对权力的制约是依法治国的重要方面，本文主要内容关键词为：依法治国论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依法治国已成为我国既定的治理方略，并正全面实施。这是我国里程碑式的历史性进步。依法治国是一项浩大的多方面的社会系统工程。要实施好这项工程，首先要抓住对权力制约这个关键。抓住了这个关键，依法治国就能一振而群纲举；否则，就会百补而千穴败。权力制约，包括对权力的管理、约束、控制和监督。对权力的制约何以提到如此的要害地步？
一
1.任何社会形态下权力都受制约。权力从它诞生的那天起就带来了制约因素。在原始氏族公社社会，生产力极度低下，人类为了生存，集体去采集食物，平均分配，氏族、部落首领都参加劳动，无偿为大众服务，实行的是民主平等的原始共产制。即使在这种情况下，权力也要受选举、道德、习惯、原始议会、原始宗教的制约。地位的传承是选举制，其成员可更换其首领，有事开会商量，集体定夺。这期间还产生了对灵魂、图腾、祖先、自然崇拜的原始宗教，不仅制约着平民，也制约着首领。在奴隶社会，权力受神、政、礼、乐、刑（法典）的制约。在西方和我国的商、西周都认为，国王之权是上帝、上天所授予的，除受天的制约外，国王还受图腾、自然崇拜的制约。在政权内部，无论是东方还是西方，都设有从中央到地方以及同级的不同职能的权力机构，它们在纵向、横向方面互相制约。统治阶级内部还有大宗、小宗、嫡庶之分的宗法制约。在法律约束方面，各国都制定了法。其中，最著名最完整的是古罗马的《罗马法》。它不仅制定了宗教祭祀活动和国家机关活动的规范，还制定了所有制、债权、家庭婚姻和继承关系的规范。在诸多制约中，统治者开始意识到以“民”约为最。“民之所欲，天必从之”。（注：《国语·周语》。）足见自认为受命于“天”的统治者对民意重视到何等程度。在封建社会，权力要受神、社会、权力内部规则、习俗等的制约。即使是最专权的国家，在客观上也存有一个与国家政权相对的社会。特别是西方，国家与社会二元存在。家族、会社、商会、村社、城市等形成自治的社会群体，对权力的制约力相当大。在古希腊雅典，贵族权力、公民大会、陪审机构形成了三分制约制。法律、宗教、道德礼仪等规则对权力的制约也是不可忽视的。教权有时凌驾于皇权之上。值得提出的是，在奴隶、封建社会里，权力一旦走向极端、违背了多数人的意志，则制约也走向极端：暴力制约，出现奴隶、平民、农民的暴动或起义。其后果导致这个政权的覆灭，或者是在大伤元气之后，对多数人作出让步。在资本主义社会，有三位理论大师——英国的洛克、法国的孟德斯鸠和美国的杰斐逊，他们的理论从两权分立一直发展到立法、行政、司法三权分立，并得以公认，付诸实施。这就是今日西方国家和受其影响的国家所实行的“三足鼎立”、互相掣肘的权力制约模式。综上所述，可以说，随着社会形态的递进，对权力的制约也相应递进；且随着人类社会文明程度的提高，对权力的制约也越来越完善化、法律化、规范化，制约力也越来越大，直至权力无越轨之举。
2.权力制约是权力本质属性的必然反映。权力的本质是公共组织对社会的强制性管理资格。一旦取得权力，权力必然是公共的、针对社会的，具有强制性、管理性和至上性。权力的这种属性使其容易产生负效应；而这种属性又使权力本身含有利益，为掌权者攫取自身利益提供了无可比拟的条件和不用其他投入便可获取任意可得的各种利益，为其无序扩张、渎权、滥权提供了可行性与无比的便利；这种属性容易使掌权者产生凌驾于社会和民众之上的优越感和权势感，容易产生主观性、随意性和膨胀性。因此，给社会造成危害的情况随时都可能发生。正如孟德斯鸠所说：“国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”（注：《论法的精神》上册，北京商务印书馆1961年版第154页。）所以，一旦出现负效应， 权力所威胁的是每个社会主体的自由、安康和幸福。严重者，甚至造成社会停滞或倒退。这种惨痛的教训在古今中外史上俯拾皆是。
马克思主义从经济基础与上层建筑相互关系入手来说明国家权力的本质属性。国家权力是建立在一定经济基础之上的上层建筑，对经济基础有反作用。恩格斯指出：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”（注：《马克思恩格斯选集》第2版第4卷第701页。 ）恩格斯对国家权力的这种积极与消极、正向与负向功能的两重性论断，也完全符合社会主义条件下的权力本质属性。所以中国共产党的三代领导集体及其领袖都非常重视权力制约问题。毛泽东同志在建国前就反复告诫即将掌权的共产党人：“我们队伍中的意志薄弱者……经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”（注：《毛泽东选集》第4卷第1438页。）邓小平同志在这方面有大量的论述。 他在指出权力引发的负面影响和消极现象之后，指出其产生的原因：“缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”（注：《邓小平文选》第2卷第328页。），“权力过分集中”、“权力不受限制”、“不受监督”。江泽民同志也指出：“权力被滥用而又得不到制止，往往就会出问题，甚至出大问题。”（注：江泽民：《在中央纪委第六次全会上的讲话》。）几代马克思主义者从权力的本质属性及其运行成败得失中，找到了一条剔除权力消极的反向作用、保障其正常有序高效运行的客观规律——权力制约规律。
3.权力制约是由权力与权利的反比关系所决定的。从法学的范畴看，权力必须制约的深层底蕴在于权力与权利从来都是一种反比例关系。权力具有支配与强制功能，而这种功能只掌握在极少数的掌权者手中，他们处在主导地位；权利是属于被支配、被强制的大多数人的一种利益，而这大多数人则处于受制的地位。这是一对反比例的矛盾。即权力扩张，权利必然相对地缩减；反之，权利扩张，则权力必然地缩减。而在实践中，经常地、大量地表现则是权力的扩张和权利的缩减，即权利受损。在这种情况下，权利必然要求制约权力，其制约的真正目的是在公正、合理、合法的权力运行中实现人们的权利，确保人们的权利。
4.权力的责任使其必然受约。这里指的是与权力相对应的责任。世上没有无责任的权力。这是同一事物的互相对立的一体两面。这不可分割的一体两面存在着截然相反的三种性状：一是责任的功能是收缩性的，而权力的功能则是扩张性的。所谓收缩性是指责任的履行从内在因素而言侧重于主体的自觉与自律；从外在而言，它是对责任主体的一种警示机制，以便使其在行为上能够加以检点，引起必要的注意。所谓扩张性是指权力的行使往往靠着强大的公权主体为后盾，可随时随地地将权限伸展到无限。权力意味着对接受权力者的有效支配，对它的行使程度越大，支配他人的功能越强，从而掌权者从中获得的心理与物质快感就越多越强。二是责任的被动性和权力的主动性。支配欲是主动的，受支配则是被动的。责任对责任人而言是被动的，权力对权力人而言则是主动的。三是责任的给付性和权力的利得性。前者是指每种责任的落实对责任人而言均是一种付出，后者是指每项权力的实施总使掌权者有利可得。从客观上看，责任是掌权者对社会的一种责无旁贷的义务，是权力必然要付出的代价；而受权力支配的人和社会群体，在受支配的同时，几乎每时每刻都强烈地要求掌权者应尽职尽责，并从中得到自己应得到的好处（权利）。而且，从这一点出发，产生强烈的愿望和必要的行为对权力进行监督与制约。因此，权力受责任的制约是一种天然合理的法则。
5.权力制约是由我国我党的性质所决定的。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是权力的所有者，是依法治国的主体。任何机构与个人绝不能未经人民授权或者超越人民授权成为人民之外或者人民之上的治理国家的主体。而国家行政管理、司法机构和国家公职人员只是受人民的委托代其行使权力。并且，只能在人民授权的范围内行使权力。这种权力的所有者与权力的行使者即主人翁与公仆之间的关系就决定了权力必然受人民监督制约。中国共产党是执政党。党的宗旨是全心全意为人民服务。除了人民的利益，我们党未有任何私利可谋。我们党执政的目的就是领导和支持人民当家作主。同时，我们党又是依法治国的倡导者，因此，在国家机构的党组织和共产党员，更应自觉地遵守和实施宪法和法律，做依法治国的模范与表率；行使权力时更应该时时处处为人民着想，更应该自觉地接受人民的监督。
6.现阶段的中国尤其需要对权力的制约。一是我们正在走前人没有走过的路，无鉴可借。以苏联和东欧社会主义国家的解体为标志，国际社会主义运动进入低谷。中国坚持高举马列主义大旗，坚持社会主义道路，在前人没有提供理论和实践经验的情况下，在改革中继续开辟社会主义道路并不断前进。中国的事情办得怎么样，不仅关系到中国的前途与命运，而且会影响或决定国际社会主义运动的前途与命运。我们党和国家肩负着代表人类发展先进方向，最终取代资本主义制度的历史使命，任重而道远。在这种情况下，我国的权力运行状况为全世界所关注，我们的事业决不能再出偏差或挫折。二是我们面临着异常艰巨的历史性任务。从新世纪开始，我国开始实施第三步战略部署，将进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。这既是中华民族发展史上一个新的里程碑，又是我们能否立于现代世界民族之林的关键时期。在今后五到十年间，我们要达到的主要目标是：国民经济保持较快发展速度、经济结构战略性调整取得明显成效，经济增长质量和效益显著提高，为到2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定坚实基础。在这样短的时间内，实现生产力的飞速发展，不仅在我国历史上前所未有，就是在世界发展史上也是罕见的。要实现这样宏伟的目标，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑必须实现一系列深刻而具有实质性的变革，权力与利益必须实行面广量大而又极具深度的调整与重新分配。其难度是相当大的。在这种情况下，对权力运行的正常率、准确率的要求非常高；权力稍有失误，就会使中华民族失去难得的历史机遇，我们就会沦为历史的罪人。三是市场经济体制的需要。发展市场经济需要一个开明、平等、公平、自由竞争的社会环境，需要企业法人和社会经商者有独立的经营自主权。它要求社会民主程度、权力与法律“平之如水”的程序非常高，专权、擅权是它的敌对物。四是目前我国正处在转轨时期，双轨并存，新老公职人员大面积大幅度地交替，社会急剧变革，难免泥沙俱下，鱼目混珠。这些都给权力的任意扩张与滥用有隙可乘，带来失范、失控的可能性。五是我国长期的封建社会专权和“人治”的残余思想还存在，家长制、官本位、官僚主义还存在；经济成分、经济利益、生活方式、社会组织的多样化，人们思想观念的多元性、多变性、选择性与趋利性，以及思想政治工作的淡化、弱化，且缺乏在新的历史条件下行之有效的机制，加之西方资产阶级腐朽思想的渗透与腐蚀，国际敌对势力对我的“西化”、“自由化”、“和平演变”的贼心不死。这些因素的存在使掌权者的人生观、世界观、价值观可能产生变态，致使权力天平倾斜。六是人们要求参政议政、政治民主的氛围空前浓厚，要求在法律面前人人平等、依法办事、违法必究的愿望空前强烈，要求清明政治、严惩腐败的呼声日益高涨。拂民意，则不得人心；不得民心，改革、发展、稳定则无从谈起。综上所述，对权力的制约势在必行，社会愈发展愈现代化，这种要求愈强烈，制约也愈须臾不可离开。
二
失去制约的权力必然导致堕落腐败，这是被历史反复证明了的一条颠扑不破的真理。我党和我国政府历来对此十分重视，并保持清醒的头脑，采取了种种措施，取得了举世瞩目的成绩。但由于历史的原因和现实的状况，由于我们所面临的形势任务和所要达到的宏伟目标，在这方面还有大量的工作要做，还有加大力度的必要。从我国的目前情况看，应着重抓好以下工作：
1.必须建立一套完整的能够规制一切国家权力运行的法律体系，以法制权。这不仅是依法治国的基础工程，而且能让掌权者和监督者把握一个统一的尺度，共同遵循。改革开放20多年来，我国的立法工作取得了突破性的进展，三次修改了现行宪法，相继制定了一批法律和有关法律决定。从总体上看，我国在政治、经济、社会生活等主要方面已基本有法可依，但距离建立一套以宪法为核心的法律体系还相差甚远。一是有些地方性法规、规章（俗称“小立法”）的条款与宪法、法律相抵触，不适当地强调了条条块块的利益，强调了地方、部门的利益，侵害或削弱了公民的权益。这些条款必须限期修改，逾期不改者要予以撤销。今后，再制定这些“小立法”必须经辖区内人大及其常委会审查并批准，不能“法”出多门。二是有的领域法还不健全，有的领域甚至是空白，还有的法已经滞后或条款不全面，存有漏洞，还须修改完善。有些急需的法律、法规还未有制定，要抓紧制定，赶快出台。三是一些专门制约权力运行、保障民主政治的法律、法规还没有出台。例如已酝酿多年的《监督法》至今没有出台，监督权力无完整的法律可依，这是个严重的缺憾，应集中力量，集中时间，抓紧制定出台。
2.以责任为依据，以法律为准绳，实现责任对权力的制约。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利。”而在我们以往制定的法律、法规中往往规定的权力过多，而责任过少，或只是隐含的、抽象的。以致使掌权者误认为只有权没有责，或者权是硬性的，责是软性的、可有可无的。甚至掌权者中的腐败分子竟认为他的权是奴役广大人民群众的，他只有支配广大人民群众的权而没有为广大人民群众谋利益的责。在这种情况下，人民群众无从运用法律武器捍卫自己的权利，更难以监督、约束权力。因此，有这种缺陷的法律、法规、规章一定要修改，在明确权力的同时要明确责任。在今后制定法律、法规、规章时，一定要从内容、范围等方面明确规定责任，规定权力的边界，明文规定责任追究条款。说到底，责任规定的越明晰、越彰显，责任对权力制约的现实性越强，可操作性越强，人们运用法律武器监督权力、捍卫权利越得心应手。
3.加大干部人事制度改革力度，制定出一套切实可行的约束机制。我国是人民当家作主的社会主义国家。人民将权力授予国家各级机关及其工作人员（干部），让其替人民行使权力。因此，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。我们党和国家的前途命运就掌握在各级干部手中。干部制度的状况在很大程度上决定了我国权力运行的状况。改革开放以来，在这方面我们已经做了大量的尝试与改革，但计划经济体制下的一套人事制度基本没有打破，不适应我们面临的形势任务和不便于监督的情况已经显露出来。胡长清、成克杰等一批干部渎权、擅权、滥权的沉痛教训已经从反面向国人提出严重的警示，必须引起我们的高度重视。设计一套廉洁高效而又便于人民监督的干部人事制度不仅必要而且是十分急迫的事情了。一是健全干部人事管理法规体系，实现干部人事工作的依法管理，有效遏制用人上的不正之风和腐败现象，并加大透明度，扩大群众对干部工作的参与和监督，从法规制度上根除产生胡长清、成克杰现象的条件与弊端。二是建立和完善干部谈话、诚勉、回复、领导干部报告个人重大事项、廉政鉴定和离任经济责任审计制度；建立和完善领导干部自愿、责令、引咎辞职制度；进一步完善和调整不称职、不胜任现职干部及干部能上能下、能进能出的制度和办法；不仅要了解干部的工作情况，还要了解干部的思想、生活、社交的情况；对情况复杂或意见分歧较大的问题，要深入进行专题调查，对后果严重者严惩不怠。三是建立干部选拔任用工作责任制，实行用人失察失误责任追究制度。明确选拔任用干部工作过程中推荐、考察、决定等各个环节的责任主体和责任内容，建档存照，以便追究。
4.对权力运行实行全程制约。全程监控是确保权力良好运行的必要手段。江泽民同志在中央纪委第四次全体会议上明确提出：“从严治党中，首先要治理好领导班子和领导干部。”治党如此，治国也是如此。要治理好领导班子和领导干部，应首先从授权的源头抓起。权力能否正确行使，关键取决于权力掌握在何人手中，这是正确行使权力的前提和基点。因此，把好干部选拔任用关是实现对权力有效制约的首要一环。对掌权者授权有多种方式，但按照授权应体现最大多数人的意志这个原则，其最佳途径就是选举制。选举制不仅能够体现人民的意志，而且能够使被选举者产生紧张感、压力感，从而能使他们把注意力集中到人民的利益上来。选举最好是直选（在我国农村基层已经实行），但目前条件尚未成熟。应随着民主政治的不断推进逐步铺开；选举要采用差额制，让人们有所选择，并必须按法定程序进行。其次，实行招聘制。事先制定出招聘条件与范围，公诸于众。二是对权力运行过程的制约。授权一旦结束，掌权者便具有相对的独立性，权力的权能、效应在运行过程中得以充分展现。能否保证掌权者积极忠诚地依法用权、为民用权，最重要的一条是对其运行整个过程，特别是重要事件、重要环节的监督制约。这样，可以及时发现、纠正权力运行中可能出现的偏差。因此，必须规定权力运行过程中具体的实体标准。制定严格的程序规则进行监督制约，并使之法律化、制度化。三是对权力运行后果的制约。由于掌权者有其威慑力和报复的可能性，有其做事的隐蔽性和难以察觉性，因此，对权力运行后果制约就非常必要。所谓后果制约，可分为阶段性的大事要事和卸任时的监督和检查。对后果的监督要褒善惩恶，并作为对其升降的主要依据和手段。其权威性在于包括罢免在内的惩处。这种刚性手段在我国目前尚未全面展示，但已呈现出良好的势头。随着我国法制与民主进程的全面进展，这种对权力的制约必然起到极具威慑的作用，党与国家的长治久安、兴旺发达也就有了现实的根基与可能。
5.以人民代表大会制度为中心，全面实行对权力的监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第五十七条：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这就明确规定了人大及其常委会的最高、最具权威的监督地位。这种至高无上的地位，不仅为人民监督权力提供了“尚方宝剑”，而且极具威慑能力，极具现实性和实践性，是任何西方国家“三权鼎立”所不能比拟的。问题在于如何利用这种优势，进行有效监督。一是充分运用宪法，与一切违宪行为作斗争。宪法是我国的根本大法，是一切法律法规的母法。因此，它应是人们经常运用的最具权威的一部法律。而在现实生活中却常常被束之高阁，很少为人们所运用。这主要表现在我们的司法机关和监督机关很少追究违宪行为，而这种行为并不少见；有的机关所制定的法规、规章、决定、决议与宪法相抵触，应予以撤销。人大及其常委会在诸多的监督中，首先要捍卫宪法的神圣性和不可侵犯性，与一切违宪行为作不调和的斗争。二是充分利用一年一度的各级人民代表大会，积极参政议政，搞好对计划、财政、审判、检察机关报告的审查，利用提案，提出批评、意见、建议；必要时进行质询，提出罢免案。对于重大问题，要组织特定问题调查委员会，并根据调查结果作出处理。等等。三是在人民代表大会闭会期间，各级人大及其常委会要组织好代表小组的活动和代表视察工作，抓好人大机关的信访工作，搞好一年一度和不定期的对“一府两院”（注：一府：指人民政府及其下属部门；两院：法院、检察院。）机关及其负责人的述职评议工作。四是抓好立法和地方法规的制定和人事任免工作，严把人事关、选举关，从根本上保障权力掌握在优良素质的人手中；运用好决定权，直接参与辖区内政治、经济、文化等重大事项的决定，并监督保障其实施。五是要构建隶属于人大的监督机构。人大作为我国各级的最高监督机关，应当拥有与其法律地位相适应的专门监督机构，直接处理其监督事宜。目前，全国各级人大对国家机关缺乏应有的监督力度和效力，与未设立专门的监督机构有直接原因。
6.加强政党、群众团体组织对权力的制约。首要的是加强中国共产党对权力的管理与制约。我们党是执政党，是领导我们事业的核心力量。当今中国的事情办得怎么样，关键取决于我们的党。党掌握着国家机关领导干部的管理权和对国家机关中党员的纪律检查权，直接决定或通过法律程序间接决定着掌权者的职务升降。党对权力具有很强的约束力和权威性。第一，在新的历史条件下，要以“三个代表”为指导思想，对全体党员进行党的性质、宗旨和根本任务的教育，并以此为标准，检验掌权者的工作而决定其升迁去留；进行经常性的思想政治教育，帮助党员干部牢固地树立起马克思主义的权力观，使他们懂得“权力”是为人民服务的工具，为人民服务是权力的出发点和归宿。第二，健全选才授权机制，把好干部的入口关，确保把权力授给清正廉洁、勤政为民的人。第三，抓好对干部的日常管理和监督，把问题消灭在萌芽状态。第四，加强党纪检查，严格执行党规党纪；各级党组织和全体党员都要在宪法和法律允许的范围内活动，做遵纪守法的模范，使党员干部最大限度地执好政、用好权。
二是发挥好民主党派和无党派人士对权力的监督作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，是我们从胜利走向胜利的法宝。进一步贯彻落实好《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，充分发挥民主党派、无党派人士人才济济、社会联系广、影响广、有报国之愿的特点，主动争取他们对国家权力进行多方面的监督。拓宽监督渠道，让他们担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。三是发挥群众团体对权力的监督作用。权力为人民而运行。人民群众监督是铲除权力腐败的治本之道。这种监督所具有的广泛性、敏锐性、自觉性等特点决定了其监督能够有效地避免国家权力被滥用，使掌权者始终按照人民的意志来行使权力。由于其监督没有直接的处理权，所以，要使其产生效力，就必须组织起来，形成强大的整体合力，从而给腐败现象和违法乱纪行为强有力的制约。第一，必须使这一监督制度规范化、法律化，形成案件受理、立案调查、案件移送、信息反馈规范化的制度和程序。第二，要努力提高全体公民政治参与意识和能力，牢固地树立起主人翁责任感。第三，建立保护检举人合法权益的法规和制度。严禁打击报复检举人的行为和现象的发生；一旦发生，要追查责任，视情节轻重给予惩处，情节严重的要严惩。
7.加强新闻舆论对权力的监督。新闻舆论具有覆盖面大、客观性、公开性、及时性和灵活性等特点。在生活水平普遍提高、各种传媒工具进入家庭、现代科技迅猛发展以及传播媒体更加现代化的今天，新闻舆论的这种功能愈加显著。因而它对权力的制约具有独特的功效。正如邓小平同志指出的那样：有时“党和政府听不到的，报纸能听到，它能摸到社会的脉搏”。掌权者“看到报纸批评了的做法，就秘密地改，这就是报纸的作用”。（注：《邓小平文选》第1卷第150、147页。 ）新闻的这种奇特而巨大作用的发挥，离不开法律的保障。要尽快出台《新闻法》，以法律保障新闻舆论的调查、报导和批评的权利，保障记者的采访权、言论权和出版权及人身财产安全。一旦出现违背记者合法权益的现象，要严加追查，严肃处理；要明确规定新闻工作者的责任与义务，使新闻报导以真实准确为宗旨，以不损害国家利益、社会利益和个人合法权益为前提，发挥其对权力监督制约的作用。
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