国企改革须向第二次定位目标推进——专访中国社会科学院工业经济研究所所长金碚，本文主要内容关键词为：中国社会科学院论文,国企改革论文,所长论文,专访论文,经济研究所论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
央企进入房地产行业不断炒出地王，部分领域出现的“国进民退”现象，国企高管收入畸高，国有煤矿安全事故不断发生……一段时间以来，国企处于舆论的风口浪尖之上。
前不久，国资委主任李荣融说出了一句非常值得同情的抱怨：“为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”
在国企纷争出现时，经济理论界又回到了一个老话题上：在市场经济中，国有企业究竟是干什么的？其功能究竟如何定位？其绩效究竟如何评介？
改革开放30年来，中国国有企业改革取得了很大的成就。国有企业从过去那种作为政府部门的附属机构，向市场经济中的自主经营主体转变的改革目标已经基本实现。
那么，国有企业的改革任务是否就算完成？改革的最终目标就算已经大体达到了呢？或者，即使是还要继续改革，也只是完善性或补充性的改革，而不再是根本性方向性的改革了呢？
为此，就国企改革一系列重大问题，本报记者专访了我国著名经济学家、中国社会科学院工业经济研究所所长金碚。
金碚长期坚持“国有企业是特殊企业”的观点，随着改革的深入，这一问题正变得越来越重要，越来越具有实际政策意义，因为它关系到国有企业改革的根本方向。
国有企业必须善济天下
《中国经营报》：前些时候，国内媒体中曾经热议国资委主任李荣融的一句非常值得同情的抱怨：“为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”你如何理解？
金碚：国资委主任李荣融的一席抱怨，其实是具有极为深刻含义的。那就是，尽管国有企业改革和发展确实取得了不容怀疑的成就，但是，人民和社会仍然有很多不满意之处。而且，这种不满意并不能仅仅通过国有企业再做得更大更强，赚更多的钱而消除。因为，“国企搞好了你们还是骂”，原因就在于，人民和社会并不仅仅满足于国有企业的“独善其身”，而且要求国有企业必须“兼善天下”。国有企业的根本性质就是兼善天下，甚至必须是“兼善天下”。对于国有企业，“善其身”只是“善天下”的前提，如果仅仅做到“善其身”，而不能“善天下”，则“善其身”也不能得到满意评价。这就是国有企业！
一些学者的研究结果表明，国有企业对中国经济发展的贡献主要不是表现在它自身的绩效上，相反，各地区统计数据的分析表明：“国有部门规模（以其产出占工业总产值的比重衡量）越大，地区经济增长率越低。……国有企业职工人数占总就业人数的比例每下降10%，GDP实际增长率将上升1.6%～2.3%。”换句话说，改革开放30多年来，国有企业的贡献并不主要表现在自己发展的“善其身”上，而主要表现在促进了全社会经济发展的“善天下”上。
《中国经营报》：那么，从“善天下”的角度看，如何来评价中国国有企业的表现？
金碚：国有企业存在的理由之一是：“国有企业能够比一般企业更有利于实现一定的重要供应目标。”依据这一评价标准，在许多方面，按照国家的有关要求和规定，许多国有企业确实做到了；但在不少领域，国有企业还没有做到，因为，它们并没有比一般企业更好地实现社会要求它们实现的供应目标。而且，这种情况不是个别的，而是普遍的和系统性的。例如，一些由国家投资建设的基础设施项目，由国有企业按照商业化的方式经营，已经赚了大钱，收回了投资，却还继续收费营利。典型的事例就是首都国际机场高速公路。这样的国有企业其行为同处于垄断地位的私营企业没有什么两样，而且把原本具有公共品属性的公路蜕变成了不断获取高额垄断利润的（经济学属性上的）“私人品”。
再如，进入房地产业的国有企业，其行为也同一般私人企业没有太大差别，而且，其垄断势力更强。在基础设施和房地产业发展中，社会和人民所要求的“供应目标”，显然不同于一般工商行业。国有企业进入这些特殊领域，而且通常是国家政策倾向于让国有企业优先进入这些领域，那么，国有企业的行为仅仅表现得像私营商人，即使是高效率的私营商人就可以了吗？很显然，这并不符合国家和人民对国有企业经营绩效的要求，即使国有企业因此而获得了更多利润，缴了更多的税费，也不会改变事情的性质。
国有企业存在的又一个理由是：“能够有效解决重大特殊社会经济问题和发挥应对紧迫危机的独特功能。”在这方面，国有企业总体上显然是做得比一般的非国有企业更好。无论是抗震救灾、应对重要产品市场供需发生突发情况，还是当国际金融危机可能导致严重的社会系统性风险爆发而需要采取救市措施时，国有企业都能担当重要责任，甚至牺牲自己的直接利益。
当然，在个别领域，也有的国有企业行为受到社会诟病。例如，有些重要产品价格波动或供应短缺时，也有的国有企业反而趁机牟利。前些年，春运期间实行火车票涨价制度，显然不是解决特殊社会问题的有效方式。
今年，试点车票实名制，实际上是用让亿万乘客付出代价的方式来解决倒票“黄牛”问题，这就像是“高射炮打蚊子”或“杀鸡用牛刀”。这样的制度使火车票从“可转让”变为“不可转让”，实际上是提供给消费者相对贬值的车票，作为国有垄断企业的铁路部门计算过消费者的价值损失吗？而且，铁路系统搞一个庞大的实名制车票系统和复杂的管理系统也要付出巨大成本。可见，即使是以国有企业垄断经营方式来解决特殊问题，应对特殊情况，也有一个如何采取“有效解决”方式和控制成本的问题，至少不应因此而让人民或消费者付出过大的代价。
《中国经营报》：你对目前部分领域出现的“国进民退”现象如何看？
金碚：目前，关于“国进民退”问题引起很大争议。从统计数据上看，难以提供“国进民退”的确切证据；但民营企业感觉经营环境越来越不利，“好赚钱的都被国有企业和跨国公司占了”，“办企业太困难，还不如炒房子”；地方政府以各种优惠方式吸引央企投资，而且，各种扶优扶强政策和促进兼并重组政策，都显然更有利于大型国有企业。所以，是否存在“国进民退”并不单纯是一个比例问题，而是一个公平竞争的市场秩序问题。
“是否有助于改善市场运行秩序和产业组织结构。”这是国有企业更好发挥功能的一个重大的和关键性的问题。不同的产业有不同的市场结构（或产业结构）特点。从我国经济改革30多年的经历看，大多数产业都表现为从过去的由国有企业垄断的市场结构（产业组织结构），向竞争型或者垄断竞争型的市场结构（产业组织结构）转变。因此，我国的市场结构（产业结构）正变得越来越具有竞争性了，其中，国有企业的改革和国有经济结构调整发挥了积极作用。现在的问题是，当国有企业的效率和竞争力显著提高，以及国有企业的一些独特优势突出地发挥出来之后，其出于自身利益（做大做强）的积极进取性市场竞争行为，是否能实质性地和长远地有利于促进各产业市场结构（产业结构）的不断改善和优化？
总之，国有企业自己做好了，强大了，赚钱了，有竞争力了，当然是好事，但这只是实现了一个方面的目标；更重要的是，国有企业还要对其他企业的发展环境，为整个国家产业的健康、有序的运行和发展发挥职能和承担责任。在这方面，中国国有企业的改革显然还做得很不够，还有许多问题有待解决。特别是中国还有许多被国有企业垄断或者国有企业具有很强市场势力的产业，一般非国有企业很难进入，即使政策开放了，但由于实力悬殊极大，也难以同在位国有企业竞争。这样的产业，其整体市场绩效是不佳的，而且很难形成较强的产业国际竞争力。
《中国经营报》：有人指出，2008年，由国有企业垄断的石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的80%，而其收入相当于全国职工工资总额的60%。你如何评价这种现象？
金碚：实行改革开放以来，国有企业进入市场竞争，工资制度越来越具有激励性，特别是随着不同行业的不同企业经济效益的分化，企业间和企业内的收入分配差距都显著扩大。这样的变化当然具有积极性和合理性，是计划经济向市场经济转变的必然趋势。
问题是，当我们肯定在国有企业效率和效益不断提升过程中，收入分配更体现了“效率优先”原则的同时，决不能忘记国有企业作为社会“公平标杆”的职能。其中，涉及两个基本要求，第一，企业高管与一般员工的收入及福利待遇差距应保持合理限度；第二，不同行业的企业间的收入差距应保持合理限度。目前，在这两个方面国有企业的表现都有非常不令人满意之处，在某些方面，有的国有企业甚至成为社会公平的负面“榜样”，受到社会的严重关注。
例如，有的国有企业高管收入一味同国外“同类企业”攀比达到畸高水平，其实，他们攀比的是性质不同的私人企业，而不是真正属于同类的国有企业，同一般员工的收入水平严重脱节。再如，垄断行业国有企业的工资和福利水平同一般竞争性行业差距巨大，成为中国收入分配差距过大的一个突出问题。尽管国有企业在承担社会责任方面总体上具有较好的表现，但在担当“公平标杆”方面，确实存在未能满足人民意志的突出不足之处。特别是对这一问题，国有企业普遍地在主观上缺乏自觉性，而往往强调只要企业有经济效益就可以自定收入标准。
在2010年的全国政协十一届三次会议第三次全会上，政协委员、中华全国总工会经费审查委员会主任张世平说，据全总去年就职工收入所做的专项调查显示，国企高管与职工收入差距过大，呈现利益群体分化态势。调查显示，75.2%的职工认为当前收入分配不太公平。2008年20个行业门类收入差距为4.77倍，有的高达10倍。据上市公司年报分析，208家国企高管与一线职工的收入差距，从2006年的6.72倍扩至2008年的17.95倍。
这表明，国有企业收入分配从过去的平均主义状况很快转变为超出社会容忍度的过大差距，并对社会产生了显著的负面示范作用，以至受到广泛批评并引起中央纪律检查部门的严重关注。
“国有企业不能仅仅在商言商”
《中国经营报》：上世纪90年代中期，我们就确立了国有企业改革的方向是建立现代企业制度的根本原则，这无疑是一个正确的改革战略决策，使得国有企业可以最大限度地适应市场经济发展和参与经济全球化竞争。那么国有企业和一般企业有什么差别？
金碚：关于现代企业制度的性质和特征有许多研究和讨论，其中，也曾经有一种具有普遍性的理解，即按现代企业制度的原则进行国有企业改革，就是将国有企业改革为除了所有权归国家或者国家控股之外，其他性质和行为均与民营企业不再有本质区别，即国有企业可以成为一般的企业，一切都可以“在商言商”，不应再负有其他的责任目标。
但是，深入的理论研究，特别是企业的实践表明，这样的理解是没有可靠根据的。从理论逻辑上说，如果我们要建立现代企业制度，那就必须符合现代企业制度的全部规则，包括其微观主体行为规则和整体规则。按照现代企业制度的整体规则，国有企业同非国有企业具有显著不同的行为目标和经营责任。所以，如果以建立现代企业制度来进行国有企业改革，那么，中国国有企业就只能改革为现代国有企业，而不可能是现代企业制度下的一般企业，除非将国有企业改变为非国有企业。也就是说，如果要保持企业的国家所有性质，就必然具有国有企业不同于一般企业的本质特性和经营责任。因为，如果国有企业可以改造得同非国有企业完全相同，那么，也就没有必要保持国有企业性质了。而从国有企业改革的实践看，无论在哪个国家，无论人们主观上怎样认识国有企业，而在实际运行和管理中，国有企业总是被作为赋有特殊经营责任的企业来对待和运用。
例如，国有企业总是具有不同于一般企业的战略定位，不能任意实行“什么赚钱就生产什么”的经营和投资战略。国有企业不可能完全自主地改变国家赋予其必须实现的一定的重要供应任务，不能任意放弃国家决定其从事的主营业务，特别是基础设施和基础产业的重要产品和服务。在特定情况下，甚至必须实行即使不赚钱甚至亏损也要生产的原则。
再如，为了解决特殊的经济社会问题，特别是在国家发生严重危机时，国有企业总是被要求发挥特殊的功能，更大规模和更高深度地进入该经济领域。而当解决了特殊问题或克服了严重危机后，国有企业又往往被要求适时退出，避免过度存在而对市场经济有效运行产生负面影响。也就是说，国有企业的特殊功能往往在非常时期更能发挥作用，而在正常时期，其局限性往往反而表现得比较显著。这突出地体现了国有企业非同一般的性质和优缺点，也表明国有企业赋有非同一般的经营责任。
又如，国有企业的设立和经营方向必然最终由国家决定，其高层管理者由国家选任，由国家规定大体统一收入标准。并且，国家通常会对国有企业高管的行为进行特别监督（国家审计）和提出较高的道德标准。
在各国的现实经济中，国有企业总是具有区别于一般企业的特殊性质和特征，承担着特殊的功能和社会责任，也实行着具有显著特点的管理制度，并具有特殊的企业文化。中国建立现代企业制度的关键之一就是必须探索建立符合中国国情的现代国有企业制度，或者也可以说，必须以建立现代国有企业制度的客观规律和原则，继续深化国有企业改革，实现国有企业根本性质的再塑造。
国企改革向第二次定位目标推进
《中国经营报》：针对以上现象和分析，如何进一步推进当前的国有企业改革？
金碚：自上个世纪80年代以来，经过30年的改革和战略性调整，国有企业基本完成了第一次改革定位，即从政府部门的附属物转变为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立市场竞争主体。当基本实现了国有企业改革的第一次定位目标后，必须向第二次定位目标推进。如果说，在实现第一次定位目标时，对国有企业的绩效评价主要涉及第一层次评价标准；那么，当改革向第二次定位目标推进时，对国有企业的绩效评价就主要涉及第二层次评价标准了。
第一，实现更有利于经济整体有效运行和保证基本民生的基础设施、基础产业的稳定普遍供应的国企改革方向。其中，基础设施和基础产业产品和服务价格的稳定机制、取消垄断性高价和商业化融资成本导致的公共产品的过高私人品化价格（例如，公路收费等）、消除因行政分割导致垄断性供应结构而产生的阻碍新技术运用的现象（例如，实现“三网合一”以及更具革命性的新技术运用）等，将成为国企改革须要实现的重要目标。
第二，在实现经济发展方式转变、建设重大民生事业工程，以及实现战略性新兴产业发展的关键突破，特别是形成保证国家安全的危机应急机制等方面，发挥更有效的功能。国有企业实力的不断增强，使之有条件和有能力更好地承担起解决重大经济社会问题的“特种部队”的功能。现阶段，中国最重要、最迫切的经济问题是实现经济发展方式的转变；最重要、最迫切的社会问题之一是实现社会财富巨大增长的惠民目标；最重要、最迫切的产业发展问题之一是形成战略性新兴产业；最重要、最严重的国家经济安全问题之一是提高整个国家和各领域应对风险（特别是系统性风险）和危机（包括外部危机的冲击）的能力。在这些方面，国有企业负有不可推卸的责任，并可以发挥国有企业的特殊优势。
第三，在改善市场运行秩序和产业组织结构方面发挥积极作用。对于过去实行国有企业专营制度，而现在不再必须保持国有企业特许专营的产业，应尽快取消民营企业禁入限制，让这类产业尽快转变为竞争性产业；对于本质上应是竞争性的，但国有企业占据过大市场份额或具有过大市场垄断势力因而形成过强进入壁垒而影响产业有效竞争秩序和整体竞争力的产业，应采取更开放的政策，国有企业主动放弃垄断行为，鼓励民营企业进入并形成市场竞争的相对均势，从而改善和优化产业组织结构；对于产业分散化程度过高因而有必要鼓励企业通过并购重组而提高产业集中度的产业，要避免采取行政性强制手段或对民营中小企业具有“驱逐性”效果的政策措施和管制标准，使在提高产业集中度过程中能够保持市场竞争的公平性以及国有和非国有企业之间的相对市场均势；对于没有必要由国有企业长期占有较高份额，而只是为了应对金融危机而超常进入的国有企业（例如房地产业），国有企业应适时实行退出战略。
总之，在我国现阶段，各类产业的有效竞争格局大体有三种情况：一类应是国有企业占有优势的产业；另一类应是国有和民营企业（包括外商投资企业）相对均势的产业；再一类是应由民营企业占优势的产业。这三类产业形成优化的分布格局，才能实现产业竞争的有效市场结构，使市场经济运行更有效率，并更有利于在有效竞争中形成中国整个产业的更强国际竞争力。这实际上也是中国经济体制改革的根本要求之一。在实现这一国家经济战略的根本要求上，国有企业理应更加自觉地发挥积极作用。这才不违国有企业的根本性质。
第四，在发挥收入分配“公平标杆”功能，扭转社会收入分配差距过大偏向上发挥积极作用。因为，既然由国家（所有者）规定国有企业的收入分配制度或分配原则，那么，国有企业收入分配就应成为国家所认同的社会收入分配的合理状态，即合理收入分配的参照系。从道理上说，国有企业是政府可以直接调节其收入分配的领域，如果在这样的领域都无法实现公平分配，那么，整个国家的公平分配就更无望了。因为，有什么理由可以相信，在政府只能间接调节的社会收入分配领域，能够比政府可以直接调节的国有经济领域，更有希望实现更公平的分配呢？所以，在下一阶段的国有企业深化改革中，采取积极有效方式，建立既体现效率原则，也体现公平原则的合理收入分配格局，并以此作为全社会收入分配的公平标杆和国家扭转收入分配差距过大偏向的调节杠杆，是一项具有特别重要意义的改革内容，也是国有企业对中国社会主义市场经济建设，特别是真正体现公有制主导的经济制度的效率—公平性质特征的一项具有深刻意义的改革任务。这是国有企业在深化改革中必须承担的重大历史责任。
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国有企业改革发展主要历程
1.扩大经营自主权阶段。从党的十一届三十全会到党的十四届三中全会，大约用了15年时间，通过扩权让利、实行承包经营责任制等措施，调动企业和职工的生产经营积极性，企业所有权与经营权开始分离。
2.制度创新、机制转换阶段。党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。此后至党的十六大的10年间，国有企业改革的重点转向制度创新、机制转换，着眼于搞好整个国有经济，抓大放小，对国有经济结构实施战略性调整，对国有企业实施战略性重组。
3.以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规规章相继出台，在国有企业逐步实施了企业负责人经营业绩考核，国有资产保值增值责任层层落实，国有资产监管加强。
相关数据
中国国有企业2010年1～2月实现利润同比增长88.9%。3月19日，中国财政部发布的数据显示，2010年1～2月，全国国有及国有控股企业累计实现利润2503.2亿元人民币，同比增长88.9%；其中中央企业累计实现利润1870.5亿元，同比增长60.1%。
1～2月国有企业累计实现营业总收入40576.5亿元，同比增长42.4%；中央企业实现营业总收入26586亿元，同比增长44.7%。
前两个月国有企业销售利润率为6.2%，同比上升1.5个百分点。
分行业看，1～2月汽车、施工房地产、石油、石化等行业利润大幅增长，钢铁、有色行业及电网、海运企业效益明显提高，发电企业再次出现亏损。
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