论农民负担沉重的体制与制度根源，本文主要内容关键词为：根源论文,农民负担论文,体制论文,沉重论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A [文章编号]1008 —1917（2000）03—0061—05
农民负担，指的是农民作为独立的经济主体在其自身进行消费和投资活动之外所承担的经济负担。由于我国目前的二元经济结构与城乡分割体制，我国农民负担也被分割为两部分，即农民在其自身所在的农村社区（不仅仅指集体）的经济负担与对国家的经济负担。农民负担有狭义和广义之分。狭义的农民负担指的是农民依照法律、法规所承担的“村提留”、“乡统筹”、劳务（义务工、劳动积累工）以及其他费用（如收费、罚款、集资、推派等社会负担）；而广义的农民负担则是指农民向社会提供的一切经济和劳务支出，其范围广泛，除狭义负担所含内容外，还包括税金、工农产品价格剪刀差等。
农民负担按其性质的不同，从总体上可以将其分为两大部分，一部分是依照国家法律、法规课征税收，另一部分就是农民义务工和各种收费，有的学者又将其分为具体的四个部分，即：一是税收，主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是“三提五统”，即村提留和乡统筹，其中“三提”指的是公积金、公益金、管理费，“五统”是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是指“三乱”，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。
此外，农民负担亦有显性负担和隐性负担之分。显性负担指农民向国家、集体、社会有关方面直接支付的明显负担，与之相对的隐性负担就是指通过不合理的价格因素，如工农产品价格剪刀差等因素，而暗中向农民转嫁的负担。
沉重的农民负担一直是党中央和国务院格外关注的热点问题。纵看近年来国务院出台的一系列减轻农民负担的行政法规，横观当今世界各国，我们可以说，没有哪一个国家的政府像中国政府这样三令五申地要求切实减轻农民负担，高度重视农民负担问题，就拿进入90年代而言：
1990年，国务院下发了《关于切实减轻农民负担的通知》；
1993年，党中央、国务院发出紧急通知，要求凡涉及到农民负担的文件和收费项目一律先停后清；
1996年，为了进一步提高全党、全社会对农民负担问题的重要性和紧迫性的认识，中共中央、国务院作出了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》；
1998年，党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中对农民负担监督管理又做出新的规定：合理负担，坚持定项限额，保持相对稳定，一定三年不变。
自80年代中期以来，农民负担问题逐步上升为诸多农村问题中的首要问题。农民负担问题成为人们关注的焦点问题的过程，也是整个学术界探究分析农民负担根源的过程。笔者认为，农民负担问题的表面现象是农民负担过重，但实质在于农民负担体制的不合理上，农民负担沉重的原因在于农村公共分配秩序不规范；在于农村基层制度即现行的财税、行政体制的不规范以及农村集体财产产权关系不清等方面。
1 根源之一——农村公共分配秩序不规范，效益低下
“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，在家庭联产承包经营责任制下，农民负担也就是农民交给集体的部分，在这里我们可以把这种农民负担体制称为“交留体制”。当前我国农民负担的这种“交留体制”，就微观意义而言，已经从根本上突破了人民公社体制并被证明是成功的。正是由于农民负担的“交留体制”，形成了推动农村经济和社会发展的微观主体，使改革开放以来农业与农村非农产业得到了迅速的发展。然而，当前我国农民负担的“交留体制”，就宏观意义而言，并没有触动人民公社时期农村公共产品供给体制，而是仍旧延续了人民公社时期体制外农村公共产品供给体制。而这正是产生当前农民负担问题的基本原因。
农村社区的公共产品是相对于农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言，可以由当地的农村社区居民参与共享的“产品”。公共产品是由消费的非排他性和供给的连带性定义的。农村公共产品在内容上包括大型农具、水利设备、道路交通、文化教育、道德建设、保健医疗等基础设施和公益事业。
现行农村公共产品供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，这种供给体制，是从人民公社时期的社区公共产品供给体制演变而来的。人民公社基本特征是政社合一，无论生产队还是公社，都既是一个政权实体，又是一个经济组织。在这一体制下，公共社区范围内对公共产品的需求主要靠公社内部解决，公社为满足公社区划范围内对公共产品的需求所筹集的经费不进入国家公共收支系统。这种不通过税收也不进入国家公共收支系统的公共产品的供给，目前学术界称为制度外公共产品供给。1983年撤销人民公社，建立乡（镇）级政府时，由于客观条件所限，国家财政一时拿不出足够的财力支持乡镇建设，划给乡镇的财力只能满足乡镇政府实际职能的一部分，其余之需只能由乡镇政府在农村社区筹集资金来满足。
按照宪法的规定，乡级政权职能是：领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、司法、民政、文教卫生、计划生育等工作。但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部负担，现行政策允许全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通这五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。也就是说，这五项公共产品的成本分摊，没有纳入公共收支即财政收支制度范畴。
除了对乡级农村社区的经济负担，农民还对村级社区承担经济负担。现行政策规定村级组织可对农民收取三项（即公积金、公益金和管理费）“提留”。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本负担。
当前亟待解决的农民负担问题，其根源正是农民负担体制的不合理，而农民负担体制的核心部分是农村社区公共产品的制度外供给体制。而在现实社会中，农村社区公共产品供给效率却极其低下，结果不仅使得农村基础设施整体水平不高，阻碍农村的现代化进程，而且严重地制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。如此低下的农村公共产品供给效率是如何造成的呢？其原因主要有以下几个方面：
第一，现行的农村社区公共品供给体制不规范。现行的农村公共品供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，这也就意味着公共产品的决策程序是自上而下的。开办某项公共事业或举办某项公共工程，不是由乡、村社区农民内部的需求决定，而是由各级政府部门根据自己的需求（如为自己的政绩等）作出的，这样在绝大多数情况下都是偏离农民实际需求的。而公共品所需的资金，除大型工程由国家直接提供外，主要是制度（预算）外的财政收入，即通过向农民统筹、提留和集资、摊派等方式取得的预算外收入。由于征收方式不规范，更容易加重农民的负担。农民不但要负担前述规定范围内的五类公共事业的统筹资金，而且还要承担超范围的统筹、提留。
第二，政府公共产品供给管理制度滞后。改革后，随着农村经济的发展，对公共产品的需求不断增加。这样导致了公共产品供给制度的变迁，出现了除政府（无偿）供给外新的供给方式，如混合供给（民建公助、公办民建）和市场供给（企业帮办、个人承担）等。这些方式的出现，在一定程度上缓解了农村公共品的供求矛盾，但是由于政府对公共产品供给的管理体制滞后，首先表现在政府对公共产品资金的筹措、管理、使用缺乏规范的监督。无论是国家的支农资金，还是地方政府中制度内与制度外公共支出资金，都没有实行专门统一的管理，并且经常被挪为他用，造成了公共资金管理混乱。其次，政府对各种供给方式缺乏必要的规范。政府在公共产品供给中的中间环节并没有减少，反而愈来愈多。公共资金被一层一层“过滤”，公共产品被层层加价，其全部收益并未实现公共产品“取之于民，用之于民”的目的，很大一部分是养活了一大批“寄生虫”。混合供给与市场供给的公共品，在私人追求个人利益最大化的动机驱使及缺少政府有效管理下，变得不断恶化。
第三，农村公共品供给结构不合理。在理论上，公共支出主要是指提供公共产品的支出。因而政府的公共支出结构决定着公共品的供给结构。现行农村公共支出，一方面不断膨胀，另一方面表现为公共产品供给结构不合理，主要体现在一些公共品供给不足而另一些则相对过剩与重复。其主要原因有：（1）政府部门乐意投资一些见效快、 易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长的项目；（2 ）政府部门热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共品；（3 ）政府部门倾向于投资非生产性项目而不愿意投资生产性项目。
2 根源之二——现行税收体制不规范
现行农业税收制度的不规范是造成农民负担过重的又一重要经济因素，具体表现在：
第一，农业税税种性质及归属含混不清。根据我国现行税收法律体系，现有23个税种，按其性质和作用归为流转税、资源税、所得税特定目的税、财产税、行为税、农业税和关税等七类。把农业税（含农业税和牧业税）和其它税类并列，这并不科学，未能体现税赋的公平原则。从理论上讲，农业税应属于所得税类，但现行农业税征税的依据是总收益而不是纯收益。农业特产税从本质上讲也是一种农业税，但事实上在征管环节上，以一种单独税种对待，并要求在生产和收购环节同时征税，其税种归属更加含糊不清。
第二，征收管理环节问题严重。首先是重复征税与漏征同时并存，一方面，有的土地原来已核征农业税，现改为生产农业特产产品后，既征收农业税，又征收农业特产税（而按规定应退减农业税，但各地具体执行时并未扣除，形成了事实上的重复征税）；另一方面，由于农业特产税税目中未能列举，种植蔬菜无需交纳农业生产税（实际上种植蔬菜的收入常比种瓜果高），而随着科学技术的发展，一些新的特产物种会不断涌现，势必要不断修改纳税科目，否则会造成一些产品的漏征。其次是计税土地与实际耕地面积脱节。由于我国现行农业税的计税依据是耕地面积，这样客观上就产生了“有地无税，有税无地”的现象。许多新开垦的土地未征农业税（已过免税期），而一些已被挪作他用的土地（包括正常征用）却仍要交纳农业税。再次是计税产量与实际产量极不相符。现行农业税计税产量是在60年代初确定的，经过30多年农业生产和农业科学技术的发展，目前单产一般已超过过去的2～3倍，造成表面上农业税负显著偏低，而实际上由于农业生产本身固有的特性，与其它产业横向比较，农业税税率并非想像中的那样低。1994年国家财税体制改革以后，农业税被划入地方税种，农业税的地方附加和基层政府及村集体经济组织对农业税层层加码，从而使实际征收税率偏高，农民负担加重。最后，由于农业税征收方式上几十年来实际执行的是包税制，不能有效调节土地级差收益，而土地级差收益是客观存在的，并且差异非常大，国家未能通过税收政策将应得的级差收益收上来，造成经济发达地区农民与经济落后地区农民收入差距急剧拉大。
第三，农业税现行征收形式的不合理，使农民承受了较重的“暗税”负担。农业税在征收形式上事实上存在着征收实物和征收代金两种形式。“暗税”缘于“价税合一”的粮食定购任务，其数量大体相当于国家粮食定购价与市场价的差额。多年来，除少数年份外，国家制定的粮食合同定购价一般都大大低于市场价，从而形成了农民的“暗税”负担。据河北省魏县反映，1995年全县小麦定购任务3065万公斤，定购价与市场价的差价款为1655.1万元；玉米的定购任务为465万公斤， 定购价与市场价的差价款为344.1万元；两项合计1999.2万元， 相当于全县农业税709万元的2.82倍。河北省正定县每年定购任务7000万斤， 实行“合同定购制”12年以来，平均每年小麦、玉米牌市差价为0.20元／斤，每年“暗税”达1400万元，全县48.3万农业人口，平均每年人均负担30元。
3 根源之三——现行行政体制不规范
首先，政府行为不规范，部门利益膨胀，缺乏约束和制衡。在现行行政体制下，我国各地方政府机关、事业单位普遍经费拮据。在市场经济条件下，不同的利益主体都有自己的利益范围，在财政资金紧张的情况下，政府职能部门为“养人”和“建设”，相继出台了大量的预算外行政事业性收费项目，以弥补其经费不足，国家在给一些单位和部门开了可以从工作对象、管理对象处收费以弥补财政拨款不足的政策性口子的同时，由于管理上缺乏必要的约束与制衡，致使部门利益膨胀，部门收费项目越来越多，范围越来越广，标准越来越高，严重超出了农民的承受能力。
其次，“财政分灶吃饭”客观上也激励了地方政府增加收费，滋生了对资金的强烈需求。地方政府主导型经济是分权让利改革的必然结果，各职能部门在行使职能和提供公共服务过程中，极易频繁地使用其行政权力，通过各种收费集中社会财力，以弥补经费的不足。这种做法的基本原则应该是在取之有据的基础上，取之有度、用之有方、管之有律。但从各地实践看，则是正负效应兼而有之。正面效果一是缓解了预算资金的供求矛盾，减轻了财政负担；二是促进了农村各项事业的发展，改善了公共服务设施和条件，提高了公共服务水平和质量。负面效果一是收费主体多元化，政出多门，多头分配，取之无度；二是收费所有权不清、使用透明度不高、管理混乱，影响干群关系、影响农村社会稳定。
第三，县市、乡镇、村各级干部都由上级层层任命，这样，对各级干部“政绩”的评价主要取决于他们对上级下达的各种任务指标完成的情况，政绩考核脱离实际。本来，一个地区的领导干部在任期内应根据本地社会、经济发展需要和群众愿望，积极地、有计划地搞好建设和社会福利事业，但必须考虑乡情民力，看看农民有没有能力办，有多大能力办，然后再考虑要办什么事、办多大事。如果光从主观愿望出发，急功近利，超越农民经济承受能力盲目大办，以致集资、摊派随意出台，难免走进创政绩的误区。但是，在现今实践中，由于上级脱离实际的过高的政绩目标考核，使一些基层领导片面追求政绩，忽视了妥善处理生产与生活、增收与减负的关系，无力办的事硬要农民去办。各级财力有限，难以满足日益膨胀的工资、福利待遇支出，一些部门向农民伸手掏腰包就在所难免。
第四，对于农村基层行政机关、干部的行为缺乏有效的监督制约。一些涉及农民的税种，如农业特产税、屠宰税等，地方政府在征收过程中，不按税收法律、法规据实征收，而是扭曲为按田亩、人头进行平摊，实际上是一种变相收费。某些基层干部行为失范，有的将从农民手头集来的资金挪作他用，如修建高标准办公楼、住宅楼，或是一些华而不实的项目；有的在公共设施项目招标、建设中以权谋私，降低了公共资金的使用效益。对于乡村干部的这些行为，县乡人大的监督制约往往是形式上的多，如审议政府工作报告、财政预算草案，进行工作检查、视察等；实质性的少，如专项问题听证、调查，对干部的质询、弹劾、罢免权的行使等。在大部分情况下，都是在有关的问题被揭露以后，人大才被动地行使自己的罢免等权力。而其对干部监督不力所造成的沉重损失最终要由农民来承担。
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根源之四——以土地为中心的农村集体财产产权关系不清，致使自上而下的侵权行为时有发生
农民负担是传统集体经济中，由模糊的产权制度所决定的分配制度中的一个必然现象。从产权制度上看，由于第一步改革只涉及了经营制度的改变，没有触动产权制度的变革，土地的集体所有权依然虚化，集体资产在国家、社区、农户三者之间的对应关系怎样，社区成员之间在占有这些共有资产方面有什么量的判别等等，都不明确。由于新的产权关系和以此为基础的新的分配制度还没有建立起来，在分配领域所遵循的”交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”本质上还是集体经济的分配形式。因为任何一个农民，不论你生产成果如何，社区政府都有权通过提留、统筹和其它手段调节社区内经济成果的分配格局。农业税基本上是个常数，所以交够国家的没有问题，但是留足集体的，就很难说多少是个“足”了，它一方面取决于社区政府发展事业所需，另一方面取决于上面各个部门下达的收费数量的多少，这一块没有边界、随意性强、伸缩性大，是个无底洞。
具体而言，目前，农村集体财产产权不清主要表现在：一是农民虽然获得了土地使用权，但并不是一个完整的财产主体；二是缺乏一个既能代表农民利益，又能代表农村集体所有者的乡村合作组织，现有的自治组织不能自治，合作组织不能合作；三是乡镇政府组织的身份不清，虽以政府的面目出现，但事实上又是乡村集体利益的代表。
由于上述的产权不清现象的存在，必然在实际生活中造成了大量的侵权行为的产生：其一，农民的经营自主权受到侵犯，其经营行为要受到上级下达的种植计划和农产品定购任务的限制，其盈利水平在很大程度上取决于由上级政府和部门制定政策和履约程度造成的市场风险的大小；其二，自治组织不能自治，作为村级自治组织的成员——广大农民，无权真正民主地决定和管理社区范围内的公共事务和产业发展，只是被动地承担和执行上级政府和部门下达的任务；其三，乡镇政府财权事权不统一，造成政府与乡村自治组织职能不清，即本来应该由政府财政承担的“双基义务教育、计划生育、优抚、民兵训练”等项开支，却由农民和村自治组织出钱，乡镇党委政府掌握着村自治组织领导人的任免权力。
改革开放以来，“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”这样一种农业生产分配方式，对农民积极性的发挥和农业生产力的发展起了重要作用。但是，一方面“分权”趋向很强的改革措施，使拥有很强经济发展冲动的地方政府和拥有国家权力并“分兵把守”农村经济社会发展各个领域的部门具有很强的决策自主权，中央政府要想对其决策行为进行监督，既无足够的信息渠道，也显得鞭长莫及，更无法判断其决策行为是否合理；另一方面，作为独立的行为主体，不仅有明确的财产收益目标，而且有扩张这种收益的动机。这样，时常以国家和集体利益代表身份出现的权力部门和地方政府，经常依靠法律或中央赋予的权力，乘工作之便，结合本部门的利益，利用农民对国家“交够”、对集体“留足”这样一种不规范的承诺，提出诸多有可能加重农民负担的政策措施，并对属于自己正常工作范围内不应收费的业务活动，强行向农民乱收费，甚至搭车收费，增加农民负担的现象也就在所难免。可见，农民负担问题正是农村产权关系混乱的必然结果。
[收稿日期]2000—05—19
[基金项目]中国经济改革研究基金会立项研究课题.
标签：农民论文; 农业税论文; 公共产品论文; 项目组织论文; 国家部门论文; 三农论文; 经济论文; 农村论文; 经济学论文;