论政府在我国基础设施领域促进竞争及反垄断中的“诺思悖论”，本文主要内容关键词为：悖论论文,在我国论文,基础设施论文,反垄断论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在基础设施领域促进竞争、反垄断是当前不少国家（地区）的一种选择，但是在我国基础领域垄断现象还相当严重，这其中一个重要原因就是我国政府在基础领域促进竞争及反垄断存在一个“诺思悖论”。
一、基础设施领域放开管制、引入竞争的两个案例
案例一：据报载，香港政府以67亿港元的巨资，提前7 年从香港电讯公司购回香港地区国际长途直拨专营权，为香港尽快全面开放电信市场做准备。这笔交易的最大赢家是谁呢？从数据上来看，是消费者。香港市民由此可获得更为广阔的选择空间和更为质优价廉的服务。据香港当局最保守估计，由于竞争带来的国际长途收费的下降，市民的直接获益将不少于171亿港元。
在这笔交易中真正最大的赢家是香港政府。这笔交易可以看作是一个“权钱交易”。但是，这里的“权钱交易”与我们通常理解的“权钱交易”是相反的。政府不是凭自己手中的权为自己谋利益，而是用纳税人的钱购回一种不利于纳税人的垄断专营权，从而为广大的市民带来了更大的福利。1925年，香港经济薄弱之时，当时的香港政府为市场选择了专营的方式。今天，自由竞争的电讯市场更有利于香港经济的发展，于是，香港政府果断地进行了这次“权钱交易”。电讯市场的开放将为香港经济带来巨大的潜在利益，纷至沓来的高新技术会推动香港产业的升级换代；数以亿计的资金带来的是众多的就业机会和相关行业的兴旺发达。这次“权钱交易”不仅为香港的市民带来了巨大的好处和就业机会，而且还为香港的产业的发展带来了新的机遇。香港在基础设施领域引入竞争及反垄断的特点是，对基础设施领域的垄断采取了赎买的政策。
案例二：在美国，基础设施的提供是根据一种特定的社会契约而进行的。服务提供者往往被允许有特定市场的专有权，而政府则负有公共责任，要保证服务责任是在“合理而公平”的价格上完成的。 20 世纪70年代早期的通货膨胀压力，使得立法者更深地干预服务提供者的业务。在这一时期，卫生、社会保障和环境上的立法也加快了步伐。
在70年代末和80年代，公众渐渐对制订规章的结果不满，这导致了在许多部门减少经济立法的行动。这实际上是减少强制性制度供给。根据一项评估表明，1977年，美国GNP中的17 ％是由完全受管制的产业生产的；而到1988年，这一比率下降至6.6％，因为交通运输、通讯、 能源和金融部门中的很大一部分已经不受经济法规的制约了。经营上的更大自由以及竞争的压力，促使服务提供者采取新的市场、技术和组织上的做法。美国的证据表明，减少规章制度能带来巨大的经济效益，如表1所示。
注：由竞争带来的收益包括生产者（根据利润测算）、消费者（价格和业务质量）及产业工人（工资与就业）的净收益。
资料来源：《1994年世界发展报告》，中国财经经济出版社1994年版。
在管制下，市场竞争已失去了作用，谁获得了管制的特许权和经营权，谁就获得了垄断地位，同时谁也就获得了丰厚的利润。在这种情况下，谁还会去进行那种残酷的竞争呢？产业管制的最大受害者是消费者。管制的过程实际上是消费者剩余转变为生产者剩余的过程。当消费者面对管制带来的负效用（如高价低质服务等）忍无可忍的时候，国家不得不逐步放松管制。放松管制的过程实际上也是寻租衰减的过程。此时，国家放松管制的最大障碍是受管制的部门。因为受管制的部门在受管制的过程中已经形成了既得利益。这种既得利益主要表现在这样几个方面，第一，受管制企业是在管制的条件下形成的，其生产体系、营销体系、人力资源体系等都是适应管制的要求建立起来的。因此，一旦国家放松管制，那么这些受管制企业的整个体系都必须重构或重组。这个重组过程不仅需要成本，而且也是痛苦的。第二，国家一旦放松管制，受管制企业面对激烈的市场竞争就有一个重新学习的过程。在受管制时期形成的“路径依赖”是很难一下子改变的。这有一个不断重新学习的问题。这些既得利益就是一些受管制的企业不愿放松管制的根源。
国外对自然垄断行业从管制到放松经历了一个过程，完成这个转变的原因有，第一，经济学家的努力。经济学家们对管制的效率分析表明，管制并没有带来高效，管制的成本（尤其是社会成本）高于管制的收益。经济学的实证分析是政治家们不得不放松管制的重要原因。第二，管制不利于经济全球化、一体化的进程，这是不利于发达国家利益的，所以一些发达国家纷纷修改法律、政策，逐步地放松管制。第三，部门利益不等于国家利益。一些垄断行业为了追求本部门利益最大化，往往打着国家的利益招牌，也就是把部门利益等同于国家利益，拚命地限制其他企业的进入，用垄断高价维持自己的超额利润或隐盖自己的亏损，这些往往引起消费者的投拆，从而引发社会矛盾。因此越来越多的人开始认识到，部门利益不等于国家利益。这些经验教训对于我国改革垄断行业的管理体制都是很有启发意义的。
二、什么是“诺思悖论”
国家提供的基本服务是博弈的基本规则。国家目标有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是在第一个目标框架中降低交易费用以便社会产出最大，从而使国家税收增加。换言之，国家有两个方面的目标，它既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收入。然而，这两个目标是相互冲突的，也正是因为存在着这样的冲突并导致相互矛盾，乃至对抗行为的出现，国家由此兴、由此衰。
为什么上述国家的两个目标是冲突的？冲突的根源是什么？上述两个目标存在着内在的矛盾；第二个目标包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，即只有在有效率产权的基础上才能使社会产出最大化，而第一个目标是企图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化。到底是使统治者的租金最大化，还是使社会产出最大化，在许多情况下，这确实是一个鱼和熊掌不可兼得的两难选择问题。要在这两者之间选择一个“皆大喜欢”的“均衡点”是很困难的。从历史上来看，在使统治者（和他的集团）的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。
国家是一种强制性的制度安排。一方面，国家权力是保护个人权利的最有效的工具，因为它具有巨大的规模经济效益，国家的出现及其存在的合理性，也正是为了保护个人权利和节省交易费用之需要；另一方面，国家权力又是个人权利最大和最危险的侵害者，因为，国家权力不仅具有扩张的性质，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的，在国家的侵权面前，个人是无能为力的。
国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则。没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。就此来看，没有国家就没有产权。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，就会造成所有权的残缺，导致无效的产权安排和经济的衰落。这就是有名的“诺思悖论”。按照诺思的解释，诺思悖论的实质是没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。
在诺思看来，因为是国家界定产权结构，因而国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。真可谓“成也萧何，败也萧何”。诺思悖论可从“纵”与“横”两个方面解释，从纵向来看，在同一国家里，国家过去是阻碍经济发展的，而现在则变成促进经济发展的一个因素了；从横向来看，在同一时期，甲国的国家有利于经济发展，而乙国的国家不利于经济发展。诺思是把“国家”放在人类历史长河和世界格局中来分析的。
因此我们也必须从这个“视角”去理解“诺思悖论”。在理解“诺思悖论”时，我们应注意这样几个问题：
1.关于统治者的双重约束问题。一个经济包含着不同集团的活动，这些活动具有不同的生产函数，以反映一个政治——经济单位的技术、资源和人口。统治者将界定一套产权，通过监督与测量每个环节的投入与产出，来确保它对每一个不同的经济实体的垄断租金最大化。投入与产出范围的考核成本将决定不同经济部门的不同产权结构，因而这种产权结构依赖于考核技术的水平。在新制度经济学看来，哪里测量成本高于收益，哪里就会存在公共产权。交易费用的高低影响着产权结构及其演变。度量衡标准化发挥着降低交易成本和确保统治者榨取最大量租金的功能。物品与劳务的多尺度化使考核成本越高，其耗费的租金就越大，统治者在确定产权结构时已把其租金最大化的目标强制“放进去”了。除了考核成本增加影响交易费用进而影响统治者的租金以外，统治者与其代理人利益并不完全一致，或较少地耗费统治者一些垄断租金。委托代理关系无疑要耗费监督费用与交易费用。
除了上述交易费用的约束外，统治者面临的另一约束是竞争约束。统治者总存在对手：与之竞争的国家或本国内部的潜在统治者。在竞争约束下，统治者将避免触犯有势力的选民。如果这些集团的势力达到威胁统治者利益的“边界”时，统治者会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。
统治者的双重约束表明，正的交易费用限制了统治者对有效率产权结构的选择。另一方面，各种利益集团的竞争压力迫使统治者不得不选择一些无效率的产权结构。在零交易费用的条件下，统治者总是先设计一套有效的规则，然后再去为他们的租金进行谈判。这一假定忽略了正的交易费用的存在，而博弈都是与正的交易费用有关的。正如诺思所指出的那样，“即使对历史和当代世界最一般的考察，也可清楚地看到‘无效率’的产权是常态而不是偶然”（诺思，1991，第33～34页）。从长远来看，有效率的产权会导致国民收入的增长，但与那些无效率的产权相比，由于交易费用（监督、检测等）会减少统治者的税收，因此，从短期来看，统治者的租金会减少。这里“长期利益”与“短期利益”的矛盾表明，统治者作为“人”，其理性也是有限的。新制度经济学发现，统治者的寿命周期是影响一国稳定及其制度变迁的一个“重要的因素”（诺思，1991，第30页）。
2.关于无效率产权结构形成的原因。无效率产权的形成原因除了我们上面分析的统治者的双重约束、使统治者（或统治阶级）租金最大化的产权结构与它推进经济增长的作用是相冲突的原因以外，还有一些其他的原因：（1）统治者偏好的多元性与有限理性。 产权的有效性由它对国民总财富的影响界定。统治者可能是一个财富最大化（或租金最大化）者，但是财富仅仅是被统治者所重视的许多商品中的一种。例如，如果统治者更为关心他在国际政治舞台上的威望，那么他可能牺牲国民财富而建立强化军事力量的制度安排。随着财富的增加，统治者更为关心他的威望。即随着统治者财富的增加，财富的边际效用在降低，其他商品（如威望、历史地位、国际影响等）的边际效用却在增加。统治者偏好的多元性及其有限理性无疑会影响他对产权制度安排的选择。在统治者的偏好中，产权有效性可能是一个重要“砝码”，但不是唯一的“砝码”。（2）不同集团利益的冲突。 国家在某种程度上讲是不同集团的集合体。统治者就是这些不同集团利益的“均衡者”。正如舒尔茨所指出的那样，“处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段”（舒尔茨，1978）。制度安排（包括产权制度）的变迁经常在不同选民群中重新分配财富、权力和收入。如果变迁中受损者得不到补偿，他们将明确地反对这一变迁。一个强有力的集团也可能促进那些有利于这个集团收入再分配的新制度安排，尽管这种变迁将损害经济的增长。显然，包括产权在内的各种制度安排并不完全取决于效率（或经济）原则，它们还取决于不同利益集团的规模、地位以及与统治者的关系。人类历史上无效率产权之所以成为“常态”的根源也在于此。离开产权，人们很难对国家作出有效分析；同样地，离开国家，人们也无法对产权进行有效分析。
在施蒂格勒看来，国家是一社会中每个产业潜在的资源或潜在的威胁。国家可以而且确实通过禁止或强制、取走或给予资金等方式有选择地帮助或损害了许多产业。国家具有强制权，可以通过税收获取金钱，还可以决定物质资源的运动，影响家庭和厂商的经济决策。这些权力就为一产业利用国家提高赢利提供了可能性。国家能给一个产业带来的利益实际上为一个产业的寻租提供了可能性。根据施蒂格勒的分析，一个产业（或一种职业）谋求从国家得到的主要政策有4 种：一是一集团谋求获得的最明显的帮助是直接的货币补贴；二是控制潜在的竞争对手的进入；三是控制替代商品和互补商品的生产；四是固定价格。在供给一方，他指出，使用政治过程的成本随着集团规模的扩大而增加，因此紧密的集团最有可能成为对管制的成功的“出价人”。因此，那些有能力购买管制的人就被允许使用政府的某些权力去获取利润，即重新分配财富以供他们自己使用。事实上，施蒂格勒的看法是，政治过程是以一种理性的方式建立和使用的。也就是说，政治过程被个人和集团利用来实现他们自己的欲望。
三、政府在我国基础设施领域促进竞争及反垄断中的“诺思悖论”
当前我国政府在深化市场化改革与面临加入WTO的双重约束下， 已经意识到在基础领域促进竞争及反垄断的重要性，但是一旦在基础领域采取促进竞争及反垄断的改革措施就面临着种种约束。
1.财政收入上的约束。从目前我国中央与地方财政收入的构成来看，政府能控制的基础设施领域占有相当大的比重。从国家统计局有关部门公布的2000年营业收入、利润总额最大的10家企业名单来看，营业收入最多的10个大企业集团依次为：国家电力公司、中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司、中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国粮油食品进出口（集团）有限公司、上海宝钢集团公司、广东省电力企业集团、中国第一汽车集团、普天信息产业集团。其中国家电力公司的营业收入超过3700亿元；中国石油化工、中国石油天然气集团公司超过3000亿元；中国电信、中国移动通信、中国粮油食品集团公司则超过1000亿元。利润总额最大的10家企业集团依次为：中国石油天然气集团公司、中国移动通信集团公司、中国石油化工集团公司、国家电力公司、中国电信集团公司、广东省电力企业集团、上海烟草（集团）公司、玉溪红塔烟草（集团）有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国国际信托投资公司。这10个企业集团的利润总额均超过30亿元，其中，中国石油天然气集团公司的利润总额高达504.75亿元。这些部门如真正放松管理、引入竞争，在转型阶段，可能会出现政府财政收入下降。
2.基础设施行业的既得利益集团对改革的约束。在我国，就国有公共企业自身而言，“政府管制”与“行业垄断”是两大顽症，或者说是由于行业的垄断性决定政府管制的持续性（夏汛鸽，1998）。我国国有经济在铁路、邮电通讯、金融保险、城市公用事业等公共企业仍占垄断地位。对于国家来讲，“政府管制”与“行业垄断”已成为两难困境：从深化市场化改革和消费者角度讲，应该放松管制和行业垄断；但是从国有企业的生存和国家财政收入的角度讲，国家又不能放松管制和行业垄断。中国的渐进式改革，决定了国家决策者要不断地在这两者之间寻找到均衡点。我国政府管制和行业垄断的结果是造成了不断的设租和寻租过程。这主要表现在：第一，这些部门为了维持自己的垄断地位和经营上的特权，不断地游说或论证本部门只能由国有企业特许经营，从而防止非国有企业的进入和市场竞争。这种游说或论证的过程实际上是一个寻租过程。第二，从就业动向来看，人们拼命通过各种关系或手段进入邮电通讯、金融保险等部门，在行业垄断的情况下，人们进入了这些部门实际上就是获得了一种职位租金。据统计，这些行业职工平均工资比全国企业平均水平高出50％～120％。这些行业的福利也是最好的。 据《组织人事报》2001年8月6日报道，有统计资料表明，垄断行业高额利润已转化为职工高收入、高福利；在广东，移动通信公司的普通员工月收入可达1万多元；而在天津， 海洋石油公司的一名下岗分流女工可享受每月2600元的“分流补贴”。垄断行业利用垄断地位很容易获得垄断利润，而垄断利润是通过各种形式转化成为行业自身小利益。对此，专家建议垄断行业超额利润应当归国家财政。第三，这些行业为了掩盖自己的低效就要通过寻租不断地维持自己的垄断地位。美国联合太平洋铁路公司的2.8万人管理着3万公里铁路，平均每公里不到1人， 我国国铁的340万人管理着5万多公里的铁路，平均每公里68人；1992年UP公司利润21亿美元，而中国国铁1994年亏损45亿元。像我国邮电、电力等行业都存在类似情况。
建国以来，我国电力行业一直由国有国营电力企业垄断经营。投资发展权控制在中央以及中央所属的几大电业管理局手中，电力供给市场基本上是完全垄断市场。电力工业企业的所有制形式、电价确定和电力运行的调度指挥等方面都高度整齐划一，主观上为了电力运行安全，客观上则排除了其他独立的利益主体进行电力市场（蒋心理，1997）。政府管制对电力工业发展的消极影响主要在于：（1 ）造成了电力工业经济的效率损失。这主要是因为，政府管制抑制了非国有经济成分的资本进入电力行业，从投资上限制了电力工业的发展；政府对电力行业的价格管制限制了电力企业的积累和扩大再生产；电力供给的完全垄断市场，使电力工业企业丧失降低成本、改善经营管理的外部压力，企业经营管理不善。实践中产生的对电力行业因政府管制损失经济效益的估计方法，就是将缺电直接损失归结为政府管制造成的损失。（2 ）对宏观经济运行的负面影响。我国电力工业投资目前占社会总投资的6％～15 ％，其每个百分点的变动都可能给宏观经济运行带来较大冲击。电价管制还造成价格刚性，造成宏观经济波动。作为公共产品，电力的定价也应该反映电力供求关系的变化。但是，以控制电价总水平和全国统一电价为核心内容的电价管制则违背了电力供求关系的客观规律。电价的合理差异被“一刀切”所抹煞其后果是严重的（夏汛鸽，1998）。（3 ）造成电力供求过程中的寻租现象。电力部门为了维持自己的垄断地位就需要不断地通过寻租来达到；为了追求自己收益最大化，一些人（人称“电老虎”）通过设租的方式来获取额外收益。
用现代经济学的观点来看，基础设施领域是影响社会交易费用大小的一个重要因素。我国当前基础设施领域的产权安排及垄断格局可以为政府带来较稳定的财政收入，但是这种格局越来越受到这种运作体制的低效及我国加入WTO后的压力。另一方面， 我国基础设施的这种格局从总体上增加了全社会的交易费用，如果政府从全社会的角度来看，应该在我国基础设施领域放开管制、引入竞争。但是这种给全社会带来好处的改革可能暂时以国家的财政收入的下降为代价。当前我国政府在基础设施领域打破垄断、引入竞争的关键可能不是财政上的约束，而更主要是在这些基础设施领域既得利益集团的“阻碍”，这主要表现在：第一，这些基础设施领域的主管者往往把本行业的利益等同于国家的利益。这种所谓的观念和理论是我国基础设施领域打破垄断、引入竞争的重要阻碍之一。第二，这些基础设施领域目前凭借其国家给予的垄断地位，日子都还过得可以。如果真正要在这些领域打破垄断、引入竞争，可能在其改革的初期，会出现一定的震荡（尤其这些行业职工的高收入可能会下降），那么谁来承担这个风险和压力呢？第三，这些基础设施领域由于其垄断的地位而没有参照系，人们只知道这些领域的服务很差，但是很难发现这些领域的低效。这也为该领域既得利益集团为自己的行为辩护提供了依据。第四，在为我国基础设施领域的垄断辩护中有一条理由，那就是西方国家的基础设施领域也存在大量垄断，为什么我们就不能容忍垄断呢？在此值得指出的是，我国基础设施领域的垄断与西方国家基础设施领域的垄断存在“质”的差别，当年美国政府要分解美国电话电报公司的时候，老百姓很同情电话电报公司。今天我国政府要分解中国电信，老百姓举双手赞成？这是因为同样是垄断，美国电话电报公司的垄断并没有引起消费者的不满意，而中国的消费者就没有美国消费者那么幸运了，我们的电信部门自称是国家利益，但是在中国国有企业普遍不景气的情况下，我们的电信部门的收入要远远高于其他部门。美国的电信是靠竞争、靠不断地申请专利把竞争对手排在外面，但消费者得到了实惠；而我国的垄断是靠政府支持下的垄断，它不思进取也可以得到比别人多得多的收入，其成本核算就是没有商量的市场定价。
当前我国政府在基础领域促进竞争及反垄断中的“诺思悖论”的内含正在发生转变，这主要表现在：（1 ）过去财政收入或者国家利益正在被整个社会的利益所代替，也就是讲，在基础设施领域促进竞争及反垄断所引起的交易费用下降及社会产出的增长会远远大于维持现有基础设施领域垄断格局带来的财政收入的增长。（2 ）从短期与长期的关系来看，短期内，在基础设施领域促进竞争及反垄断可能会带来财政收入的下降，但是从长期来看，在我国基础设施领域促进竞争及反垄断会为该领域的发展带来新的增长空间（见前面的案例一）。（3）加入WTO及诺思所说的国与国之间的竞争也使我国政府不得不对我国基础设施领域的产权格局及产业政策作出相应的调整，这种调整的基本走向是按照国外基础设施领域改革的成功经验及我国国情（包括我国经济体制改革的进程）制定政策，尤其要对现有我国基础设施领域的规章制度作出改革。我国政府在基础设施领域促进竞争及反垄断的过程将是一个从垄断的“支持者”变为垄断的“反对者”的过程，这个过程可能是痛苦的，但它会带来我国基础设施领域发展的春天。
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