年度预算与中期预算：比较及借鉴，本文主要内容关键词为：预算论文,年度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，作为政府宏观调控重要手段与实现国家战略发展目标重要工具的预算制度，其改革与完善被提高到了前所未有的高度。在这个过程中，一个明显的趋势是突破传统的年度预算及其控制取向，进而发展一种结果导向的中期预算制度。
一、传统年度预算的发展与缺陷
任何一个预算及其制定过程均应致力于：(1)确保预算与宏观经济目标相适应，以及达到有效的支出控制；(2)确保预算资源配置和各项政府规划与政府政策目标相一致，并充分反映政策目标的优先性；(3)确保取得营运效率所需要的条件。同时，正如政府预算专家凯顿(Caiden，1989)所指出的，政府预算是一个历史现象，与特定的时间和地点相联系，而不是某种一成不变的制度。
(一)传统预算的年度性与控制取向
传统的年度预算产生于18世纪末和19世纪初的欧洲。在此之前，欧洲各国基本处于君主专制时期，预算控制权完全掌握在君主手中。为了限制以至于剥夺封建君主的财政权，一些学者提出一系列古典预算原则，致力于将政治上的可靠性和有效的行政控制引入到政府预算当中。其中，最为核心的是预算的年度性和严格性原则。
年度性原则要求所有政府预算都按预算年度编制，列出预算年度内收支总额，不应该对本预算年度之后的财政收支做出任何事先安排。该原则意味着每年都必须重新进行一次预算，预算只能覆盖某一个特定的时期。与此相联系的是事前批准原则，即在进行预算支出前，必须确保所有的支出—有时也包括收入—必须通过投票并获得批准。
严格性原则强调预算一经做出后就必须严格执行，并能有效地约束各个政府部门的行动。该原则又包括定性和定量两个层面的内容。在定性层面上，预算拨款只能用于预先规定在预算中的目的。禁止将拨款从某一个项目(或部门)转移到另一个项目(或部门)。在定量层面上，该原则规定只有当政府决定在预算中提供某笔资金后才允许进行支出。
美国的公共预算专家希克指出，政府预算有三种主要功能，进而有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向。①从古典预算原则的内容来看，古典预算原则都是以“控制”为取向的。
年度性原则意味着政府部门每年都要到议会去争取政治支持，从而为议会控制政府部门的预算创造了条件：在政府部门内部，年度性原则也意味着各个政府机构每年都必须接受财政管理部门的审查，从而加强了政府部门内部的预算控制。
严格性原则的控制导向就更加明显：在预算过程当中，政府部门常常有不按预算规定的目的和方式使用资金的倾向，为了控制政府或支出机构的这种机会主义行为，就逐渐发展出了预算的严格性原则。
因此古典预算原则是与自由资本主义时期的“健全财政”的最高原则相一致的，即制定预算原则的指导思想是控制预算收支以达到预算平衡。这些传统的预算原则对实现政府对预算收支的计划管理与执行，以及立法机构对政府财政活动的控制与监督两大传统预算目的，都具有重要的指导意义。
(二)传统预算面临的挑战与发展
从20世纪30年代起，在预算实践中，以预算控制为取向的传统年度预算原则受到越来越大的挑战。
20世纪初30年代世界经济大危机后，凯恩斯主义风行于西方国家，各国政府对经济逐步进行了全面和深入的干预。与此相适应，西方各国政府在预算上明显地表现出其主动性，传统的古典预算原则已不再适应新的经济形势和政府职能的变化，于是，各国便开始对古典预算原则进行修改和补充，进而提出了一些与以前不同的预算原则。
尤其是在20世纪70年代以后，各国的预算实践对古典预算原则提出了更大的挑战。例如，虽然古典预算原则强调预算的非连续性或年度性，20世纪70年代以来，预算越来越具有连续性，过去形成的预算承诺，比如各种社会保障项目，常常不能随意终止。
目前，在许多国家，预算实践都开始偏离曾经被视为经典的古典预算原则。预算实践偏离古典预算原则的原因很多、也很复杂，并且会随着国家和政治经济体制的不同而不同。但主要有以下两个原因：
第一，预算管理的重点由“控制”转向“管理”和“计划”。传统预算主要是以控制为主的，这样的预算体制虽然有力地约束了预算领域内的腐败、资金滥用和误用，但是，过度地强调预算控制也在很大程度上限制了支出机构的自主性和积极性，从而降低了效率。从20世纪30年代开始，随着政府职能范围的扩大，通过不断的预算改革，现代政府的预算活动越来越强调“计划取向”和“管理取向”。例如在美国，从1935年开始，特别在“罗斯福新政”时期，政府预算开始转变为“管理取向”，并在绩效预算改革时期达到高峰。从20世纪60年代开始，随着规划——项目——预算的引入，政府预算开始强调计划性。当政府预算的重心转向管理绩效和计划目标的合理性时，传统的以控制为主的预算原则就不再能够满足预算者的全部需求。
第二，预算管理取向的这种转变最明显地体现在预算部门(如财政部门)的职能转变上。正如塞缪尔(Thurmaier)和魏劳比(Willoughby)所指出的，主要有四种取向的预算部门：控制、管理、计划和政策。其中，控制取向的预算部门，主要致力于迫使支出机构削减支出和限制它们在内部重新配置资源的能力。管理取向的预算部门主要致力于促使支出机构改进管理。计划取向的预算部门主要致力于帮助机构预测和建立多年的项目计划。政策取向的预算部门的关注点则从支出转移到了政策变化，主要致力于鼓励支出部门在它们的支出项目之间进行权衡。
控制职能是预算部门最早的职能，产生于现代预算形成之时。所以，长期以来，在预算研究中预算部门都是被看成支出的“削减者”和“财政的看守者”。例如安东(Anton)认为，无论支出机构在准备预算时是否真的是扩张性的，预算审查者都认为它们是这样的，从而，都会很自然地扮演起支出削减者的角色。然而，从20世纪30年代开始，在许多国家，预算部门开始逐步地摆脱完全以控制为主的模式。从20世纪70年代开始，伴随着规划——项目——预算模式的产生及其在各个国家的推广，预算部门开始在政策过程中起着越来越大的作用。
(三)年度预算的缺陷
传统年度预算的构建目的是要有利于对支出进行控制，而不是对资源进行配置。这是因为公共预算在产生之初，很大程度上是出于防止资金盗用(theft)的目的。②因此，当时的预算集中于对资源(或者投入)进行控制，而很少顾及其他方面。尽管现代政府已经取得了很大进步，但预算中的许多方面仍未脱离原有的观念。政府要提供有价值的服务，因此仅仅控制住支出的闸口是不够的：不能将预算仅仅视为防止资金盗用的一种机制。狭隘的控制无疑会妨碍创新、限制对民众需求的反映能力、增加服务的成本。理论上，我们可以将年度预算的关键缺陷概括如下：
·短视，因为只是审查下一个年度的支出；
·过度开支，因为未来年度的大额支付被隐藏起来(许多应由本年度承担的开支未包含于预算中—政府担保就是一例)；
·保守，因为边际变动并不展现宏大的未来远景；
·狭隘，因为只是对规划进行孤立的审查，并不是将其未来成本与相关的预期收入进行对比。
1.削弱了预算与宏观经济的联系，限制了预算政策的宏观调控职能。预算源于宏观经济，而年度预算对宏观经济的预测仅以一年为限，这与许多国家的五年或十年经济发展计划、政策脱节，为预算而预算；预算要调控宏观经济，而“目光短浅”的年度预算在经济波动时往往难以有效发挥作用。
2.容易造成财政收支的波动，加大了财政风险。年度预算对未来可能的支出增长或收入减少因素考虑不足，特别是在地方财政级次上。比如，在我国各级地方财政收入中，有相当大一部分不具可持续性的资源性收入，如土地出让金，而现行体制下对这部分收入的使用及安排可能很少考虑较为长远的支出需求，而这部分收入如果用在了经常性支出方面，很容易变成基数，日后很难压缩。
3.不利于预算透明度和民众参与度的提高。预算是一种政治程序和受托责任表达工具，显然，在“代理”制度下，年度预算不可避免地会出现“短期行为”和“逆向选择”等道德风险。
二、中期预算的含义与优势
相反，中期预算是一种涵盖3—5年的、以结果为导向的预算制度，其实质就是在长期预测的总额控制内，根据未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理者间或直接在各项预算规划间分配预算资金，完成公共支出管理从“管理支出”向“管理结果”模式的过渡。
(一)中期预算应具备的特征和编制要点
根据国际货币基金组织和世界银行等机构的研究，中期预算的关键性特征和编制要点包括：③
·中期预算应根据中期宏观经济框架、财政(与经济)政策目标报告书以及正式的财政约束(如赤字相对于GDP比率)编制；
·包含1份财政(和经济)政策报告书；
·包含1份完整的中期宏观框架(经济和财政预测)；
·包含支出部门和支出机构在下一个预算年度以后2—4年的支出估计数，并需按功能(比如教育与卫生领域)和经济性质(比如资本性支出与经常性支出)分类；
·对各支出部门和支出机构的预算拨款数(限额)是硬预算约束(hard budgeting constraints)的；
·为避免产生问题，中期预算应是导向性的而非强制性的(并非一个法定的预算方案)，不需要立法机关的表决批准，但中期预算的第一个年度必须与年度预算完全一致；
·中期预算由政府整体层面编制，但所有政府部门都应遵循中期预算为各部门确立的支出限额；
·中期预算主要依据中期宏观经济框架编制，包括按功能和按大的经济类别(如工资、其他商品与服务、转移支付、利息和投资)分类得出的支出总额估计数；
·中期预算框架的准备过程应与年度预算准备的过程(6个阶段)相对应，尤其需要根据年度支出限
额加以构造。
应注意的是：中期预算框架对于年度预算编制具有很强的约束力，但并不是不可调整的。事实上，在一些国家(例如澳大利亚)中，该框架中每年的支出估计数都依据政府的决定、经济状况的改变以及各项规划的修正而做出相应的调整，然而一旦调整完毕后，支出限额便成为编制年度预算时务必遵守的界限。许多国家(例如瑞典从1996年开始)将各预算年度的最高支出限额划分为若干个支出领域，并向地方政府递交一份开支最高限额的通知，最终由议会通过这一最高支出限额。在美国，国会在通过政府的预算时，按照功能把开支总额划分为大约20项支出限额。
(二)中期预算的优势
与年度预算相比，基于中期基础的预算则在实现预算程序的上述三个目标上展现出明显的优势。
1.强化了总量控制与财政纪律。中期预算的主要作用之一是为年度预算建立具有约束性的支出限额，它确定了政府未来几年预算收入总量、支出总量、盈余/赤字总量和债务总量的限额，制定了预算规模和结果变更的规则，实行了“自上而下”的预算资金分配方式，从而保障了预算资金总额控制的完成。
2.有助于激活预算资源的再分配机制，以及促成政策优先性和预算优先性的一致。④中期预算另一个主要作用在于向财政管理者和公众阐明政府的政策意图及其变动方向。在缺乏中期预算框架的情况下，为应对环境变化而需要迅速进行的支出调整，将倾向于削减在短期内易于削减(阻力较少)的投入和活动。此类调整产生的主要问题是：支出调整并不以政府政策为基础，因而经常与政策目标和优先性发生偏离。通过阐明实施现行政策在未来(中期)需要安排的支出，中期预算框架使政府能够评估各项政策的成本有效性，从而决定这些支出规划究竟是本身“具有吸引力才被选择”，还是因为“有钱才被选择”。后一种情形普遍存在于我国各级政府的预算过程中，这一预算过程的典型特征是：支出典型地受“收入驱动”(多收多支)影响，预算的基本要义——以公共政策为导向配置公共资源——在这里消失了。
年度预算本身也可以在一定程度上实现与政策的衔接。但是，如果没有配合以中期预算的导向和约束，在纯粹的年度预算框架下，政府政策(例如教育政策和卫生政策)与预算(资源)配置之间的联结是脆弱的。即便负责制定和管理部门政策的政治家在预算的早期阶段即制定并宣布部门政策，年度预算框架通常也不能提供成功地将实施这一政策所需要的资源安排到预算中。这种现象在我国年度预算实务中极为普遍。政府经常宣布农村基础教育、基本卫生保健等是施政的重点，但这些领域反而是经常得不到足够预算资源的领域，就是生动而有力的例子。
3.及早鉴别和确认财政风险。许多当前的政策或政府承诺隐含着导致未来开支或损失剧增的财政风险，但在年度预算框架下，由于这些开支不能在预算中体现出来，这些可能造成高昂代价的潜在风险在预算过程中就被忽略了。一旦潜在风险转化为现实的损失或支出责任时，采取防范措施已经为时太晚。因此，虽然预算的年度性从立法机关的角度讲是绝对必要的，但它不能使决策者在早期阶段就确认风险，并采取相应的措施以防患于未然。相比之下，多年期预算的一个突出优点在于把注意力导向当前政策的长期可持续性，使人们在早期阶段就能鉴别和暴露那些不利的支出趋势，这样便于早做打算，及时阻止、减缓这些支出或为其筹资。
当然，中期预算并不是对年度预算的全面否定，即使目前所有OECD成员已经建立制度化的中期预算框架，也只有新西兰(《财政责任法案》，1994)是唯一以法律形式颁布此类规定的国家。关于宏观经济筹划、中期预算与年度预算的关系，可以通过下图简单说明。
年度预算与中期预算的关系
目前，OECD的主要国家都已采用了中期预算(其财政目标通常按三年期设定)来代替传统的年度预算，澳大利亚和新西兰在这方面都是先行者。这种中期支出框架的设计大大提高了未来年度预算资金的确定性。澳大利亚已经开发形成了一种前瞻性预测系统，该系统中的预测值成为未来支出的预估值。在《澳大利亚联邦预算战略及展望(2004—2005)》中，不仅列明了2002—2003年度的决算值和2004—2005年度的预算值，还列明了2005—2006、2006—2007、2007—2008年度的预测值。预测值的给出，有利于保障支出单位在未来年度的可获资金，加强“瞻前顾后”的长期行为，促进财政系统的可持续发展，提高预算编制和决策水平。
三、启示与借鉴
20世纪80年代开始，越来越多的国家采用了形式各异的中期预算制度，核心是为期3—5年的滚动、具有约束力的预算总量框架，为政府各部门提供每个未来财政年度中的支出预算(申请)务必遵守的预算限额。与发达国家不同，我国无论在中央还是地方，都没有建立正式的中期预算制度。国外的实践证明，精心构造的中期预算框架具有多方面的重要意义，我国需要在中央和地方(县与县以上)政府中建立制度化的中期预算制度，并作为预算改革战略需要在近期采取优先行动的一个领域。
1.为财政总量控制建立适当的框架
支出使用者总是力图扩大自己的预算申请，缺乏节约公共资源的动机。如果没有强有力的约束，支出机构的预算申请和实际支出总和，几乎总是超过并最终破坏政府的财政供给能力和经济的承受能力，在公共财政领域中形成所谓“公共的悲剧”(最终导致资源的枯竭)。因此，确保财政总量得到适当的控制极为紧要。
更一般的讲，财政总量控制(重点是支出和赤字水平的控制)是任何预算系统都需要高度关注的首要目标，这需要建立适当的总量控制框架和实施机制，包括在预算准备的早期阶段即建立严格的预算限额。目前我国在这个领域与发达国家相比存在很大差距。
在宏观经济筹划的基础上，通过编制滚动式的中期预算框架，可以促进年度预算限额的准备和确定，同时也有助于增强部门管理的可预见性和公共支出的效率。
2.确保预算资源配置准确反映政策重点
要将预算变为一个有效的政策工具，预算就应该既能够约束政策选择(在预算的承受范围内)，同时
又能够将政府的政策重点表达为富于成效并适应政策重点的支出决定。发达国家的实践表明，通过发展中
期预算制度可以达到此目标。
预算总量(包括收入、支出、赤字与债务水平)的确定以及预算资源在部门或规划间的分配，从理论上讲应充分反映人民(纳税人)的偏好。但由于种种原因，即使在一个政治民主高度发达的背景下，预算总量及其分配都难以充分地反映民意。因此，在现实生活中，预算决策直接依据的是作为民意(偏好)的一种次优的替代机制——政府政策。正是由于预算资源只能直接以政府政策为导向，在预算系统中建立“预算与政策相联结”的机制，将政策运作充分融入预算过程就显得极为紧要，尤其是政府政策能够(近似)反映民意的情况下。
与发达国家相比，预算与政策的脱节一直是我国各级政府预算的主要弱点之一，尤其是在中国的省级预算中，存在着严重的政策过程与预算过程的分离，这种分离使得预算过程充满不确定性。⑤为此，需要在总量控制的基础上，建立旨在加强预算资源战略优先性排序的一系列制度安排与实施机制，以促进预算资源的配置效率和平等目标。
3.在预算运营管理中强化绩效导向
预算执行是一个复杂的系统工程，需要公共组织的高层和中下层(支出机构)共同参与。在预算执行过程中，支出机构的主要职责是营运管理(operation management)，目的就是以适当的成本向其服务的对象(内部和外部顾客)提供更多更好的服务——促进营运效率(operation efficiency)。应该清楚地认识到，预算过程的两类主要参与者——核心部门(central department)和支出机构——的职责与角色是明显不同的。核心部门主要参与预算过程中政治层面的运作(尤其是在预算准备阶段)，负责预算总量决策和决定预算资源的战略优先性排序，并在预算执行阶段负责执行控制，以及在预算执行过程中或执行结束后的审计。
注释：
①参见Schick，A.(1966).The road to PPB：The stages of budget reform，Public Administration Review，(12).
②《公共财政管理：分析与应用》，约翰·L·米克塞尔，中国人民大学出版社，2005年11月，第196页。
③The Fiscal Affairs Department of IMF(1998)：Manual of Fiscal Transparency，Box 9.
④王雍君：《政府施政与预算改革》，经济科学出版社，2006年6月。
⑤马骏，侯一麟：中国省级预算中的政策过程与预算过程：来自两省的调查《经济社会体制比较》，2005年第5期。
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