美国促进基础教育均衡发展的举措及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,基础教育论文,举措论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国基础教育发展不均衡状况简介
和中国的情况一样，在美国，各州之间、各州内部以及学区内部的不同学校之间都存在义务教育资源配置的不均衡问题。基本分布是，北部地区的义务教育优越于南部地区；东部地区的义务教育优越于西部地区；高财产值学区的义务教育优越于低财产值学区。
之所以存在这种基础教育发展差异，主要是由于各中小学所在的学区经济差异引起的。而学区经济差异（主要来源于房地产价值差异）直接导致各学区中小学教育经费投入的不均衡。我们以美国中小学生均经费的地区差异为例。美国中小学生均经费在50多个州的分布特点是南部地区中小学生均经费较低，北部地区较高。东部地区中小学生均经费较高，西部地区较低。根据美国的一项统计，1994～1995年度，美国中小学生均经费存在明显的地区差异。
从表1可以看出，中小学生均经费最高的地区（新泽西州9178美元）是最低的地区（犹他州3409美元）的2.69倍，而这也远远小于我国各地区的生均经费差异。如1995年我国各地初中预算内生均经费，平均值507元。最高的达到1595元（上海），最低的为322元（安徽），最高的地区为最低的地区的4.95倍，差异大于初中全口径生均经费。各地小学预算内生均经费，最高的1248元（上海），最低的145元（河南），最高的地区是最低的地区的8.61倍，差异大于小学全口径生均经费。（注：沈百福：《中小学生均经费地区差异比较》，《教育科学》，1998年第4期。）
表1 美国各州中小学生均经费单位：美元
新泽西州
9001-95009175
康涅狄格纽约州 哥伦比亚阿拉斯加
8001-8500州83808311 特区8290州8033
罗得岛州马萨诸塞宾夕法尼特拉华州
6500-7000 6899 州6783 亚洲6565 6502
密执安州马里兰州佛蒙特州威斯康星缅因州
6001-65006465 64276367 州6301
6029
怀俄明州西弗吉尼俄勒冈州明里苏达夏威夷州
5501-60005753
亚州5663 5649 州5626
5597
内布拉斯伊利诺斯俄亥俄州
加州5555州55535529
华盛顿州弗吉尼亚印第安纳衣阿华州堪萨斯州
5001-55005477
州5421 州541152405222
佛罗里达蒙大拿州科罗拉多
州52205137 州5047
密苏里州乔治亚州加利佛尼德克萨斯内华达州
4501-50004866 4828 亚州4799州47794730
北卡罗来肯特基州俄克拉荷卡罗来纳
纳州4703 4545 马州4533州4501
北达和他新墨西哥路易斯安南达科他亚利桑那
4001-4500
州4463 州4412 纳州4356州4271 州4264
阿肯色州阿拉巴马田纳西州
4186 州41094017
爱达荷州密西西比犹他州
3501-4000 3957 州37983409
资料来源：美国教育部国家教育统计中心因特网站，“国家公共教育财政调整1994～1995年度”。
对美国这种教育经费存在地区差异进行原因分析，主要是由于其基础教育财政体制造成的。
从美国基础教育财政体制的发展历史看，美国基础教育财政体制是一种分权型体制，其经费主要来源于地方政府。20世纪初到60年代，公立中小学校教育经费主要由学区承担，学区的教育经费主要来源于其房地产税，因此学区教育经费的差异主要是由于学区房地产价值的差异造成的。美国各州内学区间的贫富差距直接带来了教育资源配置的不均衡，进而带来教育质量的差别。较高收入阶层的家庭往往购买较富裕学区的房子，其子女则可以享受该学区较高质量的教育。因此，从这个意义上说，美国基础教育财政本身就存在不平等的诱因。
由此，美国基础教育财政的不公平主要表现为两种形式：(1)学区的房地产价值越高，其生均教育经费就越高；(2)房地产价值低的学区（贫困学区）反而抽取较高的用于教育的房地产税率。
美国公立学校，学生按照“就近原则”入学。由于富人选择居住环境条件较好的郊区，而穷人没有经济能力搬迁，只能居住环境条件较差的市中心，于是位于郊区的学校与位于城市中心学校在财政收入和生源方面出现了差距，从而也导致学校教学质量的不同。
二、美国促进基础教育均衡发展的制度及举措
（一）完善基础教育财政体制
1.关注从投入角度考虑的财政公平问题
从美国农村基础教育财政体制的演变过程来看，20世纪80年代以前，美国农村教育的主要管理责任在地方学区。二战以后，美国农村以学区投资为主的基础教育财政体制发生了很大变化，其趋势是联邦政府和州政府加大了对地方学区财政拨款的力度。1979年以后，这一趋势进一步发展，州政府对学区基础教育的财政支持开始超过学区征收的财产税，成为农村基础教育最大财源。如表2所示，反映了各个历史时期各级政府义务教育投入分担的情况及其变化。
表2 历年美国公立中小学教育经费来源的途径及其比重
来源途径及比重(％)
年份经费总额
联邦州学区
1919—1920 9700.316.5
83.2
1929—19302.0890.416.9
82.7
1939—19402.2611.830.0
68.0
1949—19505.4372.939.8
57.3
1959—1960
14.7474.439.1
56.5
1969—1970
40.2678.039.9
52.1
1979—1980
96.8819.846.8
43.4
1989—1990 208.5486.147.1
46.8
1990—1991 223.3406.247.2
46.7
1991—1992 234.5816.646.4
47.0
1992—1993 247.6267.045.8
47.2
1993—1994 260.1597.145.2
47.8
1994—1995 273.1496.846.8
46.4
1995—1996 287.7026.647.5
45.9
1996—1997 305.0656.648.0
45.4
1997—1998 325.9766.848.4
44.8
资料来源：根据美国联邦教育部《教育统计数据摘要》(Digest of Edueation Statistics,2000)，相关数据见原文第175页表158。
美国当代农村基础教育财政体制是在经过最近20年的进一步演变之后形成的。农村基础教育经费由联邦政府、州政府和学区共同分担的，而且随着上级政府对学区教育越来越多的干预，州政府逐渐成为第一投资主体。由此可以看出，当代美国农村的基础教育财政体制属于相对集中的模式。
归纳其基础教育财政体制的特点，主要结论是：
(1)美国对全国公立基础教育不分城市和农村，实行一体化的财政管理体制。就农村基础教育而言，虽然是由学区负责管理，但其财政体制是由联邦、州和学区三级共同构成的，其中州和学区是主要提供者。
(2)为了增强地方政府提供公共服务的能力，二战后美国联邦和州政府通过拨款补助即财政转移支付实现对学区义务教育的经费支持。
(3)美国各级政府提供的义务教育拨款补助是按联邦、州和学区相应的法律和管理职能行事，联邦和州政府对学区基础教育的财政转移支付是一种规范的财政支出，而非一次性支出。
(4)美国联邦和州政府对学区的转移支出资金近20年来已经超过学区通过征收财产税自筹的资金，州政府已经成为农村义务教育的第一投资主体。
(5)在美国，学区是上级政府财政转移支付资金的最后支出者，有权根据本学区情况对获得的资金和学区自筹资金作统一分配和使用，包括对教师工资的确定和发放。
2.关注财政充足与教育效果的关系
伴随着教育自身的改革，在20世纪80年代和90年代，美国公立中小学教育已经开始更多地关注教育质量，关注学生的教学成绩等教育效果。教育的问题是否就是一个资金的问题？教育的效果如何衡量？这些富有挑战性的问题是美国基础教育“新”财政体制关注的重点。对教育效果的关注使得人们将教育投入与产出、结果联系起来。如果说，对财政公平的关注使人们将注意的焦点集中在教育投入上的话，那么对财政充足的关注则使教育投入和产出有机地联系起来。于是，单纯从投入角度考虑的教育财政公平的焦点问题逐步被连接着投入和产出的财政充足所取代。
教育财政充足的法律概念是指一个州的公立中小学财政拨款体系需要为州内普通公立学校提供充足的教育资源，使得每一个普通学生能够达到州规定的成绩标准；同时，为特殊需要的学生提供额外需要的教育资源，使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。如果说，追求财政公平有可能带来低水平公平的话，那么，连接着教育结果和充分资源的财政充足为公立中小学的学生带来的将是高水平的公平。
如德克萨斯州和威斯康星州用成本函数法估算教育经费的充足水平；新泽西州通过“示范学区”设计法估算生均教育支出充足水平；怀俄明州通过教育内容及其成本法估算教育财政的充足水平。（注：杨军：《促进基础教育的均衡发展——来自美国的经验》，《外国教育研究》，2004年第11期。）
3.基础教育财政支出的中央化趋势
由于地方经济发展不平衡的客观现实，主要由地方财政负担基础教育经费的做法带来了不少有损公平的现象。经过不断的义务教育财政体制改革，政府逐渐认识和明晰了自己的地位和作用。现在，在美国，呈现出一种基础教育财政投入的中央化趋势，即将义务教育的权限由地方上移到中央。例如，1980年，美国联邦政府财政和由联邦立法产生的各类财政预算外或非联邦财政支出，总共投入393亿美元用于资助和推动教育改革和发展，1985年投入了478亿美元，1990年增加到628亿美元，1995年猛增到958亿美元，2002年达到了1479亿美元。联邦政府运用这些经费设立和资助了一系列教育改革计划，仅“转行当教师计划”一项，美国联邦政府2002年财政年度就拨款3500万美元，以资助地方招募优秀人才充实教师队伍，提高老师队伍质量。美国前总统克林顿曾宣布将通过联邦资助和税收减免的形式给予学校的建筑更新、维护经费，这一政策主要覆盖特贫地区及急切需要的校区，联邦支付的总额达到13.6亿美元。同时，还将通过税收减免的形式来补偿校区人士为校内建筑发行的债券。（注：杨军：《促进基础教育的均衡发展——来自美国的经验》，《外国教育研究》，2004年第11期。）
将基础教育的投资权逐渐上移或保持高位，一方面加强中央对基础教育的调控，确保和提高教育的国家水准和维护教育目标的统一。另一方面，出于教育公平的需要和基础教育均衡发展的需要，为了解决由于各地经济发展水平和文化传统的差距而造成的基础教育发展水平的参差不齐的现象，通过加大中央政府对基础教育方面投入的力度，可以尽可能地实现教育机会的均等，促进基础教育的均衡。
（二）美国地方政府的基础教育转移支付制度
美国基础教育资源配置的不均衡很大程度上源自学区之间的贫富差异，州政府则通过财政转移支付制度促进教育资源在学区间分配的均衡，以达到教育资源配置的公平和教育的均衡化发展。
美国是较早实行教育投资转移支付的国家之一。由于美国州政府教育补助模式主要由各州决定，各州的拨款模式尽管有共通之处，但每个州的具体拨款公式都有与其他州不同的地方，因此呈现出不同的财政转移支付模式。概括起来主要有四种：
1.水平补助模式(Flat Grant Modal)。这一模式以学区内学生数量为标准，给予一次性人均补助以支持地方教育，即无论地方政府财力如何，省政府给予同等的生均补助。这一模式无助于消除富裕学区与贫困学区教育经费的差距，因此各州现在尽管仍在使用这一模式，却不再将其作为主要方式。只是在实行了后三种转移支付方式后，为体现州政府对各学区的财政支持，仍给予所有学区小额的均等补助。
2.基本补助模式(Foundation Modal)。也称基数补助模式。该模式类似定额标准的设定。即州政府为各学区设定一个生均义务教育经费定额标准。其特点是：向每一学区的学生提供的人均补助额与学区的教育成本、学区的贫富程度相联系，而不仅仅是与这一学区的学生数相关。在这一模式下，比较富裕的学区，即使州政府减少或者不拨补助也可以维持基本的教育水平；依靠学区财力无法达到的部分由州政府补助达到这一基本标准。这一模式非常有效地缩小了学区间的教育经费差距。
3.学区能力均等化模式(District Power Equalization Modal)。这一模式也称为保证税基计划(GTB)。意在为每一个学区提供一个相同的基础性的学生人均财产税基，而不同于基本补助模式中设定一个基础的学生人均最低支出水平。使用这一模式，所有的学区，不管是穷还是富，在相同税率下，都会筹集到大致相同的生均教育税。州政府可以保证不同的学区在同等的税收努力下，获得相同的教育经费。但这一模式鼓励高税率，其公平性效果不如基数补助模式。
4.基数补助与保证税基补助结合模式。这种模式融合了基数补助模式和保证税基计划的优点，同时弥补了各自的主要缺点。其计算公式有以下两个：每位学生的州基数补助=每位学生基数支出-（地方要求税率＊地方学生人均财产值）；学生人均保证税基补助=（地方学区财产税率-基数补助所要求的税率）×（保证税基-地方学区学生人均财产值）。
此外，还有一种州全额资助计划。它对所有学区规定了等额的学生人均支出水平，各学区支出既不能高于也不能低于这个水平。这是实现横向公平的最好办法。在实行各项州资助计划的同时，对学生的不同需求（如残疾学生、低能学生、外来学生等）、教育水平、规模经济和价格水平也做出必要调整。
由于美国各州对于学区公立中小学的教育转移支付模式都是采用因素法客观地确定各学区的拨款额，较为公平、透明、合理，较少有人为因素的影响。因此，在美国，这种加强州一级政府对中小学教育经费的教育财政转移支付力度的做法，对于提高学区内公立中小学教育经费的水平、保障各学区公立中小学生获得平等教育机会起着重要作用。
（三）学校选择计划解决贫富分化和教育质量差异
“择校”现象是一个世界各国普遍存在的问题，美国也不例外。然而，美国在对这一“世界性”难题的处理上，却有着自己独特的做法，学校选择计划就是为了解决贫富分化和教育质量差异而提出来的。从中央联邦政府到地方各州都采取了积极鼓励，予以扶持的态度，在经费上给予大力资助。譬如，在1993年教育财政预算中，克林顿政府提出将32.3亿美元用于学校选择计划。而且，克林顿政府也一再表示“支持公立范围的选择”。其推行的与学校选择有关的“特许学校计划”成为当时美国教育改革的重要举措之一。
从美国的“择校制度”来看，主要包括以下两个方面的内容。
1.多元化的办学模式
(1)出现磁石学校(Magnet School)。这种学校办学特点鲜明，针对儿童特殊兴趣爱好，开设富有特色的课程，以吸引不同地区、不同种族，有志向、有兴趣的学生前来就读，缓解了当时各大都市普遍出现的“白人外流”现象，推动了学校的种族融合，同时增加选择和竞争。
(2)出现特许学校(Charter School)。20世纪90年代初出现“特许学校”。特许学校，就是指州或市政府与一些团体、企业及个人签订合约，将某些公立学校的主办权交给他们，由承租者提供具有不同教学特点的学校教育，并实行开放招生。特许学校的出现使学校类型更加多样化，为学生及家长增加了更多的选择机会，打破了过去只由政府来办公立学校的局面，可以说是一种富有挑战性的尝试。目前，全美有2000多所特许学校，在校生达50余万人。（注：阎凤桥：《美国学校选择改革——来自卡内基教学促进委员会的评价》，《北京大学教育评论》，2004年第1期。）
(3)出现家庭学校(Home School)。所谓“家庭学校”就是指适龄子女在家庭学习的一种学校模式。为满足不同家庭对子女接受多样化教育的需求，20世纪70～80年代，在美国兴起了一场“在家上学运动”。随着时间的推移，这一形式已经被人们普遍认同，许多州还通过立法，使“在家上学运动”法制化。由此“家庭学校”成为美国一种公认的教育形式。而且事实也证明，家庭学校的学生成绩也是非常突出的。如2000年全美国中学生单词拼音竞赛最终获奖的前三名都来自家庭学校。
2.教育的市场化趋向
(1)教育券(Education Voucher)制度。“教育券”也称“教育凭证”，是政府将补贴的学费以教育券的形式发给家长，家长可以用教育券来支付所选择学校的学费或是支付学生所选修的课程或参加的教育项目等。1990年在威斯康辛州密尔沃基(Milwaukee)出现了第一个教育券实践活动，其实行范围从1000人扩大到15000人，过去只有非教会学校可以参加这种项目，1995年后，教会学校也可以参加这种项目。1995年，俄亥俄州议会通过立法，在克利夫兰(Cleveland)实行教育券，允许来自低收入家庭的2000名学生接受政府的资助，选择在教会或非教会私立学校学习。这是美国第二个实施教育券的城市。1999年佛罗里达州在全州范围内实行了教育券，在办学条件差的公立学校的所有学生都可以享受政府财政资助，选择去私立学校学习。除了政府发放的教育券外，还有一些私人和企业向学生提供教育券，资助落后公立学校的学生改变自己的学习处境。1998年，美国有30多个城市发放了私人性质的教育券。（注：Terry Moe,School Vouchers and the American Public Washington D.C.,Brooking Institution Press,2001.）
实行教育券制度的基本思路是把竞争机制引入公立学校体系，通过教育券制度实现公立学校的优胜劣汰，医治公共教育的制度僵化、效率低下问题。从某种意义上说，教育券打破了教育制度的僵化，以市场机制为导向，充分调动办学机构和教师的积极性。同时，通过发行教育券，也帮助了低收入家庭的学生同样能享受到平等的教育机会，这样既向学生提供了教育福利，又使学校有了办学的自主权和积极性，同时还把受教育的选择权交给了学生。所以，在中小学实施教育券制度可以促使教育机会平等、效率和自由三方面获得一致和谐与平衡。（注：Terry Moe,School Vouchers and the American Public Washington D.C.,Brooking Institution Press,2001.）这正如20世纪90年代教育券的始作俑者泰利·默(Terry Moe)所认为的，“教育券的实施并不是自由市场机制在教育领域充分应用的表现，而是在管制条件下的个人有限选择行为，主要是用来解决社会公平问题。”（注：Terry Moe,School Vouchers and the American Public Washington D.C.,Brooking Institution Press,2001.）
(2)企业参与办学
20世纪90年代美国普通教育领域中所发生最引人注目的变化之一，就是企业界直接介入教育领域，参与学校的建设和管理——控股公司学校，它是一种由公司主办的新兴私立学校。这种学校的收费与公办学校相近，专门为那些想让子女得到最好的教育但又上不起贵族式的私立学校，而且又不愿把孩子送到教会学校去的家长们提供学校教育服务。其中较为有名的如IBM和苹果电脑公司、教育选择公司(EAI)、诺贝尔教育动力公司(NEDI)和“爱迪生计划”等。（注：杨军：《促进基础教育的均衡发展——来自美国的经验》，《外国教育研究》，2004年第11期。）这类学校共同的特点是追求以较低的成本提供较好的大众化教育，而不是昂贵的精英教育，因此成为公立学校的主要竞争者，促使公立学校不得不进行自身的改革。
（四）为处境不利群体实施的“补偿教育”
因低收入群体和少数族裔等处境不利群体所导致的教育不平等现象在美国同样存在。
为了这些处境不利群体能平等享受教育机会，从中央联邦政府到地方各级政府开始为少数民族和贫困家庭的儿童，制定大规模的教育服务方案，以补偿这些儿童在智能与社会发展方面的不足。对联邦政府和州一级来说，主要是通过立法和拨款资助大力开发补偿教育计划。例如在1981年的《教育巩固与提高法案》中，教育部提出了面向处境不利学生的教育计划，目前向这类学生集中的小学和中学资助了将近7亿美元。该法案的受益者包括5％的印第安人或亚洲人、28％的黑人、27％的拉美人、41％的白人。（注：杨军：《促进基础教育的均衡发展——来自美国的经验》，《外国教育研究》，2004年第11期。）
除了联邦计划，半数以上的州也提出了自己的补偿教育计划。这些补偿措施除了表现在加大入学机会等形式上的举措之外，也逐步意识到由于不同的文化背景对个人在能力和学业成就等方面产生的不同影响，因而开始转向了旨在追求教育过程平等和教育结果平等的实质性公平上来。
补偿教育具体体现在：首先是资金方面的投入；其次是课程内容的变化；再次是教学方式的转变；最后是课堂教学方面的变化。而且，美国教育部鼓励使用补偿教育资金加强学前和幼儿教育。总之，美国现行补偿教育的一条重要宗旨是：补偿教育应该集中于预防，而不只是去矫正已出现的教育问题。
美国实施补偿教育计划的30多年来的实践证明，这是一项有效的教育发展政策，贫困人口和少数民族是最大的受益者。
三、美国经验的启示
1.由各级政府共同分担经费的义务教育财政体制
2.教育财政体制体现出从财政公平向财政充足转变的特点
3.实行自由选择学校的“择校制度”，教育领域引入市场机制
4.对处境不利群体进行“补偿”