郑州市规划勘测设计研究院 河南郑州 450000
摘要：随着经济社会的快速发展，城市土地资源越来越稀缺，我国已进入城市地下空间大规模开发利用阶段。然而，由于地下空间的封闭性、隐蔽性，使得城市地下空间内部的灾害事故管理面临困难，突出特点是带有很强的综合性和协作性，对灾害事故管理的要求陡然提高。本文从危机管理的综合性原理入手，针对我国城市地下空间灾害事故管理的综合性特征，分析了国内外城市地下空间灾害事故管理的现状，提出了城市地下空间灾害事故综合管理的对策建议。
关键词：城市地下空间；灾害事故；综合管理
引言
随着经济社会的迅猛发展，现有的生活、交通、商业等基础设施已经跟不上城市发展的脚步，尤其是不能满足人口大国的日常需求。人们将目光集中在没有得到合理开发与利用的地下空间资源上，地下空间资源的开发利用不仅可以缓解一些特大型及大型城市出现的建设用地不足、交通拥堵、基础设施落后、生态环境恶化等问题，加快城市交通基础设施的建设，而且可以更好的实现城市可持续发展。
一、危机管理的综合性原理
（一）危机管理各阶段的相互联系
危机管理行为是渗透到危机管理的全过程和组织的日常运作中的。对于危机管理的阶段界定有许多说法。罗伯特•希斯（Robrt Heath）提出了危机管理的4R模型：减少（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）。库姆斯（W.TimothyCoombs）指出危机管理涉及的4个基本因素为：预防（Prevention）、准备（Preparation）、绩效（Pesponse）、学习（learn）。关于危机管理的阶段分析方法，除了最基本的危机前、危机中和危机后三阶段模型外，芬克（Fink）提出了由征兆期、发作起、延续期和痊愈期组成的四阶段生命周期模型。米特罗夫（Mitroff）提出了由信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复阶段、学习阶段组成的五阶段模型。从适应我国国情的角度，国内有学者提出将危机管理划分为预防、应急、恢复三个阶段。从以上危机管理的阶段分析来看，危机管理不是一个单独的、孤立的事件管理，无论是危机管理的三阶段还是四阶段、五阶段分析，都是围绕着危机发生的全过程来分析讨论危机管理的。
（二）危机管理中的协调机制
协调机制是危机管理中的重要机制。现代社会中，灾害事故呈现出多样化、复合化的特点，特别是其次生性、衍生性越来越普遍，危机的放大、变异效应越来越明显，影响的速度和范围也在变大。因此，建立高效顺畅的危机管理协调机制就显得尤为重要。有学者指出，在建立高度组织化的现代应急管理体系中，要重视按照综合化的要求建立应急管理体制，从制度上保证有效整合政府应急管理资源，提高全社会应对公共危机的动员能力。危机管理的预测预警体制、信息管理体制、决策指挥体制、组织协调体制、行动响应体制、处置救援体制、社会动员体制等，都要服从综合化的要求。
（三）危机管理是政府和社会共同作用的结果
危机事件是综合性的事件，牵涉到方方面面。一方面，政府是危机管理的主体，在危机事件的预警、监控和快速反应的过程中起着相当重要的主导作用。另一方面，危机管理的参与者还包括各类非政府组织、营利组织、媒体、社会公众等社会力量。危机事件的承受者往往直接面向社会，危机事件处理地不好，直接影响着民众的财产和生命安全。在危机管理过程中，除了政府部门起主导作用外，政府与社会组织、媒体以及民众的协同关系十分重要，仅仅依赖政府的力量很难做到对危机事件高效、灵活的应对。只有在政府与社会之间形成良性的互动和协作关系，建立社会整体的危机应对网络，才能形成危机管理的合力。
二、我国城市地下空间灾害事故综合管理存在的主要问题
（一）施工不当引发的施工安全事故
城市地下空间工程与其他工程项目相比会遇到更多难题， 其涉及规划、勘察、设计、施工、管理、监理等多个专业，良好的沟通具有很重要的作用，因此管理者是从立项到工程结束各个环节的纽带。施工不当是指工程施工管理不力及施工设备及操作措施不当。城市地下空间工程施工过程中脚手架倒塌、支撑脱落、支架倒塌、模板坍塌、物体打击、火灾、爆炸、坠亡等安全事故往往都是因为施工管理不到位、施工现场人员安全意识差、施工作业人员素质差、操作失误引起的。火灾、爆炸、气体中毒这类事故很大一部分是因为操作人员不专业，应加强施工现场工人的作业培训、技术交底及安全教育培训。
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（二）信息资源不共享
现代社会条件下灾害事故发生的放大性、关联性等特点，使信息资源的沟通共享成为一个必不可少的手段。我国城市地下空间灾害事故管理还处于比较初级的阶段，存在着信息资源不共享、信息管理上各自为政、数据分散零乱等情况。城市地下空间灾害事故管理的信息被分散保存在不同的管理部门中，没有形成整合的效果。其中包括城市地下空间开发利用和灾害事故管理两方面的信息资源。与组织管理体制一样，这两个方面同样是密不可分的。就我国目前城市地下空间灾害事故信息管理的现状而言，主要表现为：城市地下空间开发缺乏统一详细的规划，造成城市地下空间的布局混乱，相关信息资源不完备；城市地下空间信息资源管理各自为政，数据缺乏共享。特别是大量与地理信息有关的地下工程、管道、缆线、设备等信息数据，分散在不同部门，独自保存，给规划和管理地下空间带来很多困难；各类地下空间灾害事故的信息被分门别类保存在不同的灾种管理部门手中。一旦发生综合性的灾害事故，地下临时掩蔽场所、疏散通道、储备资源、救援队伍等信息处于分散的状态，难以适应灾害应急管理的要求。
（三）因施工诱发地下管网破坏事故
施工对土层的扰动产生了水平位移，使周围已有建筑物的地下桩基位置偏移、管线与通道错位、不均匀沉降等，削弱了桩基的承载能力，破坏地下管线与通道影响正常使用。而明挖法施工的工程，则需要制定施工方案，开工前对施工影响范围内的管线及建（构）筑物进行保护或改移，避免影响居民的正常生活及使用，但是由于采用明挖法施工，需要合理的支护方案及规范的施工技术。城市地下空间工程一般都建设在城市经济核心地区，地面层被挖开，将影响路面通行，需要加强施工现场的管理力度。
三、城市地下空间灾害事故综合管理对策分析
（一）施工前了解施工区域的环境情况
施工前要确认地下管线、人防结构、桩基等地下物的位置是否与资料相同，选择合理的施工技术方案及安全防护措施；充分考虑工程施工对周围环境及地下管线的影响，采取有效措施确保地表、地下管线、周边建（构） 筑物安全，尽量避免因施工管理和技术操作失误引起事故发生。派专人定时定点观测因施工扰动对相邻建（构）筑物、道路的沉降和位移、管线破损情况，记录并分析发展趋势，当数据超过危险值时，立即停止施工、上报并采取有效的防治措施，防止险情的进一步扩大。
（二）建立城市地下空间灾害事故综合管理信息系统
1.地下工程的分布情况，包括民防工程、地铁、隧道、地下管线、地下综合体等物理分布以及面积、抗力等防护标准；2.地下连通道和地下临时紧急避难场所的分布情况。作为组织人员疏散的重要路径，应当规划设计地下连通到和避难场所并实行动态信息管理；3、地下空间交通、商业、娱乐等各类场所的人员密度和流动情况；4、地下空间停放的机动和非机动车保有率，以及仓库等各类设施的物资情况；5、地下空间的出入口标识；6、地下空间各类工程、设施的抗风险等级和评估情况；7、地下空间各类灾害危险源以及易发灾害事故标识；8、地下空间灾害事故救援力量的分布情况；9、地下空间灾害应急的通信联络方式；10、地面救援资源的情况，包括地面避难场所、灾后恢复重建资源等。
（三）应急响应
依据灾害事故可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，对不同等级的城市地下空间灾害事故实行不同相应级别，视情成立市应急指挥部和现场指挥部，各有关部门、区县和单位共同实施处置。一旦城市地下空间灾害事故扩展，且有蔓延扩大的趋势、情况复杂难以控制时，及时提升响应级别。当危害减缓和消除，不会进一步扩散，逐级报告并响应降低或解除响应级别。地下空间灾害事故综合管理协调机构市根据所发生的灾害事故级别，按照地下空间应急预案启动应急响应，及时向市政府报告事件的基本情况、事态发展和救援进展情况，并组织相关专家力量为现场应急处置提供技术支持并开展其他协调工作。
结束语
总之，城市地下空间灾害事故综合管理的内涵十分丰富，除以上内容外，还包括相应的法规规章、防灾规划、科研技术、心理研究等各个方面的内容，这里不再一一陈述。本章重点论述了较为重要的组织机构、应急机制、信息资源整合以及政府和社会的共同作用等问题。在建立综合管理协调机构方面，关键是要理清与市政及其应急部门、灾种管理部门、专家机构等“条”之间的关系，理清各级政府之间的“条、块”关系，理清与各类地下空间主管部门以及地下空间开发利用单位等管理者之间以及管理者之间与被管理者之间的关系，明确各自的职能，使各个组织之间相互协同合作。
参考文献
[1]陈姝臻.我国城市地下空间的管理现状与综合治理对策[J].智能城市，2016，（09）：27.
[2]刘晓倩.济南市城市地下管线综合管理研究[D].山东大学，2015.
[3]高岩.城市地下空间工程施工安全影响因素分析[D].吉林建筑大学，2014.
论文作者:吴春艳
论文发表刊物:《基层建设》2017年第21期
论文发表时间:2017/11/1
标签：地下论文; 灾害论文; 危机论文; 空间论文; 事故论文; 城市论文; 阶段论文; 《基层建设》2017年第21期论文;