论市场价值补偿标准的限度及超越——基于我国国有土地上房屋征收背景的考察，本文主要内容关键词为：限度论文,背景论文,补偿标准论文,价值论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：0257-0246(2013)12-0180-05
美国研究不动产征收及补偿的著名学者Abraham Bell和Gideon Parchomovsky指出，随着公共利益范围的不断扩张，公平补偿几乎成了仅有的对私人财产权有意义的保障和对政府滥用征收权的审查。①尽管如今各个国家和地区仍然没有放弃不动产征收中公共利益标准的审查，但也大都将重心聚焦于如何实现公平补偿上来。在探讨公平补偿实现的过程中，市场价值补偿标准因其计算的相对客观和相对准确赢得了相当多数理论界和实务界人士的青睐。
在实现公平补偿方面，市场价值补偿标准的确具有其得天独厚的优势，否则也不能有那么多的国家和地区对其情有独钟。然而正如世上只有对完美事物的不懈追求而没有完美的事物一样，市场价值补偿标准本身也存在着诸多局限。遗憾的是，在对市场价值补偿标准的局限及克服方面，国内学者研究的相对来说比较少。但显然如何正确理解市场价值补偿标准的限度并找出超越其限度的路径已经成为不动产征收公平补偿中必须直面的问题，本文正是沿着上述的思路展开论述。为了使讨论更为集中，本文主要以我国国有土地上房屋征收为背景进行考察；为了使表述更为简洁，本文直接以市场价值补偿标准指代我国国有土地上房屋征收中的市场价值补偿标准。
一、市场价值补偿标准在我国的立法梳理
市场价值补偿标准其实在我国早就有据可查，我国2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。建设部2003年颁布、2004年实施的《城市房屋拆迁估价指导意见》第3条规定：本意见所称城市房屋拆迁估价(以下简称拆迁估价)，是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价格进行的评估。遗憾的是上述的规定在实践中并没有得到彻底贯彻，很多地方实际上只是按照被拆迁房屋的成本价格进行补偿。具体来说，这里的成本价格包括房屋重置价格和区位价，房屋重置价是指重新建造房屋所需要的价格，区位价是指房屋所处区位的价格，需要注意的是这里的房屋重置价和区位价大都是由地方政府部门制定和发布的价格。换句话说，货币补偿的金额实际上掌控在地方政府的手里。学者王克稳一针见血地指出：“当政府的定价低于当地市场的实际价格时，依据其所作出的估价结果必然不能反映拆迁房地产真实的市场价格，政府的定价越低，估价结果离真正的市场价格就越远。”②
2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。同年，住房和城乡建设部颁布实施的《国有土地上房屋征收评估办法》第11条规定：被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额；第13条规定：注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估。
可以说，市场价值补偿标准在我国2011年出台的这两部法律规范中又得到了进一步的强化和细化，这实际上也可以看作我国不动产征收理论界和实务界对市场价值标准功能的肯定和重视。其实不仅在我国，其他国家在进行不动产征收补偿时也常常会运用市场价值补偿标准。以美国为例，为了落实其宪法第5修正案中的公平补偿规定，市场价值补偿标准也是一个运用得最为频繁的标准。但市场价值补偿标准运用的广泛并不能掩盖其自身存在的限度，因此不能陷入市场价值补偿标准的“万能论”，必须理性剖析其限度，进而找寻到合适的超越其限度的途径，这样才能真正实现对权利人的公平补偿。③
二、市场价值补偿标准的限度
对于市场价值补偿标准的限度，笔者主要从以下几个方面展开论述，即在市场价值补偿标准之下，不动产权利人(以下简称权利人)下述几个方面的损失得不到公平补偿。
1.权利人处分不动产自主权遭受破坏的损失
如果说“权利是自由的法律表达”④，即权利意味着权利人有做或不做某事的自由，那么显然权利人对自己不动产的权利也包括处分或不处分的自由，这实际上是权利人自主权的表征。尽管按照市场价值标准进行补偿实际上是通过参照真实的不动产交易市场从而确定补偿价格，但这毕竟不是真正的不动产交易。尤其在这一过程中缺少了在市场交易中至关重要的权利人对不动产自主权的行使，正因为如此，不动产征收甚至直接被称作“强制买卖”。可见，在不动产征收中，权利人处分不动产的自主权遭到了侵犯，而按照市场价值标准主要是对不动产的价值进行补偿，也就是说权利人处分不动产自主权遭受破坏的损失无法在市场价值标准下得到公平补偿。恰如美国学者Fennell所言：“在征收中权利人对于何时以及是否出售不动产的自主权在没有得到补偿的情况下被没收了。”⑤尽管如今权利人处分不动产的自主权也不意味着其可以随意处置自己的不动产，尽管各个国家和地区也大都以公共利益(称谓不尽相同)作为限制个人权利的理据，但显然个人权利被限制也不是没有任何条件的，最主要的就是要对被限制个人权利的权利人进行公平补偿，因此，对于征收中权利人处分不动产自主权遭受破坏的损失也应该给予公正补偿。
2.权利人对不动产情感价值的损失
市场价值补偿是一种相对来说一般的、客观的补偿，它对于权利人具体的、主观的损失补偿方面凸显出不足，尤其是权利人对其不动产的情感价值在市场价值补偿下更是得不到有效补偿。权利人对其不动产的情感价值补偿在我国具有非凡的意义，这其实与我国传统文化中对房屋、土地的重视是一脉相承的。城市人希望拥有一套自己的住房，农民希望拥有一块自己的土地，很多人对自己的房屋和土地投入了极大的心血，他们对房屋和土地所具有的情感价值旁人虽然说不能完全体会但也常常感同身受。看看中外很多人在自己房屋被征收时所表现出来的态度，虽然也不乏极端的举动，也不乏一些“漫天要价”的“钉子户”，但人们无法否认有相当多的人实际上是以自己的方式表达对自己房屋的珍视。尽管房屋本身是没有感情的实物，但人却是十足的情感动物，“日久生情”显然既指人对人也包括人对物的情感随着时间的推移越来越浓。“房屋的所有人从与房屋相关的独特经历和记忆中获得了额外的享受”⑥，这种享受是其他事物无法比拟的。对此学者艾伦·保尔生动地描述道：想象一下，您是一位熟练的钟表修理师，顾客和您有长期的交往，有些人还能回忆起您的父亲甚至您的祖父为他们修表的日子，他们就在这同一家店里讲俏皮话。可叹的是，你的店面正好坐落在将要被征收的位置。几个月后，你的财产将被征收。您将获得公平的市场价格，但对离开您心爱的房屋的不可计算的损失则没有补偿。⑦因此，权利人对其不动产情感价值损失的补偿在我国也不应忽视。
3.权利人与不动产所处社区联系割裂的损失
“人是最名副其实的社会动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”⑧幻想脱离一切外在人和事物而独立生活不仅是不理性的，也是不可能的。应该看到，如今人们(尤其是处于同一个社区、社群的人们)之间的联系、人与其所在社区的联系其实是很紧密的(尽管有时紧密的联系并没有拉近人们彼此心灵的距离)。这里的社区、社群用丹尼尔·贝尔的话主要是指“地区社群”，即在物理、地理意义上的社群，通常指我的邻里、我住的地方、我的朋友、购物场所、俱乐部等等，甚至往往是我们生于斯、长于斯的地方。⑨可以说，人们与其所在社区的联系(如教育、医疗、就业、社区服务等方面的联系)在使人的含义和意义变得丰富的同时也使人无法割裂(有时也不想割裂)这些围绕在自己周围的联系。人们变得越来越依赖这些与社区的联系，人们也越来越享受这些联系给自己带来的便利和愉悦。⑩但是，由于自己的房屋被征收，而事实上有为数不少的人不便或不能在原来的区域买到合适的房屋，这样人们与原来社区的联系就会在征收过程中被人为地割裂了。这种割裂给人带来的失落感和茫然感其实是不难理解的，显然也是应该予以补偿的，可在市场价值补偿标准之下却得不到补偿。
4.权利人满足个人正当的特殊需要投入的损失
每个人在不同主客观情况之下会有不同的需要，为了满足这些需要，人们往往会进行一定的投入。需要注意的是，有的需要是很多人都会有的需要，为了这样的需要进行的投入在不动产征收中通过市场价值补偿标准是可以得到补偿的。如一个人在自己的别墅中修建了一个游泳池，由于很多人都对游泳有需要，那么这种投入就会得到市场价值补偿标准的认可。同时也要看到，有的需要则是非常个人化的，只有不动产权利人或相对来说很少有人有类似的需要。因为市场价值补偿标准是一种相对客观而非人格化的标准，为这样一些需要进行的投入在市场价值补偿标准之下不能或很少能够得到补偿。有学者以残障人士为例指出：残障人士为了个人特殊的生活需要对其房屋进行一定程度的改造，这些改造显然需要相当的投入，这些投入对于他们生活来说是必不可少的。但是为满足残障人士这些正当的特殊需要进行的投入对于其他健康人士的正常生活来说基本没有什么意义，因此如果按照市场价值标准补偿上述投入就得不到补偿。(11)一旦如此，当这些人的房屋被征收，由于上述投入又得不到补偿，那么其在重新购买房屋时显然又需要进行额外的上述投入，对于这些人来说无疑是不公平的。按照不动产征收补偿主要理论基础之一的“特别牺牲理论”，即“征收违反了宪法保障之平等权，只使少数人之财产权遭到侵害，此针对少数个人为了公共利益而牺牲时，基于负担均分原则，补偿的必要性即随而确立”(12)。因此，对于权利人这方面的损失也应该予以补偿。
三、超越市场价值补偿标准限度的路径选择
针对上述市场价值补偿标准的限度，笔者认为可以从以下几个路径入手加以克服。
1.超出市场价值一定比例补偿
因为市场价值标准之下导致权利人上述损失不能得到补偿，因此在理论界和实务界提出并已经在有些地方开始施行对权利人超出一定市场价值比例进行补偿。对于这种超出市场价值一定比例的补偿，美国研究不动产征收的权威学者Epstein将其称之为“红利价值”(bonus value)，他认为：首先，这种红利价值可以作为对任何强制交易所导致的对自治的侵犯的安慰剂；其次，它体现了纠正市场价值检验中对价值的体系性低估的努力。(13)
对于具体的超出市场价值的比例，各国、地区不尽相同。美国的印第安纳州规定按照市场价值150％的比例补偿，密苏里州规定对于家庭住房按照市场价值125％的比例补偿、对于继承的房屋则按照150％的比例补偿；(14)加拿大规定按照市场价值的110％—150％进行补偿；英格兰规定按照市场价值的110％进行补偿；澳大利亚规定按照市场价值的110％进行补偿；(15)人口数量和发展速度同样引起世人瞩目的我国的近邻印度在其《印度土地征收法》中规定：由于土地征收的强制特性，每位被征收主体会得到等同30％市值的费用。(16)可见，尽管各个国家规定的超出市场价值的比例不尽相同，但都以这样的方式来实现对权利人尽可能的补偿，对此，我国也不应该置若罔闻。需要说明的是，如果比例过低就会使立法效果大打折扣，起不到太多对权利人补偿的作用，当然太高也不现实，20％到50％的比例是一个可以选择的区间。
值得注意的是，我国2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定：市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。如果这样的补助和奖励能够落实到位，也可以在一定程度上减少前文所讨论的权利人在市场价值补偿下得不到补偿的损失。但不容乐观的是，这样的补助和奖励很大程度上是用来动员被征收人与征收人早日达成补偿协议的，从而完成房屋征收，其实质目的并不是为了更大程度地实现对权利人的补偿。同时，从表述上也可以看到，这样的补助和奖励很大程度上取决于市、县人民政府制定的办法，到底有多少市、县人民政府会作出这方面的规定恐怕就不得而知了。这样的结果就会使这些补助和奖励存在太大的弹性，甚至会沦落为市、县人民政府的一种恩赐，其显然与明确规定超出一定市场价值比例进行补偿不能等同视之。
2.重置价补偿标准作为补充
如上文所述，一些权利人(尤其是残障人士)为满足个人正当的特殊需要对房屋进行了改造，这些投入在市场价值标准之下得不到补偿。“如果市场价值补偿标准不能对这些改造加以补偿，那么权利人就不能买到满足其需要的房子。”(17)对此可以考虑按照重置价标准进行补偿，即按照权利人为了满足自己上述的特殊需要对新购置的房屋改造所需价款进行补偿。这样就可以将上述损失弥补，也能够重新满足权利人上述正当的特殊需要。这种补偿方式其实与有些学者所阐释的日本征收补偿中的“生活权补偿”是比较类似的，在这种补偿方式下，如果作为征收对象的财产对财产权人具有生活基础的意义，对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况充分的生活补偿。(18)其实重置价补偿标准作为市场价值标准的补充也是与整个补偿标准体系相吻合的，因为重置价补偿标准、市场价值补偿标准、利润补偿标准等标准本来就是整个补偿标准体系中不可或缺的部分。因此当市场价值标准对于应该得到补偿的损失不能做到有效补偿，重置价补偿标准又恰好能够有效对其进行补偿时，适时地采用重置价补偿标准就显得顺理成章了。但这样做并不意味着重置价补偿标准已经替代了市场价值补偿标准，毕竟市场价值补偿标准在诸多领域都有其不可替代的作用。当然也不能因为市场价值补偿标准存在诸多优势就对其不足视而不见或抱残守缺，采用适当的重置价补偿标准弥补其局限，从而实现对权利人的公平补偿才是明智之举。
3.听证会组织质量的提升和范围的扩大
如今很多人已经将听证会视为“涨价”等不乐意看到的现象的代名词，并因此质疑听证会的正当性，认为其不过是走走过场、走走形式，同时又让很多人在无意中充当了闹剧的观众甚至是闹剧的参与者。但这往往是听证会组织不力产生的结果，我们不能因噎废食，不能因为现实生活中听证会组织的质量问题而否定听证会本身的价值。正如有学者所述：听证可以使在政府决定行为中享有充分利益或者其权利因之处于危险之中的个人有权获得一个知悉不利证据，并利用反驳证据、交叉质询及论辩这些武器作出应对的机会。(19)可见我们现在应该做的不是因为现实中出现扭曲变形的听证会而低估甚至放弃听证会，反而应该不断提升听证会的质量。具体来说，既要保证参与听证会权利人的广泛性和代表性(20)，又要保证权利人知情权、陈述权、抗辩权、补正听证笔录权等权利(21)，这样才会使权利人感到自己真正得到了征收方的尊重，感到自己的权利得到了有效保障，从而可以减少其因征收而产生的前文所出现的损失。
同时对于我国国有土地上的房屋征收，还应该扩大听证会组织的范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条规定：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。可见，该条例将听证会的范围只是限定于“因旧城区改建需要征收房屋”，这就使许多因公共利益而被征收房屋的权利人没有要求组织听证会的权利，这将使权利人的意志不能得到充分表达，导致其房屋在根本关照自己意志的情况下就被征收了。因此，在国有土地上房屋征收与补偿中将听证会组织的范围扩大应是大势所趋。(22)
4.充分尊重权利人对被征收房屋补偿的报价
笔者这里的论述也是想强调不动产征收不应一味陷入对立法、执法、司法等正式制度的“崇拜”，也应重视与权利人协商等非正式制度。如有学者所述：“非正式制度在社会生活的各个方面填补着正式制度机制缺失的空白，缺乏非正式制度的润滑剂作用，正式制度秩序就像一个死板、僵硬的机器，只能步履蹒跚地运行。”(23)客观上讲，在不动产征收中所通常要求的公共利益、正当程序、公平补偿三个要件中，不动产权利人更为重视的是正当程序和公平补偿，尤其是公平补偿要件。如果权利人能够得到令其满意的补偿，上文所讨论的在市场价值标准下权利人得不到补偿的损失就可以大大减少。显然权利人对被征收房屋补偿的报价是考量其是否满意征收补偿的重要途径，如果权利人的报价能够得到支持，那么权利人就可以比较满意地接受征收，上文所讨论的各种损失就不会产生或至少可以大大抵消。这在我国有其特殊的现实意义，受传统扬公抑私观念的影响，许多人产生只要为了公共利益个人权利就应该无限让步的观念，当然更谈不上在征收补偿上的讨价还价了。但是公共利益绝对不是虚幻抽象的名词，公共利益的实现绝对不应该建立在无限削减个人权利的基础之上，否则那样的公共利益将会是被打上问号的公共利益。公共利益的实现过程同时也应该是保障个人权利的过程，毕竟公共利益的最终实现也应该是为了个人权利的更好实现。对此人们不应该一谈到公共利益就仿佛占据了至上的道德制高点，就藐视个人为保障权利而作出的努力。具体来说，在不动产征收中也应该充分尊重权利人对被征收财产补偿的报价，从而让公共利益在保障个人权利的前提下得到实现。
需要补充的是，客观现实告诉我们权利人对被征收房屋补偿的报价有时是合理的，是应该得到支持的，但也不能排除有些权利人漫天要价的可能，这不仅会影响公共利益事务的顺利实现，也会导致其他人盲目效仿，实际上也会在客观上纵容其他人提出类似的无理要求。针对这种情况，美国学者Abraham Bell和Gideon Parchomovsky在强调尊重权利人报价的同时，也提出了应对措施。他们主张：如果政府接受权利人报价，那么就正常征收权利人房屋。如果政府不接受权利人报价，那么就放弃征收权利人的房屋。但不动产权利人将受到下述两个方面的限制：首先，转让财产的限制。在政府放弃征收权利人房屋后，权利人不能以低于其所报价的价格转让其房屋，如果低于该报价转让房屋，应将其差额交给政府；其次，财产税的提高。即权利人此后应当缴纳的财产税将以其报价为基础进行纳税。(24)对于第一个方面的限制，笔者认为不宜采取，首先这样的方式缺乏正当性；其次这样的方法容易让人产生政府与民“夺利”之嫌。第二个方面笔者认为可以借鉴，尤其是如果能够和将来开征的物业税合理衔接，其实可以起到比较理想的效果。
如果说放弃不动产征收如今看来不仅是不理性的，而且是不可能的，那么明智的方式应该是更好地规范征收，尤其是要给予不动产权利人公平补偿。虽然笔者在本文中着重讨论了不动产征收中市场价值补偿标准的限度及超越问题，但显然笔者绝对不是无视市场价值补偿标准的积极功能。或者也可以说，笔者一方面希望市场价值补偿标准能够充分发挥其自身作用，另一方面也希望市场价值补偿标准的限度及超越问题也能引起足够的关注，也只有这样才能真正实现对不动产权利人的公平补偿。
注释：
①Abraham Bell & Gideon Parchomovsky,“Taking Compensation Private,” Stanford Law Review,Vol.59,2007,p.872.
②王克稳：《改革我国拆迁补偿制度的立法建议》，《行政法学研究》2008年第3期。
③可以说，我国目前在国有土地上房屋征收市场价值补偿中同时面临着两方面的问题：一方面要使市场价值补偿落到实处，另一方面又要看到其限度进而超越其限度。
④张文显：《法哲学通论》，沈阳：辽宁人民出版社，2009年，第268页。
⑤Lee Anne Fennell,“Taking Eminent Domain Apart,” Michigan State Law Review,Winter,2004,p.966.
⑥Abraham Bell & Gideon Parchomovsky,“Taking Compensation Private,” Stanford Law Review,Vol.59,2007,p.885.
⑦转移自张韵声：《征用补偿制度比较研究——以美、德、日为参照》，对外经济贸易大学博士学位论文，2004年，第9页。
⑧《马克思恩格斯选集》第2卷，北京：人民出版社，1995年，第2页。
⑨丹尼尔·贝尔：《民主及其批评者》，李琨译，北京：生活·读书·新知三联书店，2002年，第96页。
⑩Katrina Wyman,“The Measure of Just Compensation,” University of California,Davis,Vol.41,2004,p.255.
(11)Katrina Wyman,“The Measure of Just Compensation,” University of California,Davis,Vol.41,2004,p.257.
(12)陈新民：《德国公法学基础理论》上，北京：法律出版社，2010年，第476页。
(13)理查德·A.艾珀斯坦：《征收——私人财产和征用权》，李昊等译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第198页。
(14)Daphna Lewinsohn-Zamir,“Identifying Intense Preferences,” Cornell L.Rev,Vol.94,2009,p.1409.
(15)Katrina Wyman,“The Measure of Just Compensation,” University of California,Davis,Vol.41,2004,p.257.
(16)蒙晓阳：《私法视域下的中国征地补偿》，北京：人民法院出版社，2011年，第173页。
(17)Katrina Wyman,“The Measure of Just Compensation,” University of California,Davis,Vol.41,2004,p.257.
(18)韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第430页。
(19)迈克尔·贝勒斯：《程序的正义——向个人的分配》，邓海平译，北京：高等教育出版社，2005年，第73页。
(20)李春燕：《中国公共听证研究》，北京：法律出版社，2009年，第204页。
(21)章剑生：《论行政相对人在行政程序中的参与权》，载胡建淼主编《公法研究》第2辑，北京：商务印书馆，2004年，第57-63页。
(22)参见沈开举：《征收、征用与补偿》，北京：法律出版社，2006年，第177页。对此，笔者认为可以借鉴该特别紧急程序，但仍要给予公平补偿。同时，笔者认为这种特别紧急程序的运用应该适度，不可滥用。对于特别紧急程序的适用范围，笔者认为可以将范围限制在紧急防洪征收、紧急军事征收、紧急状态公务征收、紧急治安公务征收、紧急消防公务征收等方面，有学者对此进行了梳理，参见邢益精《宪法征收条款中公共利益要件之界定》，杭州：浙江大学出版社，2008年，第249-250页。
(23)李光宇：《论正式制度与非正式制度的差异与链接》，《法制与社会发展》2009年第3期。
(24)Abraham Bell & Gideon Parchomovsky,“Taking Compensation Private,” Stanford Law Review,Vol.59,2007,p.885.
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