中国特色绩效审计模式在浙江的探索与实践，本文主要内容关键词为：浙江论文,中国论文,绩效论文,特色论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
针对经济社会的先发态势和实际需求，我们及时提出了以绩效审计为核心向现代审计转型的思路，开始探索和实践宏观服务型绩效审计模式，强调面向成果使用者、以结果为导向、以解决问题为目的等理念，初步搭建了有特色的绩效审计框架。
一、宏观服务型绩效审计的基本定位
浙江提出和倡导的宏观服务型绩效审计模式是定位于以下层面的绩效审计模式：
——在国家审计的服务对象上，从面向被审计单位的行政执法型审计，向面向成果使用者的服务性审计转变；
——在国家审计的审计目标上，从以查处问题为目的的审计，向从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面突出问题为目的的建设性审计转变；
——在国家审计的审计内容上，从主要关注财政财务收支真实合法向主要关注体制和制度的效率、政府管理的效能、资金的使用效益、工作的成效以及政策的效用转变；
——在国家审计的成果运用上，从追求完成项目数量、查处问题金额等微观数量型的审计，向以结果为导向，围绕中心、服务大局，从揭露问题入手、以解决问题为目的的成效性审计转变；
——在国家审计的管理体系上，从以财务收支审计为核心建立的传统审计管理模式，向有利于绩效审计发展并以绩效审计为核心的现代审计管理模式转变。
二、宏观服务型绩效审计的基本特征
服务性、建设性、成效性是宏观服务型绩效审计的三个基本特征。服务性是主题，建设性是宗旨，成效性是关键，三者互为作用，互为推进。
第一，服务性。服务性是绩效审计的主题，它指审计向服务于各利益与责任相关方转变。宏观服务型绩效审计就是要强化国家审计的服务性，将“围绕中心、服务大局”的基本原则转化为各级审计机关和每个审计人员的自觉行动，形成在服务中实现有效监督，在服务中推进审计转型，在服务中体现审计价值的体制环境。服务性体现在工作理念的转变上，体现在工作目标的渐进上，还体现在工作方式的改变上。
第二，建设性。现阶段推进绩效审计实践，最重要的是发挥国家审计的建设性作用，这体现了中国国家审计体制的特殊要求，也是国家审计发展到一定阶段的现实选择，是审计作为国家经济运行的“免疫系统”的基本要求。建设性作用是相对于审计的制约性作用而言的，反映了审计监督活动对经济社会发展所产生的推动、促进、改善和优化的影响和效果。宏观服务型绩效审计的建设性并不是指要代替管理部门履职，而是基于审计工作提出解决问题的有效建议，促进管理部门正确有效履行职责。
第三，成效性。宏观服务型绩效审计转向了满足多层次需求的市场经济，充分考虑各方面成果使用者的需求，提高审计成果质量，实现审计成果的最大化和多样化。该审计注重以结果为导向，指导审计实施全过程，强化审计的成效性；以需求为方向，引领创新机制选准项目，突出审计的实效性。它抓住提升成果这一关键，从选项、实施、完成等全方位创新审计管理。审计项目选择和审计目标决定审计的价值，审计手段和方式方法是准确实现审计成效的途径，提升审计成果是实现审计成效的关键。
三、创新管理机制，促进绩效审计持续发展
（一）创新审计项目优选工作机制
凡事预则立，不预则废。审计项目计划是整个审计工作的基础，是保证审计工作高效、科学、有序运行的关键。审计目标和价值取向决定审计项目的选择，审计服务对象的需求是项目选择的首要因素。
1.宏观服务型绩效审计项目选择原则
(1)适应性原则。一方面是要求绩效审计项目的选择必须考虑审计结果使用者的需求，审计结果能得到使用者的认可，另一方面是绩效审计项目的最终结果符合用户的使用要求，审计结果能被各个层次的用户理解、利用，避免由于审计的专业化而造成审计结果的使用价值没有实现。也就是说不能让我们的审计结果束之高阁，广大老百姓、非审计人员也能读得懂，看得明白，并能信赖审计结果并加以利用。
(2)重要性原则。由于受到审计资源有限的制约，绩效审计项目的选择必须有所为有所不为，秉承重要性原则，集中资源做大事。这里的重要性是指选择的审计项目所涉及的事项对所在地区、部门或单位的经济影响或社会影响较大。重要性体现在领导最不放心、体制机制不健全、管理最薄弱的地方；体现在重点领域、重点部门、重点资金上；体现在事关国计民生的地方；体现在不符合公共财政要求的政府越位缺位的领域：更体现在政府关注点和社会关注点相一致的事项上。
(3)时效性原则。时效性指的是审计立项的时机是否恰当。项目选择适时与否，直接影响审计成效。绩效审计项目应该围绕当前备受各方关注的热点事项或者管理部门需迫切解决的难点问题来选择。选择的时机要恰当。如政策评价项目，不能在政策刚刚出台时开展，因为政策的问题可能还没有显露出来；相反也不能等时过境迁，造成重大问题时再介入，因为这样即使取得较好的审计成效，也是得不偿失。
2.宏观服务型绩效审计项目产生程序
审计机关应树立精品意识，压缩常规性审计项目的数量，提高绩效审计项目的比重。开展的绩效审计项目也必须满足用户需求，取得重大成果的精品项目。因此必须设定科学合理的绩效审计项目优选机制，实行论证程序，建立征集——申报——论证——完善——执行等工作机制。首先，计划管理部门要广开信息渠道，广泛听取各方面的意见，向党委政府、部门、社会公众、审计机关内部征集审计事项，提高社会参与度。其次，征集的审计项目经计划管理部门遴选后，初拟审计事项，建立审计项目数据库，并下达到有关业务部门或个人。最后，由决策层、业务部门、综合部门、外部专家组成的项目优选论证考评委员会，按照绩效审计项目选择原则进行论证择优。论证结束后，由计划管理部门按照论证考评委员会的意见，修改完善审计项目计划，报审计机关领导审定后，在综合平衡的基础上下给实际承担者执行。
（二）实行重大审计项目实施方案论证制度
审计方案是指审计机关为了能够顺利完成审计项目任务，达到预定审计目标，在实施审计前对审计工作所作的具体计划和安排，是审计项目质量控制的“灵魂”。绩效审计项目的质量很大程度上取决于审计方案的合理性和可操作性，取决于审计实施方案编制程序的科学性。
1.强化审前调查。审前调查是编制好审计实施方案的基础，审前调查工作到不到位直接影响到审计实施方案的质量。因此，必须对审前调查这一审计实施方案的前置环节予以规范。所有绩效审计项目必须进行审前调查，审前调查结果要真正成为制定审计实施方案的依据，为确定审计目标、重点内容、审计方法服务，使审计目标更加明确，审计方案更加可行，审计实施更有针对性。
2.实行重大审计项目实施方案论证制。绩效审计实施方案不能停留在审计组层面，而应该区分项目的轻重程度，对重大审计项目实施方案实行论证制度。决策层、管理层、执行层共同参与，论证方案的可行性，主要解决审计目标、重点内容、审计手段等问题。论证之一，审计目标是否已明确、具体、采用可衡量的表达方式，并能满足使用者和相关方的需求，审计目标与审计立项阶段确立的目标是否一致。论证之二，审计重点内容是否针对审计目标，是否需要调整补充。论证之三，对重点内容的审计是否已经有具体的步骤和方法，这样的步骤和方法能否最大限度保证审计人员收集和分析证据、实现审计目标。论证之四，审计组成员是否与工作内容相匹配，是否需要外聘专家。审计项目承担部门按照审计实施方案论证意见，修改完善审计实施方案，报分管领导审定后执行。
（三）创新绩效审计方法
目前需要解决的最大问题是如何摆脱对财务收支审计方法的依赖和束缚。绩效审计方法是多层次、全方位的，既有财务收支审计方法，也有宏观分析方面的要求，如通过整合同类项目的共性问题，提出绩效审计的综合报告，还可以运用专项审计调查，根据选取的审计目标有重点地进行实施。绩效审计的方法不在于多么先进而在于管用，可以根据不同项目的不同情况，选择不同的审计方法，无论选择什么样的审计方法，实质在于如何实现审计目标，即方法能为准确地实现审计目标服务。审计人员要善于做到“抓住一点不及其余”，突出重点完成审计任务。在绩效审计实践中需要把握：一是取证方法——绩效审计中应重视佐证证据的运用，如专家意见、问卷调查等；二是分析方法——要善于追本溯源，深入分析问题产生的根源，抓住矛盾的焦点；三是评价方法——要能够给出恰当的评价，追求审计评价结果的恰当性，而不是追求对评价指标体系的依赖；四是计算机审计技术方法——要在计算机技术的应用上下工夫；五是成果提升的方法——以结果为导向，目的是为了解决问题而不是处理处罚。
（四）建立审计项目评估制度
绩效审计项目的评估制度是审计项目执行的反馈机制，是修复偏差改进工作的保障机制，贯穿实施阶段、报告阶段和跟踪检查督促落实阶段。
1.实施阶段。审计组形成审计报告征求意见前，审计组对审计目标完成情况进行说明；审计组所在部门对审计目标完成情况进行督导；分管领导对审计目标完成情况进行督查。这里的项目目标完成情况评估主要是分析和确认项目实际完成的各种目标是否合理，以及评价它与项目原定计划目标的一致性。对审计目标发生改变的情况，应详细分析发生改变的原因，以判断项目目标发生变化的合理性。
2.报告阶段。专职复核部门根据审计方案确定的目标、重点、方法对审计项目实施方案执行情况进行评价。主要是在充分熟悉审计方案的基础上，通过查阅审计日记、审计工作底稿等审计资料来实现；重大绩效审计项目应由审计业务会议来审查审计项目目标完成情况。随着社会分工的不断细化，审计人员不可能具备各个领域的知识，因此绩效审计的专业问题应引入专家咨询制度，提供专家建议和支持，并纳入绩效审计质量控制过程，提高审计组所形成的评价与建议的逻辑性、公正性和前瞻性。
3.跟踪检查督促落实阶段。审计的执行力、审计工作的成效重在审计结果的落实。审计报告、决定、建议、批示是结果不是成果，领导批示不是成果的全部，是成果体现的开始，关键在于是否体现到被审计单位、有关部门的具体行动上，跟踪检查和督促落实才能真正了解审计结果所产生的作用。因此，绩效审计项目的审计报告、决定、建议、移送、批示的跟踪检查督促落实工作应作为整个审计项目管理的关键部分予以规范。这个阶段主要关注审计决定的可执行性，审计建议的采用率，审计移送立案率、领导批示推动力，从而反思审计决定的客观性、审计建议合理性，并进一步思考审计立项的合理性。此外，还应对党委、政府、人大和社会公众、被审计单位以及项目相关各方满意度进行评估。被审计对象对审计人员的职业素养、审计影响以及审计成果的针对性具有切身的感受；党和政府对审计项目的满意度反映了宏观服务能力的高低；人大对审计项目的满意度反映了审计机关依法执审的能力和水平；社会公众对审计项目的满意度则反映审计项目关注民生、关注社会热点难点问题的能力和水平。对审计项目满意度的评估，可以反映出审计项目的综合成效。满意度评估应由具体承担部门通过发函、网络公告、座谈会等形式进行。
四、宏观服务型绩效审计在浙江的实践
2005年，我们为了加快推进绩效审计的实践，出台了《积极探索浙江绩效审计模式的指导意见》。近年来，全省各级审计机关深入贯彻指导意见，积极创新和探索了全部政府性资金审计、政策评价审计、民生民本审计、专项审计及调查、经济责任审计和国家建设项目绩效审计等有中国特色的绩效审计，围绕党委政府的中心工作，突出了对政府及政府部门职责履行情况和资金使用绩效的审计监督，切实加强对权力的制约和监督，敢于问责，善于问效，服务宏观管理，促进管理规范，取得了较好成效。现将宏观服务型绩效审计理念在部分专业审计工作中的实践作一简单介绍。
（一）全部政府性资金审计
开展全部政府性资金审计不仅是现阶段经济社会发展对审计工作的根本要求，同时也是目前宏观服务型绩效审计的执行基础，是传统审计向现代审计转型的必由之路。通过近几年不断探索，浙江的全部政府性资金审计勾画了四个目标，主要包括：强化对全部政府性资金管理的意识，促进政府职能转变；推动预算管理制度的改革，促进公共财政体制的建立和完善；惩治损失浪费、提高行政效能，逐步建立完备的公共支出绩效评价体系；促进政府部门和单位加强内部管理和监督机制，建立健全必要的内部审计制度。全部政府性资金审计一个最根本的突破，在于审计对象的重塑——将审计对象覆盖政府运用公权力征集、管理、使用的所有资金，以及这些资金的收入、支出、管理、使用情况和绩效。从常规审计的执行情况来看，全省范围内的预算执行审计、对下级政府的财政决算审计已经普遍开展对全部政府性资金的审计；在市县长经济责任审计中明确要求“以全部政府性资金为主线”开展审计。浙江审计的实践表明，全部政府性资金审计的理念已不断地得到强化与重视，与全部政府性资金审计相适应的审计管理运行机制也在不断创新与完善之中，显示出全部政府性资金审计在审计转型过程中的实践意义。浙江通过开展全部政府性资金审计实践，为全省各级政府聚财理财用财打好了基础，也为推进政府预算管理制度的改革，建立财政统一、预算监督的政府财政体制作出了积极的努力，更好地发挥了审计的建设性作用。
（二）政策评价审计
1.对本身存在漏洞的政策开展评价绩效审计，促进政策的改革与完善。政策漏洞往往表现为“政策越位”或“政策缺位”、政策价值和目标选择错误及政策设计不合理等等。我省开展的住房公积金审计一针见血地指出了现行住房公积金政策使高收入者多受益，低收入者少受益，不合理的政策设计使政策价值和目标偏离了政策初衷。财政性存款管理情况专项审计调查则针对社会主义市场经济环境下财政性存款“政策缺位”现象进行研究，提出了应尽快出台规范财政性存款相关政策制度的审计建议。
2.对时过境迁，与其运行环境已不相适应的政策进行绩效评价，提出政策终止或改进的建议。针对前一轮就业及再就业税收优惠政策即将执行完毕，而随着我国经济的迅速发展，企业利润的高速增长，前一轮政策税收按比例减免的设计越来越暴露出不合理之处的情况，我们及时开展了全省就业及再就业税收优惠政策执行情况专项审计调查，调查结果引起了多方关注，温家宝总理在省政府向国务院上报的信息上做了专题批示，国务院下发的新一轮就业再就业文件中采纳了浙江审计的意见。
3.关注政策执行中的执行不力、钻政策空子问题，提出建议，促进政策有效执行。通过剖析由于政策执行者缺乏执行政策的能力或者意愿造成执行不力；政策执行体制不顺，执行机构之间责任不明、缺乏协调等造成执行不力；政策对象出于维护自身利益或者其他原因对政策的消极抵制造成执行不力等各种原因，提出建议，供决策者参考。
（三）民生民本审计
民本审计是宏观服务型绩效审计的重要内容，体现了审计工作着力服务于和谐社会建设和改善民生的理念。浙江各级审计机关深入贯彻落实科学发展观，不断强化大局意识、服务意识，坚持把维护人民群众的切身利益放在突出位置，提倡树立民本审计理念，把以人为本作为审计工作的出发点和落脚点，在把握人民群众需求的基础上突出民生重点，进一步突出公共财政、公共服务、公共管理、公共环境情况等方面的审计监督，让群众放心；突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督，特别是对民生、民享、民用项目的审计监督，关注民生，保障民生，改善民生，让群众满意。
1.服务于党委政府工作大局，开展重大民生政策的绩效审计。近年来，全省各级审计机关根据省委省政府着力改善民生的中心工作，选择重大的、战略性的、宏观和政策性的问题，加强对重点部门、重点资金、重点项目开展审计和审计调查，连续四年组织开展以新型农村合作医疗制度为基本的农村公共卫生工作的专项审计调查，逐步从各项专项资金的使用管理、农村公共卫生工作机制的建立以及承担农村公共卫生的医疗卫生服务机构运行情况等多个视角，关注这一重大民生政策的目标实现程度和效果，并提出规范完善的意见和建议。省政府在每年出台的农村公共卫生和新型农村合作医疗的相关政策中都采纳了审计建议，完善了相关制度，使审计工作在服务大局基础上体现审计价值。
2.以群众的利益为切入点，开展对涉及民生的热点问题的审计。解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是在当前利益主体多元化条件下开展民本审计的重要切入点。我省针对被征地农民社会保障、基础教育、最低生活保障、新农村建设等社会关注的热点，积极开展审计。群众利益无小事。除了对专项资金进行审计，各地还积极创新，杭州免费西湖、宁波物业费管理等与群众日常生活密切相关的问题开展绩效审计，对政策执行情况和管理部门的行政效能进行评价，深入分析矛盾所在，提出切实可行的审计建议，有效地促进了各级政府认真落实各项惠民政策，并采取了具体措施解决管理中存在的问题，深受群众的关注。
3.充分发挥审计的建设性和成效性，着眼于建立解决民生问题的长效机制。开展民本审计不仅要揭露存在的问题，更要从体制、机制的角度去思考和解决问题。浙江省审计机关通过对民生问题的绩效审计，首先推动政府履行社会管理和公共服务职能的责任，促进树立科学发展观和正确的政绩观。杭州、宁波在城市社区建设及管理、出租车营运管理等与民生相关的绩效审计项目中，重点对政府在公共管理中承担的责任以及要为公众提供什么样的服务和管理提出了意见和建议，有效地提升了政府公共管理的效能。其次推进政府公共财政改革的进程，积极引导社会资源向“三农”、教育、社会保障等民生项目倾斜，着力提升财政公共服务能力，有效地促进建立加大财政对民生方面投入的长效机制。
（四）专项审计及调查
专项审计及调查是开展绩效审计的重要方式。近年来，全省各级审计机关专项审计及调查项目在比重不断增大的同时，审计成效也越来越显现。如2005年开展的国土资金专项审计调查通过综合评价国有土地使用权出让、划拨、转让的管理和政策执行情况，以及土地收储、征用和整理，国有土地使用权出让金征、管、用等方面情况，既反映了存在的问题，揭露了产生问题的根本原因，同时还提出了有针对性的审计调查建议，审计结果得到省以上领导8人次的批示，有力地促进了全省国土资金的管理和政策的完善。又如连续几年开展的政府性负债专项审计调查，不仅摸清了负债规模，还揭露了政府性负债存在的各种风险问题，得到各级政府的高度重视，浙江省在全国率先出台了规范政府负债管理的相关文件，有效地规范了各级政府的负债行为。
专项审计及调查之所以成为当前绩效审计的主要形式，根源在于：
一是在审计对象上突破了传统的财务收支审计必须以一个核算单位为被审计对象的限制，以资金流向为主线，条块结合，点线突破，整体推进，使审计既能从微观入手，更能从宏观层面进行审计分析研究，体现宏观服务型绩效审计的理念。
二是专项审计及调查将重要资金或重大事项作为审计内容，针对宏观管理中存在的突出问题，侧重于加强分析研究，提出审计建议。审计内容与目标的宏观性、时效性和针对性强，解决了传统财务收支审计就事论事，无法从根本上解决问题的缺陷，使审计更能把握问题本质，提出的意见与建议更具建设性与可操作性。
三是在审计手段与技术方法上，由于采用了大量的调查、专家咨询、分析对比，甚至媒体与公众的介入，突破了传统财务收支审计方法与手段单一的限制，使审计收集的证据更加充分、相关，更具说服力。
四是在审计项目管理上，突破了传统财务收支审计项目一系列程序上的约束，使审计更加灵活，有利于审计资源的整合和审计成果的提升。
专项审计及调查目标的宏观性、对象的广泛性、方法的灵活性、管理的有效性及成果的建设性，有利于提升审计围绕中心、服务大局的能力，从而在更高层次上发挥审计监督的作用，成为“中国特色绩效审计”的常见形式。
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