国家审计体制优化：基于利益相关方的理论诠释，本文主要内容关键词为：体制论文,利益论文,理论论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国国家审计体制的基本格局自上世纪80年代初确立以来一直沿用至今，关于国家审计体制的改革，多年来一直饱受理论界的关注与呼吁，但在实践层面上的推动却付之阙如。这种明显的反差似乎印证了诺思早期的研究结论：出于政治约束的考虑，效率导向的制度变迁往往不能发生。 诺思在对经济史的研究中提出了关于国家的一个悖论性结论，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源”。国家一方面出于增加税收的目的来推动经济增长，另一方面又通过界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则来实现权力租金的最大化，即国家存在“经济利益（经济理性）”和“政治利益（政治理性）”上的双重目标追求。事实上这两个目标往往难以取得一致，于是便形成了国家悖论。理解诺思的国家悖论中“政治理性”的关键在于对“权力租金”的界定，从财务学上来看，租金必须发生于一定的时间序列上，即可以分解为“单期租金（年金）”、“持续时间”及“时间偏好（贴现率）”三个方面。在政治国家的时间偏好很低的假设下，“持续时间”就成了政治国家实现“租金最大化”目标的关键，也就是说只有在政治稳定的前提下，政治国家才会考虑如何增加单期的租金收入。 这为理解中国国家审计体制的变迁提供了新的视角，要使国家审计体制改革（优化）得以施行，必须同时满足两个基本条件：一是审计体制的改革必须以提高国家审计的独立性为前提，二是审计体制的改革不能挑战现有的政治制度体系（或过于超前于政体改革）。前者是审计体制改革目标的应然追求，可以看作经济理性的要求；而后者则是审计体制改革的可行性要求，可看作是政治理性的要求。事实上，上述理解既在理论上可以推论，在实践中也是可以验证的。从理论上来看，假设初始的审计制度安排为A，那么只要政治国家在经验上证实制度安排B（B≠A）在经济（理性）上优于且在政治（理性）上不劣于A或者在政治（理性）上优于且在经济（理性）上不劣于A，那么政治国家就会弃A用B，或至少存在弃A用B的动机。这种“优于且不劣于”的判断标准正是实现帕累托优化（Pareto Optimality）的基础。实践中，中国改革的经验表明，体制转型中的任何实践形式，都不能挑战国家利益，这构成了体制转型中的一个底线。邓小平同志强调“在今天的中国，决不应该离开党的领导而歌颂群众的自发性”，来自底层的经验只有被确证是符合宪法要求时，才有可能被接受并实现合法化。后来对改革成败的评价形成了“三个有利于”标准，在“三个有利于”标准中，“发展生产力”是前提条件，即任何改革措施的推进都必须要有利于生产力发展而不是制约生产力发展，在此前提下，需要同时满足“增强综合国力”和“提高人民生活水平”，即实现“国富”与“民强”的双重推进，也即政治与经济的同步推进。 基于上述理解，本文将基于制度变迁理论与中国现实的双重视角来分析和探讨中国国家审计体制的变迁、改革及优化问题。考虑到国家体制改革的内容方式很多，其中最关键的有两种，一是审计机关在国家权力架构中的位置，二是上下级审计机关之间的关系。在当前科层制的行政管理体制下，上下级审计机关的关系并不适合利用“经济利益（经济理性）”和“政治利益（政治理性）”的视角进行分析，本文所探讨的国家审计体制改革主要界定于讨论“审计机关在国家权力架构中的位置”上。本文首先建立国家审计体制改革（优化）的帕累托优化一般模型，并在考虑交易费用的情况下描绘基于“政治控制能力”（政治理性）的帕累托优化区间；其次将理想的“乌托邦”式的帕累托优化模型中的变量进行分解和整合，根据中国经济社会发展的实际历程来分析和评价国家审计体制变迁的过程及内在机理；最后，在对近期国家审计体制的根本性变革能否发生进行推断的基础上，沿着国家审计一脉相承的理论发展思路，探索在国家治理过程中，实现国家治理“良治”与国家审计“良效”互动的优化方向。 本文的学术贡献或创新主要体现在：第一，用帕累托优化的基本原理来分析国家审计体制优化的机理；第二，对国家审计体制优化涉及的“利益”和“利益相关方”进行了新的解构，并以此作为对我国国家审计体制变迁进行诠释的理论基础，在内容和方法上都是一种创新；第三，提出了国家治理与国家审计互动的优化方向。 二、国家审计体制变迁的帕累托优化分析 （一）国家审计体制变迁的帕累托含义 本文以帕累托优化来定义国家审计体制的优化：对于既定的利益相关方，如果国家审计体制的变迁在没有使得任何一方的利益受损的情况下而使某一方（或多方）的利益得到了提升，这种情况下国家审计体制的变迁就是有效的、进步的。以帕累托优化来定义国家审计体制变迁的进步，那么变迁就必须满足任何一方的利益在改革后都不受损害。接下来的问题在于对“利益相关方”和“利益”的界定。 对于国家审计体制变迁的“利益相关方”，从理论上讲，国家审计作为国家制度的重要组成部分，国家审计体制的变迁涉及到每个人的利益，因此人人都是利益相关方。针对这一公共选择难题，史蒂文斯、布坎南和图洛克认为可以寻求一种“一致同意”的原则来解决。通俗地讲，国家审计体制就是指国家审计机关归谁领导、对谁负责以及最高审计机关与地方审计机关之间的关系。根据中国当前的现实，“政治国家”是体制变迁中至关重要的利益相关方，当前国家审计体制改革的核心和焦点也在于协调政治国家和经济社会的关系，因此本文以“二分法”的方式将“政治国家”和“经济社会”作为国家审计体制变迁的基本利益相关方。 对于国家审计体制变迁的“利益”，本文从基本的“经济利益（经济理性）”和“政治利益（政治理性）”两个方向来考量，由此定义国家审计体制变迁的帕累托优化要求，即要使国家审计体制改革（优化）得以施行，两个必备的条件必须同时满足：一是审计体制的改革必须以提高国家审计的独立性为前提；二是审计体制的改革不能挑战现有的政治制度（不削弱政治国家的权力租金）。前者是审计体制改革目标的应然所在，可以看作经济理性的要求；而后者则是审计体制改革的可行性要求，可看作是政治理性的要求。 （二）对政治利益（政治理性）的进一步分析 在诺思的国家悖论中，“经济利益（经济理性）”和“政治利益（政治理性）”成为政治国家的双重目标，而其政治利益则主要通过界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则来实现权力租金的最大化。对于权力租金，从财务学的角度来看，租金收入在任何情况下都应置于某一特定的时间序列之上，即任何时间点上发生的租金收入都可以通过贴现的方式（现值或终值）定位到另一时间点上，从而使得不同时点的租金收入具备可比性。由此可以将租金分解为“单期租金”、“租金持续的时间”及“时间偏好”三个方面。经济学中往往用贴现率来衡量“时间偏好”，萨缪尔森在构建贴现效用模型（DU-Model）时提出了“人们的时间偏好是动态一致的”的重要假设，即常数贴现率假设。这意味着人们在比较时间序列上的利益时，相对的时间偏好具有稳定性，在时间序列上对不同的利益结果都提前或者推迟同样的时间，其相对偏好不会发生改变。萨缪尔森的假设为本文分析政治国家对权力租金的考量提供了思路：对于任何利益主体而言，由于其时间偏好（贴现率）动态一致（为常数），则其对利益的考量主要依赖于各时间点上利益的数量及利益最终的持续时间。也就是说，当单期租金收入能够稳定获得的条件下（类似于年金），政治国家为了实现权力租金的最大化，就只需要追求租金持续时间的最大化。因此，政治国家在面对任何体制改革推动的决策中，政治稳定总是最基本的约束条件，而政治稳定又代表了政治国家的政治控制能力，即政治国家对资源的裁量能力。 （三）国家审计体制改革的帕累托优化模型
从政治国家对体制改革决策的角度来看，需要进行基本的成本收益的比较，即在体制改革过程中为达到既定目标效果所花费的成本及因变迁导致的利益相关方的损失能否通过体制改革的潜在收益得到补偿。如果这种补偿能够实现，并且能够最终实现收益净现值为正，那么国家审计体制的改革就满足帕累托优化的条件，从会计现值的角度可以用下式表示：
其中：V是国家审计体制改革的净收益；C是政府推动审计体制改革的治理成本；
是体制改革后国家审计独立性提升的净收益（或净损失）；
是体制改革后政治国家权力租金的潜在净收益（或净损失）；i代表时间偏好（贴现率），前面已经对其常数假设进行了论证；t是审计体制改革效果预计作用时间范围内的时间流量。 从政治国家的角度来看，如果审计体制的改革满足帕累托优化，则应至少满足V＞0，即
。在前面本文假设R表示政治控制能力系数，那么R越大则代表政治控制能力越强，只要政府有足够的意愿推动体制改革，遇到阻力就会较小此时花费的治理成本C也就会相应较少，也就是说治理成本C与政治控制能力系数R呈反向关系，如图1。图1中，区域Ⅱ即为国家审计体制优化的帕累托区间，在此区域，政府治理成本C合理可控，同时政治控制能力系数又保持在实现帕累托优化的约束区间内。
三、我国国家审计体制变迁历程的诠释 （一）“二分法”下利益相关者的进一步分解与整合 前文在构建国家审计体制改革的帕累托优化条件时，采用了“政治国家-经济社会”的二分法来划分利益相关者，但在实际的制度变迁推动过程中，体制改革的复杂性使得帕累托优化成为理想的“乌托邦”状态，真正的帕累托优化在现实中往往难以达到，同时“政治国家-经济社会”的二分法以及将利益分解为“经济利益（经济理性）”和“政治利益（政治利益）”作为构建一般模型的变量是巧妙而恰当的，但是在对国家审计体制变迁这一具体过程进行分析和评价时则显得过于简单。因此，需要对“二分法”下的利益相关者进行进一步分解和整合，而这种分解和整合正是建立在30多年来我国政治、经济和社会发展的大背景下所形成的利益相关方区隔之上。按照诺思的一般性观点，制度变迁的主体可以划分为政府、团体和个人。李怀和邓韬对我国政府序列中的中央政府和地方政府的关系进行了分析，本文沿着这种思路，将“二分法”的利益相关者进一步分解为中央政府、地方政府、团体和个人，然后根据其动机和互相关系进行整合。 中央政府与地方政府。中央政府和地方政府属于我国行政序列中政府的两个层面，在制度变迁中，中央政府作为制度变迁的主导者，保持与宏观人民利益的一致性是由政府的合法性所决定的，而在地方政府的具体实施过程中往往难以避免与中央政府存在利益追求上的偏差。在我国当前的国家审计体制下，行政型的审计体制使得地方政府成为最主要的审计监督对象，因此在国家审计体制改革中，中央政府和地方政府应属于不同的利益相关方。 中央政府与团体。我国目前利益集团的发展仍处于初级阶段，利益集团的影响力还无法影响或者撼动中央政府的中立地位。因此，中央政府和团体属于不同的利益相关方。 中央政府与个人。从我国社会主义制度的基本特征及政体结构来看，中央政府与宏观层面上人民的整体利益是一致的。但是在实际操作层面，宏观整体利益与微观个人利益不可能完全一致，同时基于中央政府视角的长期宏观利益与基于个人视角的短期利益在某一特定的时间点也会存在较大差异，从而隐含着中央政府与个人在利益追求方面的不一致性。因此，中央政府和个人属于不同的利益相关方。 地方政府与团体。从表面上来看，地方政府与团体存在于不同的序列之中，前者属于政府序列，后者则属于由共同利益追求者组成的利益集团。根据当前中国的现状，地方政府与团体之间的关系较为复杂，财政分权下，地方政府虽然在政策方向上要求与中央政府保持一致，但是其对所掌控的资源却有着较为广阔的自由裁量权，这为利益集团通过地方政府实现特定利益提供了可能。从整体上来看，目前我国利益集团的实力还不足以对政府的决策造成实质性影响，同时我国利益集团发展也不均衡，利益集团之间无法形成对等制衡的格局，这就为地方政府利用“政治控制能力”进行权力寻租提供了空间，也为利益集团影响、干扰或参与地方政府的制度决策及执行过程以维护自身利益提供了便利，有时可能形成涵盖地方权力以及团体利益两方面内容和地位的共同利益体，从而形成“地方利益集团”。 地方政府与个人。一般来说，地方政府按照其职责要求，应当维护所辖区内的居民利益，但是相对于利益团体而言，个人几乎无法影响地方政府的决策（往往是有“动机”而无“影响力”），这就会导致地方政府在权力构成、职能设计及决策执行等方面都无意愿将个人的利益放到首要位置。从广义上说，国家审计体制改革是涉及对政府职能与权责的改革，无论改革将侧重于强化或提升国家审计的哪种功能，短期内地方政府及具体官员的利益都将受到不同程度的影响和制约，地方政府实施更加规范和透明的财政资金行为符合社会公众的期望，但是在一定程度上将会剥夺地方政府对所掌控资源的自由裁量权。因此，地方政府和个人属于不同的利益相关方。 团体与个人。基于“社会公众（纳税人）”角色的视角，个人和团体具有利益的一致性，他们有着强烈的意愿要求改革国家审计体制，增强国家审计的独立性。只要国家审计体制变革符合
的条件，社会公众的预期收益都将会大于制度变迁所带来的成本，新的审计体制在抑制贪腐、改善绩效、促进透明或其中某个方面优于过去，从而为社会公众提供更高质量的公共服务。但是团体与个人本身也有较大的差异，一方面二者在对政府行为的影响力上是不对等的，团体的影响力明显强于个人；另一方面团体本身具有特定的利益诉求，在制度变迁的态度上，也不一定是基于社会公众的视角希望国家审计体制更加趋向独立。因此，团体与个人属于不同的利益相关方。 通过上述分析，本文可以对国家审计体制改革的利益相关方进行进一步的整合：中央政府作为体制改革的主导方，其在利益追求上与个人、团体、地方政府均保持一定的中立性，因此可以作为利益相关方的单独一方；个人及团体中的一部分组成的社会公众在规则的制定中由于缺乏影响力，处于受众地位，但其利益却是“最广泛的利益”，是国家审计体制改革的根本出发点，可以作为利益相关方的单独一方；地方政府在利益追求上具有双重性，一方面在政策方向的把握上要同中央政府保持一致，但是另一方面在政策的具体实施过程中又受利益团体的影响，形成涵盖地方政府权力以及团体利益两方面内容和地位的共同利益体——“地方利益集团”，从而成为利益相关方的单独一方。上述利益主体的分解与组合如图2所示。 （二）国家审计体制改革的动力模型
路军伟和殷红建立了政府会计改革的一般动力模型，本文借鉴其分析思路建立国家审计体制改革的动力模型。在国家审计体制的变迁中，不同利益相关方将会根据预期的成本收益来决定在多大程度上来支持（推动）或反对（阻碍）体制改革，假设体制改革得以实行，那么新的国家审计体制NAS将是在旧的国家审计体制OAS的基础上施加一个或者多个“改革策略”RS的结果，即新的国家审计体制NAS是旧的国家审计体制OAS和“改革策略”RS的函数：NAS=f（OAS，RS）。 将每一利益相关方最终对国家审计体制改革的影响定义为“作用力”F，则F主要受利益相关方“动机”与“影响力”的双重约束，利益相关方的“动机”主要取决于对预期成本收益的权衡，即对“改革策略”RS的选择，而“影响力”主要受现有的“制度环境”IE因素的影响，因此可以将“作用力”F看作“改革策略”RS和“制度环境”IE的函数：F=f（RS，IE）。
（三）我国国家审计体制变迁的诠释 在强制性制度变迁中，虽然中央政府是国家审计体制变迁的主导者，但是当制度变迁的结果与地方利益集团相违背的情况下，地方利益集团将具备影响和改变制度变迁进程及结果的动机和能力。一方面可以其作为决策最终执行方的身份而对中央政府的政策根据自身利益进行调整，实施选择性行政；另一方面又可以利用其作为连接中央政府与社会公众之间桥梁的身份，阻隔中央政府与社会公众之间的信息互动，而通过反馈机制以自下而上的方式进行信息误导或施加压力，从而最终影响来自中央政府自上而下的政策。财政分权使地方政府拥有了更加灵活的财权与事权，国家审计体制如果是沿着帕累托优化的路径推进，将会使地方政府的权力置于审计的监督与制约之下，其“政治控制能力”必然受到约束。在“政治理性”的作用下，地方政府将会阻碍国家审计体制改革的推进。在一定意义上来说，地方利益集团在强制性制度变迁中起着重要的作用，甚至在某些情况下，对强制性制度变迁的具体实施效果起着决定性作用。而在诱致性制度变迁中，地方利益集团和社会公众成为制度变迁的主导力量，但是社会公众由于缺乏有针对性的利益诉求，难以形成统一的利益诉求方向，同时也不具备改变制度变迁进程的影响力和话语权，从而使得地方利益集团成为实质上的制度变迁的主导。 纵观30多年来中国国家审计体制变迁的历程，现有体制存在的弊端已经成为学界的共识，但是以提高国家审计独立性为根本出发点，实现真正意义上的审计体制改革却十分艰难，其根本原因在于理性的地方利益集团作为制度变迁的既得利益者或实际利益控制方，一方面实际决定着制度变迁的具体实施过程和结果，具备选择性行政的空间和能力；另一方面又拥有自下而上改变制度变迁决策的途径和影响力，其影响制度变迁的动机强烈，同时又具备相应的能力。 虽然中央政府是制度变迁主导者，但是其主导地位实际上没有相应的保障，上面的“政策”与下面的“对策”处于不对等地位，政策制定者与执行者在利益上并不完全统一，“政令不出中南海”的情况并不鲜见，中央政府在制度变迁中的主导地位实际上处于可能被架空的状态，社会公众的利益也无法获得有效保障，从而往往沦为制度变迁负面影响的“买单者”。自上而下的强制性制度变迁难以有效执行，自下而上诱致性制度变迁更难获得推动，这正是我国国家审计体制变迁历程中一直没有出现根本性体制变革的症结所在。 四、我国国家审计体制优化方向的诠释 （一）短期内国家审计体制发生根本性改革的可能性 现有关于国家审计体制改革的观点较多，例如“立法论”（秦荣生，2004）、“审计院论”（项俊波，2001）、“垂直论”（吴联生，2002）、“升格论”（尹平，2001）、“双轨制论”（杨肃昌和肖泽忠，2004）、“合并论”（马曙光，2006）等。上述观点均是基于对现行国家审计体制中存在的问题进行剖析后提炼出来的改革路径，代表了今后国家审计体制深化改革的发展方向，但是并不一定适合当前政治、经济和社会发展的现状。在现有政治体制下，社会公众缺乏对制度变迁的影响能力，地方利益集团由于既得利益的原因也不可能主动推动制度变迁。因此，国家审计体制的诱致性制度变迁在短期内无法形成。对于强制性制度变迁，推动的主导力量来自于中央政府，而中央政府是否有足够的动力来推动国家审计体制改革？目前，中国政治体制改革还没有完全到位，历史传统的深刻影响短期内难以消除，在相当长的一段时期内，现行审计体制的作用与效率还有进一步发挥的空间，改革中国政府审计体制是一项系统工程，现阶段改革的时机还不成熟（马曙光，2006）。杨肃昌和肖泽忠（2010）提出审计体制改革的原则体系之一为“改革应具现实可能性”，并细化为十大构成因素。其“现实可能性”正是本文提出的“政治理性”的内容，国家审计体制改革只有满足在
的区间内，才有推动审计体制改革的可能性，在政治制度和历史传统没有发生重大变革的前提下，政府审计体制也不会发生重大变迁（马曙光，2006）。如果超越政治制度和历史传统的约束，在条件不成熟情况下，过早地人为变革审计体制安排，一方面不利于各利益相关方（特别是当地方利益集团的影响力难以明显制衡的条件下）之间效用的均衡，另一方面也不利于审计工作本身的开展，反而影响国家审计事业的发展。 （二）制度环境与审计效能的互动 “路径依赖”理论认为人类社会中的技术演进或制度变迁类似于物理学中的惯性.“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺思，1990）。尽管国家审计体制的产生、运行及发展方向从根本上来说取决于社会生产力的发展水平，但是由于国家审计体制本身处于国家政治制度框架体系之中，其变迁离不开一国政治、经济及历史文化发展环境，从而具备较强的路径依赖性。“社会达尔文主义”的自然选择效应（彼得·狄肯斯，2005）也表明，经历了历史变迁中的存废选择过程而延续下来的文化传统，对包括国家审计体制在内的政治制度的形成过程及实现形式，具有较强的功能锁定与路径选择惯性效应，外在环境对具体制度安排具有潜移默化的影响。诺思认为，制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他社会制度安排的基础性制度。 国家审计作为国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家政治制度的组成部分，国家审计效能的发挥也依赖于国家治理的良治状态。关于国家审计与外在环境的互动也得到了学界的认同。章显中认为存在于审计行为背后的并对其产生重大影响的隐秘力量是政府行为、法律力量和社会期望；李齐辉等认为，审计制度是在一定环境条件下调节各种审计关系的规范体系，审计环境决定审计制度，有什么样的经济制度和政治制度就会产生和形成与其相适应的审计制度；赵彩霞等的实证结果表明，地方经济发展、法律环境、区域因素以及财政支出规模都与政府绩效审计发展水平呈显著正相关关系，制度环境是造成当前我国地区之间政府绩效审计发展不平衡的重要因素；许莉和郑石桥认为当今世界之所以存在各种类型的审计制度，是由各国的政治制度、社会制度、经济制度、文化背景和生产力水平决定的；廖洪和余玉苗、尹平、杨肃昌和肖泽忠等学者也从不同角度阐述了审计体制与审计环境的相关性。 “十八大”以来中央政府在反腐倡廉上保持的高压态势及严格限制公务消费等方面的举措为国家审计的开展提供了更好的制度环境，社会公众对国家审计的效能也赋予了更高的期望值。由此可见，虽然经济（生产力）发展阶段决定着国家审计体制变革的产生、运行和发展方向，但是政治环境背景和文化传统，却往往决定着国家审计体制的类型及国家审计的具体内容，任何国家审计体制的选择都置身于特定阶段的制度环境约束下。关于国家审计体制改革，理想的状态是沿着“帕累托优化”的路径推行，但是国家审计体制作为政治制度的重要组成部分，其改革必然应置于政治制度改革的大环境之下，政治国家的“政治理性”决定了国家审计体制改革不允许挑战现有的政治制度体系。当短期内国家审计体制发生变革并不现实的前提下，“路径依赖”一方面可能成为国家审计体制变革的惯性阻力，但另一方面也为在固有的制度框架下寻求优化路径提供了可能性，在现有国家政治制度框架内对审计体制进行优化，不失为求次之策。 （三）当前国家审计体制的优化方向 虽然“在不同历史时期，各个国家的治理目标、模式、手段和方法不同，但实现良治或者良政，则是共同追求”。国家审计作为国家治理体系的重要环节之一，其作用主要体现在维护国家安全、监督制约权力运行、加强反腐倡廉、推进民主法治、维护民生权益、推动深化改革等方面，无论国家治理模式和国家审计体制是否存在差异，国家审计基本的功能定位都是一致的，即国家审计是国家治理实现良治的重要途径和有效方式，其本身也是推动外在环境趋向良治与善治的重要力量。同时，国家审计的发展离不开政治制度、社会制度、经济制度、文化背景和生产力水平等外在环境的影响和推动，国家治理的良治状态有利于实现国家在安全体系、权力运行和制约机制、法律规则和社会秩序、民生权益保障机制、经济发展机制等方面的合法、透明和有效，从而为国家审计效能的发挥提供基本的保障环境。因此，国家治理的良治与国家审计的良效体现为一种互动的状态（图3），在国家治理良治状态下提升国家审计的效能，实现国家治理“良治”与国家审计“良效”的互动，将是当前国家审计体制的优化方向。
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国家审计制度优化：基于利益相关者的理论解读_国家审计论文
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