基于项目型政府的国家审计机关绩效管理模式建构，本文主要内容关键词为：管理模式论文,绩效论文,机关论文,项目论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
项目型政府是由项目型组织和项目型社会衍生而来的。项目型组织是指一系列包含创造专门工作系统的组织结构，这种结构正在受到越来越多的关注，因为它能够整合各种专业和智能资源。在知识经济的大背景下，项目型组织是一种能够快速灵活地组织知识资源的组织模式，可以打破组织变革和进步的传统壁垒。项目型社会则是指由项目型组织构成、全社会的生产方式以项目型为主的社会，现代社会逐渐呈现出项目型社会的特征，政府作为社会的核心，也在往项目型方向发展，项目型社会的核心组织就是项目型政府。 项目型政府具有以下功能和特征：一是在和谐社会建设方面的功能和作用，它可以从纵向和横向两个维度更好地实现政府组织和全社会的全面和谐：二是在创新型国家建设方面的主要功能和作用，它既是我国社会创新系统的核心和科技创新系统的支持与保障，又是我们创新国家建设的主导力量：三是在服务型政府建设方面的功能和作用，它使用兼顾日常运营和独特性任务的项目型“二元化”的组织结构来提供常规性和一次性的“二元化”服务：四是在公共危机管理方面的功能和作用，它能够使用自己的项目团队组织和项目管理能力来积极应对和处理社会所出现的各种公共危机。构建项目型政府对转变政府职能具有重要意义。我国行政体制改革的最终目标是建立服务型政府，服务型政府建立的基础是社会高度现代化、市场高度发育、社会资源高度整合、法制高度完善、政府财政高度公共化，然而，目前转型时期的中国并不具备上述条件，所以，需要寻求一种过渡性的政府管理模式，项目型政府就是一个可行的政府管理模式。因为当前我国大部分地区的政治、经济与社会的现代化程度都还不是很高，政府还不具备提供足够的社会公共产品满足群众需求的条件，所以只能通过以项目为导向逐步推进政府管理模式的改进：以项目的理念，根据社会需求选择重点领域：以项目的形式，根据项目的内在要求，集中有限资源重点满足公共需求。建设项目型政府，可以不断促进经济社会的现代化、政治生活的民主化和法制化、社会公共财富的进一步积累，从而有助于逐步过渡到服务型政府。 刘家义审计长指出，国家审计是国家治理体系的基石和保障，有效发挥经济社会运行中的预防、揭露、抵御的免疫系统功能，是捍卫人民利益和国家安全、促进政令畅通和廉洁高效、推动民主法治和公开透明、促进深化改革和科学发展的制度保障。国家审计制度是整个国家政治制度体系的有机组成部分，国家审计机关是我国行政体制的重要组成部分，在整个监督体系中占据重要的地位，在监督实践中履行着十分重要功能。一方面，从行政系统内部来看，审计监督是行政机关的一个自我监督，与监察部门共同形成对行政机关的监督，能够在一定程度上约束行政机关及其公职人员依法活动。另一方面，从政治性政府和法律监督系统的关系来看，要完成对行政机关和司法机关的有效监督，一个重要途径是管好预算，而审计部门的专业优势能够提供相应的帮助。从社会监督系统关系来考察，国家审计部门积极回应社会公众关心的热点问题，公布审计结果，从而引导社会公众关注政府行为，能够加强对行政机关及其公职人员的有效监督。然而，目前我国审计资源较为短缺，还不能完全满足上述功能的要求，因此，如何进一步提升国家审计机关的绩效管理，建立一套国家审计机关的绩效管理模式，对于当前政府职能转变等具有重要的意义。 许多发达国家的国家审计机关都已经开展了比较有效的绩效管理，美国的GAO、英国的NAO以及澳大利亚的ANAO都很重视绩效审计发挥的综合性作用，并且相关的法律法规比较健全，审计职能得以很好地拓展，在国家治理中发挥了很重要的作用。我国的国家审计绩效管理起步较晚，有许多需要向国外学习借鉴的地方。比如，在衡量指标上，可以向美国的GAO学习，建立一套以“成本效益比”为核心的评价体系：在绩效评价框架方面，可以结合定量与定性指标，逐渐引入“结果导向”、“顾客导向”、“以人为本”等原则；基于财务、顾客导向、审计业务流程、组织学习与成长等四个方面的政府审计绩效评价体系可以很好地促进绩效管理的发展。也有学者从微观的角度提出了一些进行审计部门绩效评价的方法，比如提出了运用模糊综合评价法对国家审计机关绩效进行评估的方式。 本文通过分析国家审计机关的项目型政府特征，深入阐释国家审计机关组织的复杂性与独特性，针对国家审计机关职能的项目型特征，从项目型政府的视角构建国家审计的绩效管理模式。 二、制度背景与可行性分析 自从20世纪80年代以来，西方国家开展了一场“新公共管理运动”，在公共责任和“顾客至上”的理念下，政府部门的绩效管理也得到广泛的研究和应用。国家审计机关作为国家行政部门的一部分，负责对其他行政部门财政收支的真实、合法性进行监督和鉴证，这对推进国家政府机关绩效管理有着重要作用。同时，国家审计机关本身的绩效管理也应该得以推行。国家审计机关推进绩效管理的必要性可以从国家审计政治地位、政府职能转变以及审计资源有效配置的需要等方面进行阐述。 （一）国家审计的政治地位 国家审计机关作为专门的监督部门，对党政机关、企事业单位业务经营管理活动的信息进行采集、整理和发布的一系列活动，必然涉及与政府决策机构、政府管理部门以及政府监督机构的关系，国家审计机关在政府行政运行系统中所处的位置决定了国家审计的本质特征。国家审计的本质首先是权力制衡的支持系统，在权力制衡中，审计又以信息系统的方式发挥着权力制衡的作用，因此，国家审计的本质属性是权力制衡信息系统。现代国家审计制度是一种针对国家政治契约的约束机制，现代国家审计机关作为代表民意对政府实施监督的机关，不可避免地与国家政治契约相联系。国家政治契约是以民意为基础的，通过政治契约赋予政府和构成政府的每个成员相对权力，国家主权属于全体公众，政府的产生源于社会公众的委托与权力的让渡。政府的公共受托责任理论是在代理理论的基础上发展起来的，代理理论又是以委托代理关系的存在为前提和研究对象的，委托代理关系的最初产生是由财产的委托与受托而引起的，责任关系中的委托人一般是财产的所有者，受托人即代理人一般是为所有者经管财产的“管家”，因而最古老的受托责任就是一种财产经管责任。随着社会经济的发展，受托责任的范围亦不断得到扩展，尤其是进入到现代社会，受托责任不仅仅是财产或资源托付所致，而且是整个社会托付的结果。委托代理关系就其本质而言仍是一种契约关系，其基本内容是规定委托人和代理人共同认可的契约来确定他们各自的权利和责任，要点是委托人为实现自己的目标设计一套激励和约束机制，使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致，最大限度地增进委托人的利益。国家审计作为一种监督机制，内嵌于国家政治契约关系中，其本质目的是代表人民监督政府责任的履行和权力的行使，是国家治理控制系统中功能最完善的组成部分。国家审计本质上是政治文明的产物和工具，政治文明随着人类社会从低到高的进程不断向前发展，国家审计本质的实现也是一个与之相伴随的动态历史过程。 从国家审计的政治本质出发探讨国家审计的政治地位是深入研究各种国家审计具体问题的理论基石。新制度经济学认为，制度环境是一个国家最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度。国家审计制度与政治文明之间存在着本质的、天然的联系，国家审计制度是整个国家政治制度体系的重要组成部分，政治制度体系对国家审计制度而言是最重要的制度环境。 当今世界，不同国家之所以选择不同的国家审计制度，原因在于期望特定的国家审计制度能够在本国政治制度体系中取得逻辑一致的政治效果，国家审计制度能够发挥多大的作用，主要是由政治制度结构决定的。选择立法、司法或独立国家审计模式的，一般是采取“三权分立”政治体制的国家，它们强调对公共权力的制衡。国家审计的目的在于与其他部门共同构建一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全与有效，具有较强的独立性。选择行政模式的国家，往往更加重视政府的行政操作职能，我国选择现行的行政型国家审计模式，是受我国政治制度结构深刻影响的结果，现阶段，我国的政治制度突出特征是党领导下的政府管理体制，行政型国家审计模式既有利于强化政府决策、执行与监督高度统一的体制，加强党和政府在国家政治经济生活中的控制权，也有利于提高国家审计协调社会利益冲突的效率性，及时将各种社会利益相关者的力量对比趋近于博弈均衡状态。 中共十八大首次论述了中国特色社会主义道路、理论体系、制度的丰富内涵及三者之间的关系，首次向全党明确强调要坚定道路自信、理论自信、制度自信。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，一个国家的宏伟目标能否实现，除了看其是否有科学的理论指导、切合实际的发展道路，还要看其做出怎样的制度安排。中国特色社会主义制度，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成了一整套相互衔接、相互联系的制度体系，是中国发展进步的根本制度保障，符合中国社会主义初级阶段的基本国情，具有巨大的优越性和强大的生命力。现行的国家审计制度是中国特色社会主义政治制度体系的重要组成部分，具有经济社会发展赋予其的特定的职责和功能。国家审计作为依法用权力监督制约权力的制度安排，具有预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的“免疫系统”，其职责就是通过独立行使审计监督权，预防、揭示、查处经济社会运行中的问题，保证国家各项政策能够有效实施，使国家相关系统健康、安全地运行。 （二）政府职能转变的制度支撑 我国经济社会发展正经历着从以经济建设为中心到经济与社会环境等问题并重的转型，社会的转型需要政府职能的转型作为支撑。政府职能并非一成不变，而是需要随着社会的发展而转变的。经济社会的发展以及各种问题的衍生需要政府向创新、服务型政府发展。 “服务”是中共十八大中的热词，十八大第一次提出了“服务型政党”的概念，指出需要建设学习型、服务型、创新型的马克思主义政党，对政府职能转变也提出了深化行政体制改革的要求：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。2013年的政府工作报告中也提出了与十八大报告中相同的建设服务型政府的要求。2014年政府工作报告中也指出，新的政府领导班子将从政府自身改起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。 明确了转型目标之后，推进政府职能转变还需要建立以结果为导向的考评体系，评价政府部门履行职能和转变职能的情况。这就需要政府建立一套绩效管理工作体系。审计机关作为评价其他政府部门工作的部门，在政府绩效管理工作中发挥着核心作用，其自身的绩效管理体系更应该是合理的、完善的。并且，推进审计机关绩效管理反过来也能够有效促进政府职能的转变。 在行政型的国家审计模式下，我国审计机关隶属于国务院政府部门，提高审计机关的工作绩效本身就是对政府绩效的提高，同时，审计机关作为监督其他政府部门的机构，对其他部门的审计工作可以促进其提高行政绩效，提高审计机关的绩效可以使得审计人员更加有效地执行审计工作，从而为被审计单位提供更好的审计建议，间接地提高其他行政部门的工作绩效。审计机关的绩效管理制度保证了审计人员能积极有效地完成审计工作，促进了整个政府部门绩效管理活动的有效运行，进而推动了整个政府的职能转变。 所以，政府职能转变需要通过绩效管理等手段提高行政效率，对国家审计机关进行绩效管理也能够促进政府职能的转型。审计机关的绩效管理是政府职能转变的制度支撑。 （三）国家审计资源整合的内在需求 随着审计工作在政府部门监督中发挥着越来越重要的作用，政府机关对审计的需求也越来越大。但是现实的情况是，现有的审计资源并不能满足越来越多的审计需求。所以，这有限的审计资源必须被合理分配到不同的项目或方向。为了使审计机关发挥最大的作用，审计机关需要对现有的资源进行合理配置。审计资源配置是指审计机关在既定的条件下，运用有效的手段或者方式，根据审计资源的需求将有限的资源进行分配，以保障审计资源有效供给、最终实现审计目标的一种活动。 国家审计资源配置的目标就是实现有效配置。经济学中所讲的“资源有效配置”和我们通常所说的“帕累托最优”有相通之处，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何入境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。在国家审计的背景下，这句话的意思就是，如果国家审计机关的资源总量固定不变，审计资源分配的变化不会使得任何一个审计项目被做得更好。这是一种理想的状态，也是审计资源配置的目标。 要实现国家审计资源的有效整合，就需要清楚审计工作的哪些方面相对薄弱而需要投入更多的审计资源，哪些方面绩效较好而可以适当减少投入、节省资源，为了达到这个目的，就需要对审计机关的工作进行绩效管理，通过审计资源的重新配置，实施审计部门的绩效管理工作，全面提高所有领域审计工作的效率，所以，推进绩效管理工作是实现国家审计资源有效配置的需要。 审计资源配置不仅包括现有的资源在不同的主体之间的分配，还包括对已经配置在不同区域的资源进行重新分配和调整。从宏观角度说，不同方向的审计项目呈现出不同的绩效，审计资源有效配置的目标就是使尽可能多的审计项目的绩效无法再被提高，绩效评估的结果可以让审计部门了解到哪个方向的审计效率比较低，在分析过原因之后，向绩效低的方向分配更多的审计资源。从微观角度说，审计工作包括制定审计计划、初步业务开展、风险评估、实施控制测试和实质性程序、完成审计工作以及编制审计报告，每一种业务、每一个审计步骤所包含的风险都各不相同，对于专业性较强或者高新科技领域，风险评估程序就显得比较困难，对于某些大型建筑工程如桥梁建设等，由于原材料投入后不可检查，审计证据获得这个环节就是高风险环节，需要分配经验更丰富的专家或者增加更多的设备。通过对审计项目的绩效管理，审计机关可以总结出审计项目中绩效不好的部分，从而在审计相关环节时能够调配更多的资源，保证审计工作的质量；在其他的程序中使用较少的审计资源，保证审计资源的利用效率。 综上所述，国家审计的重要地位、政府职能转变以及国家审计资源的整合与有效配置迫切需要国家审计机关构建一种有效的绩效管理模式。 三、项目型政府的结构分析 项目型政府的概念来源于项目型组织和社会，当一个社会主要是由项目型组织构成，并且社会活动以项目为单位进行时，这个社会就是项目型社会。在项目型社会中，项目制不仅仅是一种组织结构的形式，也是指整个社会在提供社会产品、加工生产要素的方法，更是个人、社会团体乃至国家的发展、思维模式。在项目型社会中，政府起到了资源分配的关键作用，同样作为一个项目型组织，项目型政府是整个项目型社会的核心。 项目型政府是一种结合了传统的适于完成重复性日常行政管理任务的日常运营组织与适于完成各种独特性任务的项目组织特点的新型政府组织模式。项目型政府日常运营组织的任务是开展政府的各项日常行政管理工作，根据管理工作的内容，可以分为不同的机构与部门：项目组织实质是开展各种项目管理过程中所形成的项目团队或组织，其主要任务是完成政府管理中的各种项目。项目型政府组织结构如图1、图2所示，它是一种包含日常运营组织和项目组织的二元组织结构。项目型政府组织中的项目组织是根据独特性任务的需要而设置的，这种独特性任务可能来源于社会需要，也可能来源于政府管理本身。项目组织设置的出发点是更好地完成独特性任务。
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