法治视野下的我国政府垂直管理制度改革研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,法治论文,视野论文,我国论文,垂直管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国政府垂直管理制度的现状及存在问题
我国政府垂直管理制度的产生基于现有条块关系在现实中带来的中央政令不畅、地方保护主义严重等问题。为了避免部分政府职能受到地方保护主义影响，强化中央政策的执行力，在一些重要的宏观调控部门、市场执法或监督部门实行中央垂直管理，让条条得以摆脱地方约束独立行使职权。1994年分税制改革后成立了首个垂直管理部门——国家税务总局。此后，中国人民银行、海关总署、银监会、证监会、保监会等职能部门陆续从地方政府序列中剥离，成为独立垂直的纵向体系。发展到今天，垂直的部门或业务越来越多，从类型上看包括三类：一类是整体机构垂直型，即整个机构完全垂直、隶属于上级政府职能部门，改变原职能部门的行政隶属关系，使之从地方政府序列中退出，成为上级主管部门的分支机构或派出机构，典型如国家税务总局与各地分局、海关总署、中国人民银行等。第二类是部分业务垂直型，即整个机构仍然按“条块关系”设置，下级政府职能部门受同级政府领导，但其中某一项或几项专门业务直接归属上级政府职能部门的对口机构领导，如公安部出入境管理局与下属出入境边检总站。第三类是监察督办垂直型，既无机构也无业务垂直，而是为了监督地方或保证上级政策执行而专门设置派驻地方工作的上级职能部门的人员，典型如审计署派往各地的特派员。
我国中央政府的三类垂直管理制度具体见表一。其中垂直强度从整体机构垂直型到部分业务垂直型，再到监察督办垂直型呈现出逐步减弱的趋势。此外，省级垂直管理制度还包括工商系统，市级垂直管理制度中部分省还试点了环境保护部门的垂直管理，表一仅列举中央层面的垂直管理制度。
表一 我国中央政府垂直管理类型
垂直管理制度的优点非常明显，通过强化上下级职能部门的纵向关系，保证地方职能部门不受地方政府的干扰，保证了中央政令的统一与畅通，对遏制地方保护主义起到了明显的作用。但垂直管理不是包治百病的良药，垂直管理无法一劳永逸地解决我国政府体制中条块关系的矛盾。垂直管理在实践中也存在越来越多的问题，主要包括：
第一，垂直管理制度加剧部门利益，使政府职能进一步分化与零散化。垂直管理制度使垂直管理部门从地方政府剥离之后，不受地方人事、财政等的控制，独立于地方政府行使权力，容易只考虑部门利益，不考虑地方利益与发展，进一步强化在现实中已经非常突出的部门利益问题。同时，由于垂直管理部门不受地方政府领导，而垂直管理部门又远离上级部门，在监管不到位的情况下容易滋生腐败。
第二，垂直管理导致各自为政，加剧了条块之间的利益冲突。我国政府体制中的条块利益冲突已经较为严重，垂直管理制度使垂直部门向上负责，在具体施政过程中，容易形成各自为政的局面。一些垂直管理部门以服从上级业务主管部门的命令为由，拒绝为地方经济建设服务，制定的政策脱离当地的实际。一些地方政府也以垂直管理部门对所管辖事务负责为由，不支持、不配合垂直管理部门的市场监管和行政执法活动，在决策过程中听不进垂直管理部门的意见、建议。垂直管理部门过分强调部门利益，地方政府强调自己利益时，各自利益的驱动形成了两种相对端点的偏向已经成为较为普遍的现象，进一步加剧了下级垂直管理部门与同级地方政府的矛盾与利益冲突。
第三，损害了地方政府职能的完整性，如果不加限制增设垂直管理部门则地方政府存在被架空的可能性。地方政府组织体系的健全、部门配置的完整是保证其履行公共管理职责的制度前提。过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖，势必带来地方政府组织功能的残缺，造成本级政府的一些职能被架空，对地方事务的调控能力也受到削弱。从实践效果来看，政府垂直管理在客观上压缩了地方政府的权力范围，地方政府的执法积极性和行政能力受到较大影响。
二、我国政府垂直管理制度的改革方案及认同度分析
(一)垂直管理制度的改革方案设计。
针对我国政府垂直管理制度的现状及问题，学者们从不同的角度给出解决和完善的思路、方案，主要包括：一是严格限制与逐步取消垂直管理的范围，将垂直管理的业务划归地方，寻求新的有效的中央对地方的控制手段。因为从发展趋势来看，地方自治自主的全球化潮流势不可挡，各国、各地区立法对此都十分重视，垂直业务的范围应当是严格限制或逐步减少的，尤其是整体机构的垂直方式。在人的途径之外寻求新的控制手段是确保中央对地方控制的必然要求。二是根据业务范围占有的空间来划定垂直管理的范围，凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，应由中央政府机构及其派出机构负责；凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的，则应归该行政区域内的地方政府负责。三是保留现有的垂直管理制度，但进一步加强对垂直部门内部的监控制度，防止垂直部门内部的腐败。
根据学者们的研究及垂直管理制度的现状、问题及改革方向，《法治视野下的政府权力结构和运行机制研究》课题组设计了几种改革中央垂直部门的建议方案：第一种是保留现有的垂直部门不变，加强内部监控制度，以解决垂直管理部门内部的腐败问题；第二种是取消垂直管理，将垂直部门一律划归地方，同时，寻求新的中央对地方的控制方式，加强中央对地方的监控，保证中央的政令畅通；第三种是对垂直部门进行分类，重新划定垂直管理的范围，除必须由中央统一管理的事项设置垂直部门外，其他事项划归地方。课题组将上述几种具体改革方案作为调查问题的选项，于2010年7月-10月在中央到地方四级政府2160名公务员之间进行调研，得到了对中央垂直部门改革方案意见的整体数据，如表二：
表二 (单选)当前，中央垂直部门存在诸多争议。以下对于改革中央垂直部门的建议，您认为哪种比较合理？(整体数据)
(二)垂直管理制度改革方案的公务员认同度调查。
1.中央与地方公务员对垂直管理制度改革方案的整体意见分析。
从表二的数据可以看出，支持比率最高的方案是“对垂直部门进行分类，除必须由中央统一管理的事项设置垂直部门外，其他事项划归地方”，占56.9%；其次是“取消垂直管理，将垂直部门一律划归地方，同时，加强中央对地方的监控，保证中央的政令畅通”，占25.8%。而对保留现有方案的支持率仅仅为16.1%。这一调查数据说明，现有垂直管理制度在中央与地方公务员心中存在较多不满，整体性改革意愿较强。
2.不同层级政府公务员认同度的比较分析。
我们将中央到地方四级政府公务员的认同数据按政府层级进行分类，得到不同层级政府公务员认同度的比较数据：
从表三的数据可以看出，对保留现有垂直部门的方案，从中央到地方公务员呈现出随着政府层级降低支持度不断增加的趋势。对取消垂直部门，将垂直部门划归地方，但通过其他方式增加中央对地方的监控的方案，从中央到地方公务员则呈现出支持比率明显增加的变化。尤其是将调查中层级最低的县级政府与中央政府公务员进行比较，县级政府赞成取消垂直部门的比率几乎是中央政府的两倍。对在垂直部门内进行分类、重新划定垂直范围的方案，中央与地方公务员又呈现出随政府层级增加而不断递减的规律。
3.中央与地方公务员认同度的比较分析。
为了进一步对不同政府层级公务员的认同度进行比较，我们将省级、市级、县级地方政府公务员的数据进行汇总，得到地方政府公务员的整体认同度，与中央政府公务员的认同数据进行比较，得到表四：
表三 (单选)当前，中央垂直部门存在诸多争议。以下对于改革中央垂直部门的建议，您认为哪种比较合理？(中央到地方四级政府数据比较)
表四 (单选)当前，中央垂直部门存在诸多争议。以下对于改革中央垂直部门的建议，您认为哪种比较合理？(中央与地方公务员比较数据)
表五(单选)当前，中央垂直部门存在诸多争议。以下对于改革中央垂直部门的建议，您认为哪种比较合理？(不同地区地方公务员的比较数据)
从表四的数据可以看出，取消垂直部门的方案中央与地方公务员的意见与认同度差异较大，地方公务员比中央公务员更倾向于取消垂直部门；而对垂直部门进行重新划定与分类的方案无论中央与地方公务员都是最高支持率的选项，但中央公务员的比率更高。至于保留现有垂直模式的方案，中央与地方政府公务员的支持率差别不大。
4.不同地区公务员认同度的比较分析。
按照地方公务员所在地域，我们可以分为东部地区、中部地区与西部地区，得到不同地区地方公务员的比较数据，见表五：
从表五的数据可以看出，保留现有方案的支持率中部与东部地区较低，西部地区相对较高；而主张取消垂直管理，将垂直部门一律划归地方的方案则获得西部地区支持率最高，为30.9%，中部地区其次，为26.6%，东部地区最低，为18.9%；主张对垂直部门重新分类，除必须由中央统一管理的事项设置垂直部门外，其他事项划归地方的方案，呈现出从东部、中部较高支持率，西部相对较低支持率的趋势。
(三)调查结论。
通过中央与地方公务员对于中央垂直部门改革方案认同度的数据分析，可以得出以下调查结论：第一，对垂直部门进行分类，除必须由中央统一管理的事项设置垂直部门外，其他事项划归地方的方案获得最高的支持度，表明对现有垂直管理制度的整体性改革意愿较强；第二，地方政府与中央政府公务员对垂直管理制度改革意见存在较大分歧，地方政府对中央设立垂直管理制度存在较大的抵触心理，且抵触程度随政府层级降低而递增，尤其是基层政府，取消垂直部门的意愿最为强烈；第三，地域与政府层级均为影响认同度结果的有效变量，不同地域公务员的认同数据存在较大差异，其中西部地区取消垂直部门的意愿较明显。
三、对策建议
完善我国政府垂直管理制度必须将垂直管理制度放到法治视野与框架下进行考量。所谓法治视野，即通过宪法、法律明确地方的法律地位，对中央与地方进行法律分权，并通过宪政法治将对行为的法律控制方式纳入中央对地方控制的经常性手段之中。从法治视野下对我国政府垂直管理制度进行完善主要包括以下内容：
(一)垂直管理制度的完善与改革应当兼顾中央与地方的利益
垂直管理制度的完善与改革首先应当兼顾中央与地方利益，不能完全只考虑中央利益。片面强调中央利益至上、忽视地方利益在实践中往往造成中央政策与地方实际需求脱节，地方表面服从中央而实际通过种种方式化解或阻碍中央政策的执行。根据本课题的调查，地方政府与中央政府公务员对垂直管理制度的看法与意见是有较大差别的：地方政府对中央设立垂直管理制度存在较大的抵触心理，尤其是基层政府，取消垂直部门的意愿比较强烈。在中央与地方存在较大利益与意见分歧的前提下，垂直管理制度的改革与完善应当更慎重、更全面考虑与平衡双方利益，增加改革方案的认同度与可行性。
(二)在宪政法治框架下建立分权为基础的公法人制度，实现中央与地方的法律分权
现有行政改革包括垂直管理制度的创设不是以法律的方式推进，更多是以“三定规定”进行垂直管理。“三定规定”主要包括职责调整、主要职责、内设机构、人员编制、其他事项(即明确与有关部门的职责分工、部门派出机构和直属事业单位的机构编制事宜等)、附则。其中垂直管理机构的设置一般在“其他事项”中规定。大部分垂直管理是以“三定规定”为依据，而“三定规定”从效力层次来看只是国务院具体决定，比法律效力层次低。从宪政与法治的要求来看，垂直管理制度是关于中央与地方关系的重要制度，中央与地方关系应建立在宪法基础之上，中央与地方之间的权力配置应该纳入具有最高权威的宪法范围之内，离开宪法的规范和调整则是背离宪政和法治精神的。从根本上说，我国行政改革一直未能取得突破性进展的根本原因在于行政改革与法治的脱节，行政改革未能纳入法治轨道，或者说未能用法治手段保障行政改革的推进。因此，应当在宪政法治框架下对中央与地方进行法律分权，打破“职能同构”，改变现有行政改革停留在行政分权的状态。通过借鉴大陆法系通行的公法人制度，肯定地方团体公法上的主体资格，明确中央与地方权力的法律分配，真正实现国家直接行政向间接行政转变，使纵向分权受到法律保障。具体纵向分权的层次，应当视具体情况进一步研究确定。从世界范围内来看，纵向层次的公法人一般分为两个或三个：国家—省(大区、州)—市(县)；或者国家—自治市(县)。每个公法人在法律上是独立的主体，独自承担法律责任，避免各个职能部门作为机关承担责任导致责任碎片化、分散化，有利于强化政府整体的责任。
(三)对垂直范围与类别根据业务与职能的性质科学界定，合理运用机构与业务的垂直手段
根据目前中央与地方关系现状，短期内完全取消政府垂直管理是不切实际的，只能严格限定和科学设定垂直管理的范围。界定垂直管理范围应当基于以下标准：首先，根据业务的范围涉及的地域或事务占有的空间为依据来决定归属中央垂直管理或地方管理。凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市的，应由中央政府机构及其派出机构负责；凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的，应归该行政区域内的地方政府负责。其次，从管理的成本角度考虑，由中央直接管理成本更低、更有效，或是由地方直接管理更经济，将作为划分业务是垂直管理或地方管理的重要依据。根据经济学对垂直管理与属地管理的效用比较研究，只有在特定条件下即当监管任务相对容易考核和任务不完成会造成损失较大时，建立垂直管理体制才能解决地方政府干扰监管机构的问题。再次，应当灵活运用机构垂直与业务垂直、授权监督等不同的垂直类型，对由中央政府管辖但需要在地方执行的事务，从便利管理的原则出发，既可以设派出机构或分支机构进行管理，也可以依法授权地方政府的相应部门管理。外，从发展趋势来看，地方自治自主的全球化潮流势不可挡，各国、各地区立法对此都十分重视，垂直业务的范围应当严格限制，尤其是整体机构的垂直方式。在人的途径之外寻求新的控制手段是确保中央对地方控制的必然要求。
(四)建立中央对地方政府及职能部门行为的法律控制手段，弥补政治控制手段的不足
垂直管理方式源于地方保护主义与中央政令不畅，但垂直管理方式本身仍然是传统政治对人的控制方式。相比对人的控制方式，对行为的控制是一种更精细化、经常化的控制手段，如前文所述，是英、美、法、德等西方法治国家中央对地方行为的司法控制成为中央控制地方的有效手段，也是法治社会发展的必然趋势。对人的控制与对行为的控制存在本质的区别：对人的控制实质是政治手段，作为日常性手段使用存在一定的不足，只能对人的整体性作出取舍，无法对人的行为进行精细化控制；对行为的控制是法治社会的重要方式，是经常可以使用的常规方式，是一种精细化的控制。传统社会依赖于人的控制手段的基础在于效忠服从的伦理与社会一元利益的前提，在效忠伦理松动社会利益不断分化的今天，对人的控制手段逐步失去作用与效果，必须建立对行为的法律控制手段才能真正确保地方政府及职能部门的行为与中央一致。具体来说，应当允许中央政府职能部门作为原告针对地方政府职能部门的违法行为提清有关机构进行审查，或者建立公务协助制度，享有权利的一方可以要求另一方给予公务协助，如果一方拒不履行协助义务则应承担相应的法律责任。至于中央与地方法律争议的纠纷解决机制应当另设，或由最高人民法院行政庭承担，或由国务院作为裁决机关，以及争议的性质和范围应当归属行政诉讼范围或单独的争议类型，可以在借鉴国外公法秩序争议或机关诉讼类型的基础上，结合我国国情进行建构。