中国农村土地集约经营发展路径研究，本文主要内容关键词为：集约经营论文,中国论文,路径论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
不久前，全国二十多个省市进行了一场拆村并居、逼农民“上楼”的行动。这场行动使许多农村产生了“翻天覆地”的变化，山东省平度市金沟子村原有耕地133公顷多，但随着近年政府“旧城改造”项目的降落，全村800多人即将无地可种。[1]而这场行动也促使农民权益被无情的侵犯，据悉，江苏省邳州市坝头村已经被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，强制村民补差价购买。十多位农民不肯搬迁，竟被打伤住院。[2]各地逼农民“上楼”的实例举不胜举。在这些强行改造农村、侵犯农民权益的事实被媒体曝光出来后，引来了全国一片声讨：“如果‘并村上楼’是为了变相地掠夺农民的土地拿来卖钱，这就丧尽天良了！”“城市强拆拆完了，又跑到农村撒野！！还知道什么是为人民服务吗？还知道是什么人给你们的权利吗？”[3]“什么旧城改造？老百姓搬穷咯！”[1]公众的阵阵质疑引起了中央政府的关注，2010年11月国务院召开常务会议，严禁不顾条件“大拆大建”，强制农民“上楼”。[4]国土资源部也于2011年2月召开视频工作会议宣布，将开展为期三个月的“增减挂钩全面清理检查”，严查各地政府逼农民“上楼”的行为。[5]中国政府网2011年4月2日又播发《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》。[6]中央的系列举措才逐渐使各地逼农民“上楼”的行动受到遏制。
然而，这场行动中更值得注意的是，在逼农民“上楼”的地区几乎都做了同一件事，那就是耕地的大规模流转：河南滑县的18个农民“上楼”乡村的1133.3公顷耕地，被6家公司和37个种粮、种菜大户拍得使用权。[7]四川双流县羊坪村集中安置了1140多户，合并流转了333.3公顷耕地给新疆一位老板，建成了四川省最大规模的集生产、观光为一体的葡萄生产基地。[8]将农民耕地统一进行耕种，实现规模经营也许是支持各地政府逼农民“上楼”强有力的理由，在河南的韩旭波看来：“土地流转后，农民从土地上‘解放’出来了，流转的土地承包权还在农民手里，农民离地不失地，还可以干些其他事，增加收入，这会明显提高农民生活质量。”[7]
如果没有媒体的曝光，逼农民“上楼”的行动也许不会受到中央重视，更不能得到制止，因为在大多逼农民“上楼”的地区，政府实现了耕地的流转后，既让农民住上了新房，又让农民不需劳动领取每年近千元的地租，农民可以直接转型为工人或者城里人，这些都是土地流转形成所谓的集约经营带给农民的“收益”，似乎带上了土地集约经营的桂冠，政府逼农民“上楼”的行为就具有了某种正当性。
然而，事实是否真的如此？逼农民“上楼”的行动为何一经曝光就掀起了如此大的风波，其对家庭承包制有怎样的影响？迅速推动的土地集约经营是否能实现农村的跨越式发展？中国农村土地的集约经营将走向何方？这些是逼农民“上楼”行动所折射出来的问题，更是当前中国农村经济体制的发展和变革所必须考虑的问题。
二、逼农民“上楼”冲击了农村家庭承包制
各地将农民逼“上楼”的动力源于国土资源部2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中确立的“增减挂钩”政策。在城市建设需要土地与耕地保护刻不容缓的冲突下，中央允许地方政府在试点地区通过让农民集中居住，腾出宅基地进行复耕，复耕所增加的耕地面积可以作为城市建设扩大面积的指标。
这项政策出台的本意是要达到既保护耕地，又发展城市的目的，但其中却牺牲了农民的利益，并对农村的家庭承包制产生了深刻的影响。由于地方政府对政策的“落实”情况各有区别，根据各地政府逼农民“上楼”后对耕地的不同处理，家庭承包制受到的影响主要呈现出三种不同的类型：小部分的直接征收耕地、保持耕地原有关系及大批量流转耕地。这些形式都直接冲击了农村家庭承包制。
1.小部分地区仍然保有耕地原来的承包经营关系，耕地由农民自己耕种，但“上楼”给农民日常的农业生产带来了诸多不便，这些地区的家庭承包制受到了很大的影响。这些影响主要表现在以下几个方面：其一，农民的居住环境受到限制。地方政府为了让农民节约出更多的土地，多为建设城市社区的单元楼给农民居住，住在高楼的农民无法蓄养鸡鸭猪狗等家畜，也没有足够的空间摆放农具。更重要的是，农民没有了平顶房，田里收了粮食没有地方晒。其二，农民的居住地离耕地较远。相比以前只要短暂步行走到田地，现在需要乘车前往，农具不便携带，农地也不好管理。正如四川八角村村民所说，搬到聚居区后，种地不方便，农家肥也没了，病虫害也不能及时掌握，目前搬迁户家的耕地普遍减产。[8]
2.在直接征收耕地的地区，农村的家庭承包经济迅速消亡。部分地区的农村家庭承包制直接被摧毁，如山东平度市，以“旧城改造”的名义将73个村庄的宅基地及耕地一并征收。[1]在这些地区，地方政府在征收农民宅基地的同时，也一并征收了农民的耕地，农民无地可种，也自然没有家庭承包制生存的空间。
3.在为数最多的采用大批量耕地集中流转办法的地区，家庭承包制名存实亡。耕地流转的用途多分为两类：一类为房地产开发、建设工厂等建设用地，在这些地方，原有的耕地都遭到破坏，也没有从事农业生产的余地，家庭承包制不再存在；另一类为农业用地，主要为集生产、休闲、观光为一体的农作物生产基地。农民虽然仍拥有原耕地的承包经营权，但耕地的经营者变成了种粮大户或某些种植公司，农民大都只是定期收取少量土地租金，不需要下地劳动，且流转期限一般都长达数十年，农民在流转期内无法在原有土地上耕作，这些地区农村耕地上的家庭承包制也几乎解体。
从各地的情况可以看到，农民“上楼”地区的家庭承包制受到了冲击甚至消灭。然而，从中国大多数农村的现状可以看到，中国农村的发展速度长期以来都慢于城市，逼农民“上楼”或许能通过建立土地集约经营提高农村的发展速度。那么，以农民“上楼”的方式迅速消灭家庭承包制，直接推动土地的集约经营机制，是否是解决农业发展问题的有效途径，它将给中国的农村甚至国家带来哪些影响，将是我们接下来重点关注的问题。
三、直接推动土地集约经营的消极因素
推动农村的集约经营成为许多地方政府让农民“上楼”甚至逼农民“上楼”的理由。农民“上楼”后，住进了整齐的小区，腾出了整片的土地。政府通过招标，聚集种粮大户或引进外资，对成片的土地进行规模经营，农民平时可以去城市工作或在农业园区打工。政府大力推动土地集约经营后，土地离开了农民但得到了整理，农民离开了宅基地但住上了城市化的楼房。这种局面看似繁华，却更让人感觉到不安和惶恐。因为中国尚不具备大力推动土地集约经营的条件，对土地集约经营直接的推动，是存在许多消极因素和值得深思的问题的。
(一)直接推动土地集约经营将影响国家的稳定
推动土地集约经营将直接导致大量的农民从土地中脱身出来。然而，农民这种脱离土地的路径并不是自然的、自愿的，而是被诱导或是被迫的。这种农民离开土地路径上的方式将会引发许多问题，足以影响国家的稳定。大量农民失去土地后，由于缺乏生存技能，容易造成大规模失业，特别是其中一些年老体弱者，生存质量难以保证。再者，土地对农民的保障功能发挥不了作用。中国之所以经过若干危机一直能保持稳定，很大程度上在于农民即使再穷，也都有一片自己的土地，不至于吃不饱，农民在土地的依靠下，能有生存的空间。目前中国的失地农民达到4000多万，他们的就业及生活都存在许多的压力，国家财政也很难对他们进行充分的保障。而这些还仅是因城市建设而被征收土地的农民，若是在全国都推动土地的集约经营，失地的农民就不是几千万，而是数以亿计，国家如何能为这么庞大的群体提供保障，到那时中国将出现怎样不安的局面？
更进一步说，推动土地集约经营的过程也将是一个将农民赶出土地的过程，对农民的强制可能造成农民的对抗，因为土地是农民十分珍重的财产，中央在十七届三中全会作出历史性的决定，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。若非农民自愿搬离土地，很有可能会出现政府暴力拆迁的行为，现实中也出现过某些“上楼”地区的农民因为宅基地被强拆而自杀。单个的农民当然无法与政府对抗，他们只能采取这种自损式救济，但如果强迫农民的情况愈演愈烈，将可能动摇到国家的根基。
(二)直接推动土地集约经营将威胁国家的粮食安全
不顾条件扩大土地的集约经营，不仅不能使国家的粮食产量增高，更可能威胁到国家的粮食安全。扩大土地的集约经营，需要政府的推动和支持，许多地方政府之所以热衷于土地的集约经营，大都为了让耕地集中，提高土地的利用率，同时腾出地方进行城市的扩张，推动城市发展。实际上，这种扩大土地集约经营的行为对中国的粮食安全非常不利。在农民“上楼”的地区，有一些土地空出来是为了推进城市化进程，这些土地被用来进行房产开发、建设工厂等，无法进行农业生产。即使进行农业生产，在许多地区集中的耕地也并不是用来生产粮食，而是建成带观光性质的农业观光园，且大都用来种植经济效益更高的水果等农作物，如许多地区流转集中的土地上将规划建设薰衣草观光园、葡萄生产基地、银杏观光园等。中国的耕地数量是一定的，固定面积的耕地其产量也是有限的，在房地产建设、观光园建设已经占据了许多本应种植粮食的耕地的情况下，其他集中的土地即使都进行农业生产也不能保证粮食的充分供给。
此外，集中土地后的耕地持续利用问题也需要引起注意。经营集中土地的公司或个人，大都根据市场的需求，改变土地的利用目的，这种以经济利益为轴心的经营策略容易造成土地资源的浪费。胡锦涛在近期的一次农村考察中，了解到有些土地过去为了适应市场需求调节结构，挖了鱼塘，栽了果树，后来市场变化就变成了废地。他指出：“以种种结构调整的方式使用了农地，最后又由于市场的变化，好好的土地变成了废地，废地理所当然又变成建设用地，这样下去土地怎么能保护？”[9]
(三)直接推动土地集约经营将造成贫富差距的进一步扩大
从目前中国农村的发展状况看来，农民很少有能力对土地进行集约经营，为进行集约经营的农地大批流转，除了部分流转到种粮大户手中，更多是流转到一些公司或富商手下进行经营。通过土地的集约经营，虽然为政府提供了更多的税收，虽然使部分人获得更多的经济利益，但是广大的农民享受不到同样的经济利益，他们最多只能维持日常的生活，甚至更贫穷。我们现在也不能继续坚持先让一部分人富起来的理念，在改革开放初，提出这个理念是为了促使一部分人先富起来，但现在这部分人已经够富裕了，而贫穷的农民仍然不见收入的提高，据统计，中国城乡居民高低各20%居民之间的收入差距在21.5倍，而城乡居民高低各10%居民之间的收入差距已达55倍。[10]中国的贫富差距已经达到了很高的水平，中央提出要让城市反哺农村，让工业反哺农业，而由政府推动的集约经营看似能让乡村成规模地种上农作物，让农民住上高楼，这其中可能会有工业反哺农业的痕迹，但它绝不会是富商扶助农民，虽然农业也许在富人的经营下变样了，但本该作为农业主体的农民却因此得不到利益，反而可能受到进一步的剥削。
(四)直接推动土地集约经营将降低农民实际的生活水平
土地大规模集中将直接迫使大部分农民住上高楼，过上城市生活，但这样的生活并不能提高农民实际的生活水平。许多农民被迫住上统一建筑的高楼，开始类似城里人的社区生活，有了集中的供水供热，经济状况好的政府甚至为这些社区配套了学校、医院。但这样的生活并不适应大多农民的习惯。农民生活水平的降低主要表现在以下两方面：
一方面，农民难以承受社区的生活费用。据最新统计数据显示，2009年城市平均每人每年的消费性支出为12 264.55元，而农村平均每人每年的收入为7 115.57元。[11]农民平均全年的收入远远达不到城市消费性支出的，这从一定程度上证明了大部分农民并没有进行城市生活的经济实力，在农民“上楼”地区也因过高的生活费用发生过一些戏剧性的现象：许多农民拒绝缴纳物业费，更有些农民因烧不起液化气，仍然在高楼中用柴火做饭。这样不仅无法保障农民原有的生活品质，还可能存在更多的安全隐患。
另一方面，农民“上楼”后，工作很难落实，收入不能增高。2010年末，全国实有城镇登记失业人员908万，城镇登记失业率为4.1%，[12]而高校毕业生总体就业率还不能达到80%，[13]在中国城市就业形势严峻的今天，大学生尚有许多无法找到满意的工作，又能有多少工作岗位提供给刚刚从土地上出来，住上楼房的农民呢？虽然有些政府在推动土地集中经营，让农民“上楼”的同时，除了给农民每年千元左右的补贴，还承诺在几年内帮他们安排工作，要求集中土地的经营者返聘这些农民在农场中作为职工，但这也不能解决“上楼”农民的就业问题。因为追逐市场利益的经营者可能会对农民产生剥削，许多农民不习惯这样被安排和被控制的生产方式，且在政府承诺保证农民工作的期限届满后，经营者会淘汰工作不理想的农民。随着技术的进步，农场或工厂内不需要这么多农民进行劳动，更严重的是，如果这些经营者经营不理想而破产，农民也将相继失业。
(五)直接推动土地集约经营无法实现预期的效果
许多地区虽然实现了土地的集中，但现实上它们并不具备集约生产的条件，无法达到集约化期待的生产效果。在实行集约化生产的西方发达国家中，大部分已实现了高度机械化甚至全面机械化，如美国在20世纪60年代后期，粮食生产机械化水平就已很高，达到了从土地耕翻、整地、播种、田间管理、收获、干燥等全过程机械化。[14]而中国在2010年农业机械化的水平都还未达到50%，[15]特别在中国的中西部地区，机械化水平更低，有些地区的地形也不适宜规模化的经营。须知技术的进步和机械化的支持才是土地集约化经营的保证，只靠土地集中所达到的规模化效果，还不能实现集约化的目标。笔者担心，若是一味地扩大规模，强调集约化，不仅达不到效果，还有可能形成粗放型的农业生产经营，造成劳动力和生产资料的浪费。
由政府推动的土地集约经营所带来的上述消极因素，值得各方面加以关注。土地的集约经营本身并不是坏事，只是在中国大部分地区还不适应，那么，根据社会及经济的发展现状，中国农村集体经济未来的路该怎么走，其需要循着一个什么方向发展，笔者对此问题将在下文述及。
四、中国农村土地集约经营的发展路径
笔者认为，在中国农村集体经济即将步入新一轮快速发展阶段的历史时期，坚持以家庭承包制为基础，不断扩大合作经济，适时发展土地集约化经营的路径，引导中国农村集体经济朝着正确的方向发展，十分必要。
(一)坚持家庭承包制的基础地位
当前，我们正处在农业技术高速发展的历史时期，但是农村集体经济的发展是一样复杂而重大的工程，发展集体经济需要理清思路，若是盲目推动集约经营可能适得其反。同样，党的十七届三中全会又一次强调，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。因此，只有坚持和巩固家庭承包制的基础地位，保护农民的土地权益，才能保证国家的稳定和粮食的安全。在此基础上，方能不断地探索以农民为主体的合作经营的各种形式。如在坚持家庭承包经营的基本经营制度基础上实行农业产业化的新型经营方式就是较好的选择。[16]
(二)重点发展农村合作经济
农村合作经济是集体经济的一种形式，其与人民公社经济模式的共同点都是形成规模经济为目标，但在当前技术发展达到一定水平的背景下，合作经济的意义更值得关注。其一，合作经济是农民自愿联合组成的，不仅发挥了农民的积极性，而且能形成规模经济，并在技术逐步更新的同时，可以细化农业分工，提高生产效率。其二，在同样的产量水平下，合作经济能提高农民的组织化程度，避免由于个体经济无序竞争造成的利益损失，更能提高农产品的供应质量及其市场竞争力。其三，合作经济主要是农民的联合，其发展可以实现农民的同步富裕，减小城乡经济的差距。其四，合作经济能弥补农村集体经济组织在生态环境的保护及农村公益事业的发展中的缺陷。由于改革开放以来家庭承包经营的不断放开，农村集体经济组织的经济实力和组织化程度逐渐削弱，因此造成了其对农村公共利益维护力度的不足，而合作经济模式增强了作为农民联合的集体经济实力，能对农村公益作出一定贡献。
合作经济是农村需要重点发展的经济形式，党的十七届三中全会曾提出，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。最近的2010年中央“一号文件”也强调，要着力提高农业生产经营组织化程度，大力发展农民专业合作社。[17]然而，农村的合作经济并不一定是一直加强的，农村的合作化是达到规模经济的重要途径。随着技术的不断进步，经济集体对人员的需求变少，合作化规模将逐渐减小，但这并不妨碍规模经营继续向集约化发展。
(三)大力提高农业机械化水平
中国的农村太过滞后于城市，农民增收是需要迫切解决的问题，而由于进城务工造成部分农地荒置的情形也影响了粮食安全。笔者认为，解决这些问题的途径并不在于引进投资、限制农民进城或单纯补贴农民，其关键需要着眼于农业机械化水平的大力提高。农机化的发展不仅能减轻农民的体力负荷，提高农民收入，还能通过提高生产率解决农地荒置的问题，更能逐渐解放农村劳动力。农业发达国家的农业发展也是沿着农机化水平的不断提高进行的，发展农业机械化也是工业反哺农业的较好途径。保持农业机械化持续发展并应对资源环境方面的严峻挑战，最根本的就是要加快技术创新的步伐，把未来农业机械化发展建立在新的技术基础上，以质量和技术水平的提高作为农机化发展的动力。[18]这里需要注意的是，农机化发展的水平要与合作经济的发展同步，因为通过合作经济形成的农业规模化才能发挥农业机械的作用，达到农业机械化应有的效果。
也许有人会担心，中国城市当前容纳农民的能力本来就不高，农业机械化水平发展迅速将会产生较多的农村剩余劳动力，他们如果涌入城市是否会给城市过大的压力？笔者认为，这并不是需要过分忧虑的问题。因为在农业机械化水平提高的背景下，农民的收入将得到提高和充足的保障，这时候农民不断地从土地转型是一个自然的过程，而且他们有一定经济基础及经济保障，进城务工只是对进一步改善生活水平的选择，其对城市的各种保障不会有依赖效应，对工作的形式也有更强的适应力。即使城市工作岗位有限，农民还可以留在农村发展非农产业。因此，农业机械化水平提高而脱离土地的农民不仅不会对城市造成压力，反而能促进城市的发展。
(四)政府不宜主导推进城市化进程
城市化是衡量国家或地区发展水平的重要标准。中国城市化进程的道路，往往是由政府全力推进，加快城市化进程被许多省市定为十分重要的发展目标，而由政府主导的城市化也在中国产生了环境保护、协调发展等一系列难题。这里实际上为我们提出了一个陈旧而重要的话题：城市化到底应是政府主导的进程还是自然发展的进程？笔者认为，城市化发展是自然的过程，若由政府主导和推动，将给城市造成较大的压力，因为城市化的人为推动不能保证城市配套社会及制度的完善，城市难以容纳大量进城务工的农民。而且，政府主导的城市化容易造成城市发展秩序的混乱及土地的浪费，会给环境造成影响，城市的迅速膨胀还将缩小农村的范围，削弱农业的地位。更重要的是，城市化发展过快可能威胁到国家的粮食安全。政府如果将最主要的精力放在发展城市上，农村相对城市过于落后，将吸引越来越多的农民放弃耕地，进城务工。当前耕地荒置的问题就很大程度上在于农民务农的收入远远低于在城市务工的收入，如果任凭两者收入差距继续扩大，原本有限的耕地荒置将更为严重。
随着农业向前发展，将促使农村中第一产业的劳动力可以逐步得到解放，从而转移到第二、三产业。可见，城市化是自然的进程，是农村和城市同步发展的结果，农业的发展对城市化进程起了很大的影响。因此，城市化不能过度快于农业技术的进步。它须与农业机械化水平相协调，政府促进城市化进程的发展，需要将更多的注意力放在农业机械化水平的提高，而非直接主导城市的扩张或城市化进程的加速，须知农村技术的进步自然推动城市化的发展才是中国应该走的路径。政府若有余力可以努力完善城市的配置及社会制度。
(五)在条件成熟的地区逐步实现集约化
中国正发展的合作经济具备规模经营的特征，随着技术的进步和规模经营的完善，我们将会有能力发展集约经营。而且中国的农地流转制度也为土地的集中经营提供了发展的空间。在朝着土地集约化迈进的过程中，需要对两方面问题有清楚的认识：一方面，需要看到农村土地集约化经营的实现需要较长的时间，不能盲目推动，因为它还涉及国家稳定、粮食安全等一系列重要的问题。所以，土地的集约化经营需要根据农业技术水平的提高和城市化的进程等情况，谨慎地推进。提升耕地利用比较收益，采取有效经济激励，增强农户耕地集约利用意识是推进农村土地集约经营较好的途径。[19]另一方面，土地集约经营的推动不能过于保守，只要条件成熟的地区就可以着手进行。笔者认为，土地集约经营的推动至少需满足以下条件：一是该地区的土地适宜成规模的机械化操作；二是机械化水平的发展程度足以替代人工劳作；三是经过合作经济的过渡及城市化的发展，该地区原有的大部分农民都已融入城市，农民人均占有耕地水平达到较高水平。根据各地区的发展水平不同，某些地区可以在条件成熟的前提下发展集约化经营，这样既不耽误其发展进程，又能为后续地区土地集约经营的发展和成熟提供经验。
五、结论
总体看来，中国农村土地集约经营需要沿着以下路径发展：第一步，以家庭承包为基础，先行发展农村合作经济，逐步实现农业的规模化经营，在此同时不断改进农业技术，特别是提高农业机械化水平；第二步，随着农业机械化水平的提高及其他因素的导向使城市化健康稳步发展，完善城市体系的各种配置，农民自觉“上楼”，融入城市成为城市居民，使农村的人均占有耕地逐渐增加；第三步，在农业机械化发展较为完备，农村的人均占有耕地达到一定水平时，方能逐渐进行土地的集约经营。
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