困与社会整合：英国的立场》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版）2000年11月第4期，第54页，第53页，第52页，第53页，第49页。）。所以，社会和政府需要对贫民的脱贫机制增加一个加速器，尤其是需要产生一个贫者变富，富者不富的社会机制，而不是富者越富、贫者越贫的悲剧效应。很显然，促使贫者致富，有助于对贫民阶层产生一个示范效应，鼓励他们的奋斗精神，而出现富人也有破产、变穷的可能，有助于强化富人的危机意识，同时也能给众多穷人一个公平竞争的符号启示。所以，如今的中国，富者不富比穷者变富更有意义，它将更有助于稀释穷人对富人的忌妒和仇恨，因而缓和社会阶层的对立和社会动荡。对此，媒体更有必要宣传富人变穷，而不仅仅是穷人致富。新富和新贫阶层的不断出现，是市场经济的题中之意，只有以垄断为特征的权力资本经济，才使“赢家统吃”（注：康晓光：《未来3-5年中国大陆政治稳定性分析》，〔北京〕，《战略与管理》2002年第2期。）。
第三，正确应对“以人为本”和“以物为本”之间的两难，突出济贫事业的“人本”原则。为了经济发展，必须减少贫困，但减少贫困，却不仅仅是为了经济发展、财富增长。不能把扶贫作为一项盈利的投资来经营，也不能过度强调所谓的“开发性扶贫”。尤其是，衡量扶贫事业的成功与否，不能仅仅以物资投入的数量和金钱注入的多寡作为唯一标准。扶贫的出发点是人，扶贫的聚集点是人，扶贫的回归点还是人。而且，只有人成为主体，人的贫困才能受到抑制，社会的变化和发展才能产生（注：克莱尔：《消除贫困与社会整合：英国的立场》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版）2000年11月第4期，第54页，第53页，第52页，第53页，第49页。）。同时，必须看到，市场不可能消除贫困，因为市场是非人性的，而且市场一般不愿进入公共福利领域。
所以，在治理贫困的过程中，中国不仅需要物质的扶贫，更重要的是人本的关怀和感情的投资。任何政府都必须以人民的社会权利和基本福祉为最高原则，按照1976年通过的联合国《经济、社会与文化权利公约》的规定，国家有义务采取措施，最大限度地提供可利用的资源，使公民的权利得以加速实现。确立以人为本的原则，民众不仅不必惧怕政府，而且应该理直气壮地要求他们的“公仆”履行其本身的义务。“权利使得最为边缘化、最没有势力的人或群体也能借助国家的或国际的法律框架向政府提出权利要求”（注：克莱尔：《消除贫困与社会整合：英国的立场》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版）2000年11月第4期，第54页，第53页，第52页，第53页，第49页。）。缺乏关怀和关爱的扶贫投入，其社会效益和人文效益只能是事倍功半，因为充满怨气和怒气的贫民哪怕得到再多的救济和福利，仍然对政府和社会感到不满，这并无助于社会动荡的缓和。相反，如果政府的物质投入有限，但扶贫的过程处处充满人道和人性的关怀，其效果则必然是事半功倍。这就是感情投资重于物质投资的文化功能。所以，鼓励社会和民间共同扶贫，大力扶持私人基金的成立，发展社会的慈善事业，并容许金融机构共同参与贫民的小额贷款计划，是扶贫人本化、人文化的题中之意。
与“人本”原则相联系，作为贫民赖以生存的载体家庭，更应发挥必要的救济和关怀功能。有意思的是，在美国庞大的流浪汉队伍中，很难发现亚裔流浪汉，这并不是因为亚裔中没有穷人，（亚裔的贫困率在2001年底为10.2%，比白人的9.9%略高）（注：U.S.Bureau of the Census,Current Population Reports,"Poverty in the United States:2002",p.9.），而是凝聚在亚裔血液中的东方文化基因和传统家庭观念发生了作用。所以，政府有责任将扶贫工程与现代家庭结构和观念的重建相结合，发挥千百年来儒家文化的优势，资助和鼓励家庭成为扶贫、安贫和爱贫的重要组成部分。
另一个与“人本”宗旨相关的是市民对决策过程的参与，促使有利害相关的人们，都有机会参与扶贫事宜（注：克莱尔：《消除贫困与社会整合：英国的立场》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版）2000年11月第4期，第54页，第53页，第52页，第53页，第49页。）。对此，中国的村民选举在责权结合上的实践给人以启示。村民自治的实质其实是政府以政治自治权换取经济责任权，也就是说，在村民自治前，政府要求村民履行经济义务，很难落实，而且村民的抱怨和不满只能由政府去承担和消化，但实行村民自治以后，政府释放了部分政治自治权和民主参与权。作为交换，自治和民选的村民委员会必须如期、如约履行必要的经济义务和消化村民的不满。这是一个“用权利换稳定”的典型（注：Zhaohui Hong,"The Villager Committees and Rural Stability in China",Asian Thought and Society 67(1998):54-55.）。同样，如果对城市社区和街道实行类似村民委员会的民主“海选”，那么，一方面能够实现城市贫民的政治参与和社会权利，另一方面又能促使他们的不满和不平，在民主化的社区这一平台得以稀释，并为社会的整体稳定增加一个重要的减压机制和消气通道。
第四，正确处理公平的机会和“不公平”的关怀与分享之间的两难，制定具有中国特色的“反歧视行动”(The Affirmative Action)（注：Affirmative Action的中文直译是“肯定行动”，但更能反映其实际涵义的意译，应该是“反歧视行动”。）。应该说美国总统肯尼迪的“反歧视行动”是划时代的，它极大地推动了美国社会男女平等和种族平等的进步，尤其是作为弱势和贫困主体的美国黑人、西裔、亚裔、印第安人和妇女，由于参加工作、入学、晋升的机会大大改善，帮助了他们加快脱贫的进程。
“反歧视行动”的基本理念不仅是建立一个人人平等的社会，更重要的是建立一个“不公平”的关怀和分享的机制。为了矫枉过正，政府在实践过程中必须而且只能对那些长年处于弱势的群体，实行“不公平”的关怀和“不公正”的分享，不然的话，他们永远无法赶上那批既得利益集团。所以，许多美国州立大学只能对那些少数族裔的学生降低录取标准，旨在满足联邦政府的要求。
对此，目前中国有必要，也有可能设计与建设具有中国特色的反歧视行动。很显然，中国政府对少数民族的优惠政策由来已久，而且卓有成效，但目前最严重的歧视发生在贫民、农民、妇女、老人和残疾人等五大弱势群体中。为了加快中国治理贫困的进程，中国急需借鉴美国的经验与教训，推出《反歧视法》，落实公民和贫民的社会权利，在法律、资源、组织和舆论等四方面保障民众的合法权益。通过政府的行政力量，给所有需要政府资助和合同的学校和企业，增加一个不得歧视贫民、农民、妇女、老人、残疾人和少数民族的附加条件，并要求所有招聘和招生广告上，必须申明不得因为性别、地位、身体、种族、年龄、地域不同，而有所歧视。维护社会公正、保护公民权利、消除各种歧视的行政干预，这不仅是政府的义务和责任，更是大得民心和国际认同的途径。
总之，设计与颁行《反歧视法》是一个强化政府合法性、维护社会稳定的切入点，它不是对现有利益格局的根本性调整，也不对既得利益集团构成致命威胁。而且，反歧视在人类社会和国际主流享有天然的政治正确性。《反歧视法》并不违背自由市场经济的基本原则，因为政府作为一个“出资”单位，完全有权利对受益人提出有关社会公益和公民权利方面的要求，这是供需之间一种基本的交易模式和规范。尤其是，《反歧视法》的经济成本低，社会收益大，它是推动中国政治改革的一个“拳头产品”，既有助于张扬社会公正、落实社会权利、完善政府形象，又能够抑制权力资本、社会不公，为未来利益格局的合理化而又人性化地重组，提供历史的起点和发展的平台。