公共性：档案立法的基本价值取向，本文主要内容关键词为：价值取向论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国档案立法的公共性价值偏失分析
1.1 档案立法对公众个体权利与自由缺乏有效保障。档案立法的公共性价值并不仅仅包括社会公益或社会福利，同时也包括私益在内，既满足个人私益又满足社会公益。但我国始于20世纪80年代的档案立法，虽经过90年代的修订，依然表现出浓厚的对管理、秩序的偏好，对个体自由、利用者权利的疏离。如我国《中华人民共和国档案法》在对待私人档案收集的问题上采取的措施是：“……致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权代为保管，必要时可以收购或者征购……”，相同的问题在法国却是“……加强宣传、动员、说服，力争使私人档案所有者自觉捐献珍贵档案，政府采取免税政策鼓励私人捐赠档案……”。[1]同样的事情，对待公权与私权的保护却是大大的不同，一个是可以采取强制的手段，另一个只能采用平等协商的原则。如今在落实科学发展观，突出以人为本的大环境下，实现公共性作为法的价值目标，立法更要表现出对个人权利与自由的尊重和保障。政府部门权限范围缺乏法律限定，行政行为缺乏正当程序约束。一方面，致使档案机构缺乏自由的空间，影响档案服务方式、服务水平与服务能力的提高；另一方面，导致政府对档案机构有监督之名而无监督之实，该管的不管，以至档案管理过程中违法行为的政府管制失灵，《档案法》及《档案法实施办法》只是有由于档案管理机构不善而造成档案的损失、破坏等相关内容有相应的惩罚条款，而对于档案机构工作的各个环节的做法是否符合法律法规规定却缺少相应的内容，成为一种法律的真空地带，导致档案机构工作缺少有效监督；第三就是民众的权利缺乏法定救济渠道与有效的保障。如档案界众所周知的天津张岩事件、无锡市农机水利局职工起诉事件。
1.2 档案立法的实践价值尚未得到充分有效的发挥。法的制定是为了法的有效实施和遵守。目前我国已基本形成以《档案法》为核心，各种档案法规、规章、条例、地方法规为分支的档案管理法律体系。但是法的制定与法的执行之间的矛盾显得非常突出，一方面是立法数量不断增多，另一方面是立法与实践出现了较为严重的对立，法的实施举步维艰。例如《档案法实施办法》第二十条规定：“……档案自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。”但上一级档案行政管理部门在如何对待到期不宜开放的档案进行审查时，却又没有相关的审查程序、审查方法、审查过错责任的追究等方面的制度规定。以及我国档案法律中对私人档案的管理上就缺乏操作性等。[2]这表明，仅仅有制度层面的法治，而没有文化层面的法治，依法治档依然不能实现。档案法治公共性价值的实现不仅表现为合理制度的确立，而且在深层次上表现为整个民族的价值观、思维方式、行为方式由崇尚人治转变到崇尚法治，保障的对象由以社会公益为主转向公私权平衡。
1.3 档案立法存在严重的滞后性。中国地域广阔，经济文化发展不平衡。而且社会处于变革过程当中，出现问题复杂且数量多，一些法律已不适应档案事业发展的需要而又没有适时修订，现在所依据的《档案法》还是1987制定的，虽然在1996年进行了修订，但到现在也已是10多年之久了。它在如何对待私人企业档案、外资企业档案、合资企业档案、私人档案以及民办高校档案等的管理问题上已是力不从心。面对如此复杂的情况，国家怎么可能统一规定“应当立卷归档”的材料范围？一般情况下，档案是实践的产物，总是先有实践才能制定出相应文件的归档范围，即归档范围的确定总是滞后于新出现的社会实践的。如果有些材料国家一时没有明文规定需要归档，但企业认为有用就不能归档了吗？“禁止擅自归档”的规定到底有多少合理性呢？这一目标选择与定位显然不符合基层单位尤其是企业的实际。[3]无法充分、有效体现市场与政府两种主要制度安排的协同，这反映了我国改革措施的公共性表现较弱的态势。而且，虽然我国已入世多年，但是我国的《档案法》与国外的相比，还是有不少的差距，特别是在反映公权与私权的问题上更是突出。如《法兰西共和国档案法》：“……第二章公共档案，第三章私人档案……”；《塞内加尔共和国档案法》规定：“来源于自然人或私人活动的档案都是私人档案”。[4]它们都明确规定了私人档案的范畴与明确的法律地位，反观我国的档案法却是没有对其给予明确的界定。这种滞后的法律己对档案部门，特别是公共档案馆的公共性价值发挥带来了严重的制约。
1.4 档案立法存在先天性的不足。法律不仅应平等地对待每位公民，法律也应平等地对待政府部门与公民。然而，由于技术原因，目前我国大部分法律由相应的政府管理部门起草，档案立法自然也就是由档案行政管理部门来执笔。正是由于法律形成时的这种单边主义性质的存在，导致它只考虑了行政部门管理的方便，而忽视了被管理者的正当权益，它授予了档案部门以极大的管制个人和企业活动的权限，却没有对其管理活动安排有效的监督机制。从而导致一种公权被漠视，私权又没崛起的局面。档案法律丢失了其应有的公共性和公正性。
1.5 档案立法存在“有悖”于法制统一的缺陷。随着民主政治的推进，以人为本的理念在我国各种法律中得以体现。如最近修订的《中华人民共和国宪法》，人权写入其中，体现了人类文明，突出了人权保障；私产“入宪”则是体现了对人权的尊重，因为从一定意义上说，保护公民的私有财产，也就是保障了公民的权利；《中华人民共和国物权法》的颁布则更是进一步细化《宪法》的精神。《公司法》第三条也规定：“公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。在现代企业制度下，企业有权自主处理企业资产”，[5]而我国的《档案法》第16条等规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”、“严禁卖给或者赠送给外国人”、“向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准”，对于这类法律用语，是否妥当？因为民众或企业对自身所有的物品进行处置是公民或法人的合法的民事权利。上述条款明显是违背了我国《民法通则》第5、第75条等所规定的“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”的基本原则。上述条款也明显与我国2007年3月颁布的《中华人民共和国物权法》第39条所确立的“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”的原则矛盾。《档案法》第16条则限制甚至禁止了档案的集体或个人所有权人的这项权利。并赋予了国家档案行政管理部门超然于“物权法”等之上的监管权力与明显对私权的排挤，导致“违法的合法化与合法的违法化”现象出现，割裂了法治的统一性与完整性。这种矛盾的出现，不仅严重损害了《档案法》的权威，也给《档案法》的贯彻执行带来了困扰。[6]
2 档案立法公共性的价值选择与制度设计
2.1 寻找个体权益与社会公益的平衡。公共性要求档案立法应以普遍的公共权利为依归，在法律规范的生成和运行过程中坚持权利本位，关注和维护所有相对人的权利。长期以来，我国档案立法过程中把追求社会稳定和群体秩序的价值目标作为立法的唯一价值目标，而忽视了对个体权利和自由的认可和保障。这一点也暴露出我国在法的内在精神和价值取向的认识上存在的误区。在追求稳定和秩序的同时，并没有对法的其他价值给予应有的重视，如《档案法》第5条最后一句“……便于社会各方面的利用”，从字面分析，应该是“通用句”，放在计划经济时期可以，放在市场经济时期也行。但是，此条款是在计划经济时期出台的，其本意主要是为国家机关、政党、社会团体和国有企业提供档案利用服务的，对于非公有制经济和个人利用档案则考虑甚少。如今落实科学发展观，突出以人为本，应在此条款结尾句增加“公民”等字样为妥。[7]和谐社会不仅要求社会秩序和谐稳定，其更高的要求是人人各得其所，充分实现个体的合法权利，创造最大的效益和价值。我国的档案立法应根据我国档案管理中公共性的内在要求，填补过去我们在档案立法中的价值缺位。将实现档案管理的公共性作为档案立法的价值取向，一方面明确档案立法所要回应的是社会和个体民众对于档案管理的需求不单纯是国家或政府的需要的价值取向，另一方面也为档案立法的价值权衡和选择确立了两个基本维度，即在公民利益与社会利益之间，对法的诸多价值范畴进行合理的平衡。
2.2 隔断起草者与执行者之间的关联。积极推动立法及修订原有法律，是建设法制社会的基础性工作之一，把法律草案交由中立方起草，无疑是一种法治进步。切蛋糕的人不能选蛋糕，裁判员不能同时任运动员，立法权与执法权截然分开，立法主体在立法过程中应在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度，因为立法中立是保证公正、公平的基本条件。[8]当然，档案行政管理部门要有足够的管治权力，但在授予这些权力的同时，立法者也应投入相应的注意力，进行细密的制度设计与安排，确保这些权力不至于侵害到民众的私权。所以在档案立法过程中，我们应该逐步减少对档案行政管理部门的依赖，转而依赖独立专家、学者的专业知识，或由全国人大相关委员会自行组织起草班子。争取开门立法，做到广泛听取民意、降低决策风险，提高执法效率。这不仅可以避免本位主义、集聚民间智慧，而且还可以形成立法的竞争机制，从而提高立法质量。而且，《档案法》及相关实施细则的解释权绝对不应给予档案行政管理部门，而应属于全国人大或最高人民法院等相关中立部门。
《档案法》乃档案管理之公器，所以在档案立法过程中应重视档案法的公共性，即在保护公权的同时，也不能排挤私权的存在。
2.3 实现价值理性与规范理性的统一。现实中公共性概念之所以引起混乱，是人们混同了应然与实然、理想与现实。但公共性之所以能够通过政府使人们采取共同行动，正是由于应然与存在、理想与现实的联系。我国档案法制在历经了一个政府强制推动的变迁阶段后，正在发生从人治向法治的转变。档案管理目标的公共性也从价值与规范两个层面对档案立法提出要求。一个方面，档案管理目标的公共性表明档案管理的责任和功效，是档案立法的应然性状态。档案管理的公共性使立法有了一个基本的价值目标和价值取向，即应当通过立法，实现档案管理工作即使社会受益，又使个人受益的责任和功效。另一个方面，档案管理的公共性在法律规范上的具体体现，是档案立法的实然状态，即如何通过立法实现档案管理工作即使社会受益，又使个人受益的责任和功效。尽管各国宪法和档案法律对公共性的理解和强调重点有所差异，但都毫无例外地将确保公共性作为法的基本目标价值，如上述所讲到的法国。而为了实现这一价值，各国的法律都就相关内容作了规范。从我国档案法律的变迁不难看出，法律的价值理性存在偏失，价值理性与规范理性的背离时有发生。因此，在我国档案法制现代化的过程中，档案立法必须遵循档案管理公共性的原则和要求，促使档案立法的规范理性与价值理性走向统一。
2.4 疏通表达渠道与加速政府回应。只有畅通的利益表达渠道才能有助于公共权力主体广泛听取和吸纳各类利益诉求，在档案立法过程中将各种利益诉求进行整合，将公共利益融入政策备选方案，促成合乎民意的《档案法》的产生。而且，社会民众的利益表达的动力，政府回应不仅是档案立法过程的应尽之义，也是政治生态系统内的一种激励和行为强化方式。社会公众在利益分化的政治时代是具有利益表达的动机的，并且他们期望实现利益。但是，如果他们自下而上的利益诉求得不到任何的政府回应，或者从政治系统输出的档案立法产品中不能明确感觉到自己的诉求被重视，他们参与的积极性就会受到冲击。从心理上来讲，由于他们的参与行为没有得到任何形式的肯定，不能起到强化的作用，不利于再次行动的发生，也就是说，他们需要政府自上而下地通过不同的方式肯定他们的行为，并且从正面激励其行为的连续性。另外一方面就是要在档案立法中体现民众监督权利的条款，改变档案行政管理机构自己制定法律、自己执行法律、自我进行评估的格局，并且通过实用而有效的激励、监督和评价机制来增强档案管理机构的公共服务的压力、动力与活力。
2.5 体现相关法律法规精神。档案立法的开展不是处在一个孤立的环境中，它与我国相关法律法规应该是相互联系、互相配合的关系，所以我们在开展档案立法的过程中应该充分地关注与档案事业发展相关的法律动态及其体现的精神。如2006年9月中共中央办公厅、国务院联合印发的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，就有我们在进行档案立法时好好研究的必要。《纲要》浓墨重彩地讲述公共文化服务的新理念，在第三部分“公共文化服务”第一条中明确指出：“要从现阶段经济社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益，满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则……”，《纲要》中提出的“两个基本”已经改变了公共档案部门管理者与公共档案部门服务提供者的指导思想，仅从这一点，《纲要》的出台对于档案立法来讲就有了里程碑的意思，因为公共性已成为其核心的一部分。[9]因此，学习《纲要》内容，领会《纲要》精神，积极地研究档案立法与《纲要》精神相吻合是我们目前迫切需要做的事情。
我国档案事业的发展，责任在政府，立法是关键。因此，档案立法必须遵循公共性的原则和要求，以公共性作为其基本的价值取向为立足点来完成我国的《档案法》的修订工作。
来稿日期：2007-11-19
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