国家空间规划体系的背景和框架，本文主要内容关键词为：空间规划论文,框架论文,背景论文,体系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
空间是与时间相对应的物质存在形式，从国土和区域角度看是指人类社会赖以生存发展的总体物质环境。空间规划目前国内尚无统一定义，参照国外空间规划的成熟经验和国内相关实践，这里认为，空间规划是根据国民经济和社会发展的总体方向与目标要求，按规定程序制定的涉及国土空间合理布局和开发利用方向的战略、规划或政策，突出特点是有明确的空间范围，规划内容包括资源综合利用、生产力总体布局、国土综合整治、环境综合保护等，规划目的是优化空间开发格局、规范空间开发秩序、提升空间开发效率、实施空间开发管制。 经过新中国成立以来的探索实践，我国空间规划类型不断丰富发展，初步形成包括主体功能区规划、国土规划、区域规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等在内的类型多样、功能多元、层次多级的规划框架，各类空间规划逐渐成为各级政府、各主管部门实施空间开发行为管治的重要手段。 一、我国空间规划发展演进的基础背景 新中国成立后，优化国土开发格局、规范空间开发秩序的理念贯穿于国民经济和社会发展的整个过程，涉及空间开发的规划从无到有，不断丰富发展。 在各类空间规划中，城市规划最早起步。“一五”时期，国家为安排156项重点工业项目，在十几个大中城市组织开展了城市规划编制工作。1990年出台的《城市规划法》确立了城市规划的法律地位，2008年《城乡规划法》颁布实施，城乡规划的职能和作用得到极大拓展。20世纪80年代，受国外国土开发活动的启示，我国国土整治工作全面展开。1990年，原国家计委会同有关部门编制了《全国国土总体规划纲要(草案)》，由于多种原因，该规划纲要草案未获国务院正式批复，但其提出的南水北调、三北防护林等涉及国土开发的重大工程仍付诸实践。近年来，国土资源部、国家发展和改革委员会启动了新一轮全国国土规划纲要的编制工作。1987年，《土地管理法》正式实施，土地利用总体规划应运而生，并在严格土地管理和提高土地资源配置效率方面发挥了积极作用。20世纪90年代中后期以来，随着国家区域发展总体战略的提出和深入实施，党中央、国务院相继批复了一系列区域规划，为加快推进重点地区开发开放、增强区域自主发展活力、促进区域协调发展发挥了重要作用。“十一五”以来，为体现对资源环境承载能力的尊重，有效规范空间开发行为和秩序，国家积极倡导主体功能区规划，并陆续将其上升到国家战略和基本制度层面。 明确空间规划的基本类型和基本功能，是建立健全规划体系的重要前提。按规划的主体功能和突出特色可将现有空间规划分为四类：一是以构筑科学、合理、高效的国土空间开发格局为主题，立足于界定国土空间功能分区、总体框架和开发方向的基础性、战略性、本底型规划，如全国主体功能区规划和全国国土规划等；二是以推进某一特定地区经济社会发展为主题，立足于培育形成区域增长极和增强整体竞争力的区域性、综合性、促进型规划，如区域规划等；三是以优化配置战略资源为主题，立足于强化资源开发利用保护和支撑经济社会发展的专题性、单项性、约束型规划，如土地利用总体规划、海洋功能区划、生态环保规划等；四是以优化区域内人口、城镇布局为主题，立足于引导规范空间开发行为的精细性、控制性、管治型规划，如城市规划和重大基础设施建设规划等。 综合来看，中央对空间规划高度重视主要有四方面原因：一是在我国发展历程中，空间开发战略始终是国家总体发展战略的重要组成部分，国土开发格局和生产力总体布局的优化对提升综合国力具有突出作用，对拓展国民经济发展空间、提高国民经济组织效率具有重大意义；二是随着我国现代化进程加速，推进经济发展方式转变成为大势所趋，地区结构优化有利于发挥不同区域的比较优势，能够从更大空间范围内破解产业重复建设、区际恶性竞争、大城市病严重、地区差距扩大等深层次矛盾和问题，是推进发展方式转变的一个有效途径；三是随着资源环境约束不断突出，我国人地矛盾日益紧张，加快生态文明建设被提升到前所未有的战略高度，提高资源综合利用效率、切实保护生态环境、合理划定生产生活生态空间、促进国土用途的科学管理成为必然要求；四是随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府的职责和作用发生积极变化，空间发展战略、规划与政策将成为政府转变职能、履行职责的重要手段，地位作用明显提升。 二、现阶段我国空间规划体系存在的问题 现阶段，我国空间规划体系虽具雏形，但不明确、不健全及与生态文明建设目标不适应等问题仍较为突出，既损害了空间规划的形象和效力，也浪费了大量的行政资源。 (一)管理主体不一，内容冲突较多 我国现行的各类空间规划是由不同部门按照职能分工、行业特点和专业优势，从不同层次、不同角度组织制定的。因目前尚无统一的管理部门和高层次协调机构，各类规划在涉及空间开发基本思路、开发重点、调控目标、总体布局等重大原则问题上难免产生偏差、歧义甚至矛盾。近年来，随着我国区域开发强度不断加大，在对同一区域开发过程中行业部门规划交叉冲突、缺乏协调的问题越来越突出，极端的例子是不同部门对同一地区的称谓都不相同，这使规划实施与管理常常陷入困境，影响了预期目标与管控效力，也造成人力、物力和财力的巨大浪费。 (二)体系建设滞后，实际效能不高 中央虽明确提出建立空间规划体系的要求，但对空间规划的基本内涵，空间规划体系应包含的规划类型、层次结构、功能分工、协调方式、编制时序等均未作出明确规定。各类空间规划仍处于相对独立的并行状态，规划之间的层次关系不清晰，规划期限、重点内容、统计口径、分类标准、技术方法等方面存在明显的对接障碍，这导致空间规划难以有效发挥空间管制与调控作用。近年来，随着《全国主体功能区规划》的出台，空间规划有了相对明确的基础依据，但受法律支撑、管理体制、编制规程等方面约束，主体功能区规划尚难以完全承担顶层控制、龙头引领、基础约束作用。另外一个突出问题是，促进主体功能区规划、区域规划贯彻实施的配套政策和制度建设较为滞后，一定程度上也影响了空间规划的权威性和调控效能。 (三)法理地位不清，制度保障欠缺 我国涉及空间规划的《城乡规划法》《土地管理法》《海域管理法》等大多属于专项性法律，在国家层面上尚无统一、完善的空间规划法律法规，主体功能区规划、区域规划、国土规划等综合性空间规划虽客观存在，但目前主要依据中央文件推进相关工作，缺乏明确的法律保障，难以对其他空间规划发挥基础约束作用。此外，现有法律法规未对各类空间规划的功能定位、主体内容、相互关系以及监督程序等作出明确规定，各类空间规划间的法律关系模糊，部分法律在涉及规划协调方面的规定甚至出现倒退，如原《城市规划法》专门强调“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”，而2008年版的《城乡规划法》则未延续上述规定，这反映出相关部门对自身职能和专项规划的强调，也反映出各类空间规划间衔接沟通的难度。 三、国外空间规划体系建设的经验做法 20世纪初，英、美、日等国家便开始推进空间规划工作并形成了较为完善的规划体系。因政体形式不同，尽管各个国家空间规划管理模式不同，但在规划体系建设方面具有四个共同特点。 (一)配套法律的完备性 空间规划体系完善的国家，均高度重视配套法律建设，主要做法有两类： 一是在各行政级别层面均制定与空间规划相配套的法律。德国在整个空间开发方面均有法可循，如编制全国空间规划依据《联邦基本法》和《联邦空间秩序规划法》，编制州域空间规划依据《联邦空间秩序规划法》和各州颁布实施的《州国土空间规划法》，编制地方空间规划则依据《联邦建设法典》及其相关的《建设利用条例》和各州颁布的《州建设条例》，上述法律体系不仅对规划的基本内容作出规定，而且对规划编制主体、审批主体、规划方法和程序等也作出了明确要求。日本空间规划所依据的《国土形成规划法》《国土利用规划法》《土地基本法》等相关法律构成了一个有机衔接的完整体系，确保了国土形成规划、国土利用规划和各类土地基本利用规划的密切衔接与配合。 二是空间规划一经批准即成为法案，其修改、申诉都要通过法律程序。美国各州及以下层面的空间规划需经立法机构审批才能生效，一经审批即具备法律效力，修改规划也必须通过法律程序。这种法制化模式，确保了美国各级空间规划能够维持正常秩序与合理运作。 (二)协调机构的权威性 空间规划体系比较完善的国家，往往具有健全的制度化协调机制，通过高层次部门协调与利益整合，极大提高了体制效率，有力保障了空间规划体系的科学性、可行性。法国设立了总理直接领导下的国土规划与地区发展委员会，协调各部门在空间规划方面的协作和国家区域政策的制定。德国成立了建设和空间规划联邦办公室，负责整个联邦层面的空间规划事务和部际协调。韩国设有政府总理担任委员长、相关部门首长担任委员的国土政策委员会，负责空间规划方面的部际及区际协调。荷兰在国家层面设立了两个机构：一是设立国家空间规划委员会，国家空间规划局局长任委员会秘书，该委员会的主要任务是制定国家空间规划，协调各部门利益，并监督空间规划的实施；二是荷兰内阁国土规划和环境委员会，荷兰首相兼任主席，该委员会的主要任务是对国家空间规划委员会提出的国家空间规划政策文件和建议进行评议。日本则实施了较为彻底的行政体制改革，中央层面设置了国土交通省，强化中央政府在国家空间规划体系中的主导地位，并将国土形成规划、国土利用规划、土地基本利用规划等各类规划序列整合在同一部门内，保证了空间开发价值取向的一致性。 (三)规划层级的系统性 发达国家的空间规划体系具有典型的完整性，规划体系内部各级各类规划分工明确，在横向上是衔接与配合关系，在纵向上是指导与落实关系。英国是世界上实施空间规划最早的国家，1909年颁布的《住房及城市规划诸法》即确定了空间规划体系，包括国家、区域、郡和市镇四级。德国各级政府之间在空间规划编制上有明确的职责分工，联邦政府主要负责跨区域的交通规划，确定空间结构改善的原则，州政府负责落实联邦政府的交通规划和行政区域内轨道交通等方面规划，制定空间规划法和编制州的空间规划，审查大行政区空间规划编制程序的合法性；大行政区的空间规划，则根据联邦和州的空间规划原则，具体划定行政区内各类空间功能区；市县等地方政府负责建筑或其他基础设施的具体布点。瑞士《联邦空间规划法》明确规定，瑞士空间规划涉及全国概念性规划、州级空间指导规划和地区级空间规划，其中全国概念性规划不具有强制性，主要以重大基础设施建设专项资金扶持等措施进行引导，而地区级规划则涉及开发区域内每块土地的开发要求，经州政府审核后具有法律效力，成为审批具体开放活动的依据。日本2005年出台的《国土形成规划法》明确规划体系只包括全国规划和10个广域地方规划两级，均由国土交通省国土规划局负责编制，具有较强的宏观指导性。 (四)制定实施的开放性 开放性主要体现在三个方面：一是在规划体系发展过程中，能够不断地将各种空间规划逐渐整合到体系之中；二是各类规划能够适应不同地域空间和不同发展阶段的主体需求，进行适时地调整；三是在规划制定实施过程中，能够充分听取各个方面的意见。 美国的区域规划、州域规划等就是基于特定时期经济社会发展需要而被纳入空间规划体系之中的。德国《联邦建筑法》明确将公众、公共部门以及其他公共机构参与规划编制分为早期参与和正式参与两个部分，并对参与形式作出明确规定。荷兰政府在制订国家空间规划中公众参与有三种形式：一是通过报纸、电台等媒体，向公众公布政府空间规划的意图和想法，让公众发表意见；二是举行行政评议会议，征求各省市政府部门和其他机构的意见；三是征求空间规划顾问委员会的意见。 四、建立完善我国空间规划体系的策略 建立完善我国空间规划体系，应从法制建设、管理体制、层级关系、实施机制、公众参与等方面入手。 (一)加强法制建设，明确空间规划的法律地位 积极推进《发展规划法》和《空间规划法》的立法工作，适时完善《土地管理法》和《城乡规划法》等相关法律，从法律层面上明确空间规划的地位作用，严格界定空间开发的战略目标、调控重点、配套政策以及空间规划体系的类型组成、功能定位、管理机制等重要内容。考虑到立法工作的长期性、复杂性，可考虑先行制定《空间规划管理条例》或《空间规划管理办法》，明确空间规划管理的基本原则、主体内容、程序规范与保障机制。 (二)健全管理体制，强化对空间开发行为的统筹协调 在空间规划体系尚未完善背景下，做好规划间的衔接协调尤为重要。充分把握中央加快转变政府职能、优化政府组织结构的契机，推进解决空间规划机构职能交叉、协调难度大等突出问题，探索建立高层次的协调决策机构。条件成熟时，可考虑建立国家空间规划委员会，对全国涉及国土空间开发的各类规划的编制进行协调，对规划期限和标准进行统一，对规划成果进行审查，对规划实施进行监督。委员会下可设立专家咨询委员会，对空间规划编制实施和审核提供必要支持。为提高规划的规范性与科学性，应抓紧建立空间规划编制标准和编制单位资质审核制度。 (三)理顺层级关系，明确各类空间规划的地位作用 建议按照“三层多级”目标构建空间规划体系，原则上下一层级规划要服从上一层级规划，下一层级规划要晚于上一层级规划出台。 “三层”是指：第一，顶端层——主体功能区规划和国土规划。考虑到主体功能区规划和国土规划在性质职能上均具有战略性、基础性的特点，可共同作为空间规划体系中的顶层规划，其中主体功能区规划应围绕推进生态文明建设，注重对基本国情的系统分析，明确划定生产、生活、生态空间开发管制界限，强化配套政策与制度的完善，增强对国土开发行为的战略性指导、基础性支撑、约束性管制；国土规划强调对各类国土资源开发利用的科学评判，明确国土集聚开发、环境分类保护与国土综合整治的方向重点，着力引导资源的合理配置和利用效率的提高，切实体现对空间开发行为的综合性评判、区域性指引、鼓励性支持。当然，为避免交叉矛盾，从长远来看宜将上述“两规”合一。第二，中间层——区域规划。区域规划是国民经济社会发展总体规划和顶层空间规划在某一区域的综合体现，重点解决跨行政区面临的共同问题和体制机制性障碍，具有综合性、引导性的特点。第三，基础层——涉及空间开发的专项性规划，包括城镇体系规划、土地利用总体规划、海洋功能区划等。这些规划应重点调控某类战略资源的开发利用方向和空间布局，具有基础性、控制性和操作性的特点，是国民经济社会发展总体规划和顶层空间规划在某一领域的具体体现，在涉及空间布局方面应遵从于顶端层和中间层空间规划的要求。 “多级”是指根据空间尺度不同，可因需将各层规划分成多级，如主体功能区规划和国土规划可分为国家级和省级，区域规划可分为大区级(跨省级行政区)、省级、市县级，专项性规划可依法分级等。其中国家级空间规划建议由国务院负责审批；跨省级行政区的空间规划建议由国务院有关部门负责编制，监督有关地方推进实施；结合规划管理体制改革，赋予地方政府更大的规划权限，鼓励市县政府探索将城乡、土地、交通、环保、农业、水利等规划进行整合，逐步将空间规划与经济社会发展总体规划等实现多规合一。 (四)创新实施机制，保障规划任务目标的实现 保障规划实施有两个关键要素：一是政策工具的合理选择，二是实施过程的有效监督。在市场经济体制下，规划实施要从主要运用行政手段转向综合运用行政、法律、经济、技术手段。参照发达国家推进空间规划实施的成功经验，探索由中央财政建立区域发展基金，形成完善的资金保障体系。围绕生态文明建设，创新完善财政、土地、人口、环保等配套政策，推进完善主体功能区制度和国土空间开发保护制度，建立空间规划实施的长效机制，切实保证规划目标和任务的落实。积极引进第三方评估，确保规划实施效果评价的客观公正性。 (五)鼓励公众参与，着力夯实科技支撑基础 制定配套法规，确保公众参与贯穿于空间规划制定、实施与管理的全过程，确保市场经济体制下规划能够成为综合平衡各方利益关系的重要载体。充分利用各类媒介，广泛宣传规划制定实施的重大意义，不断提升社会各界的规划意识和参与能力。加快推进自然资源综合管理体制改革，对水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记并完善信息系统，为国土空间实现精细化管理奠定基础。推动规划理论方法创新，充分利用地理空间技术和现代信息技术，切实增强规划编制实施与监督检查的支撑能力。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《建立国家空间规划体系的建议》。标签：主体功能区论文; 区域规划论文; 城乡规划法论文; 法律制定论文; 土地管理法论文; 国家部门论文; 国土论文; 法律论文; 时政论文;