政企分开：国有企业改革的难题，本文主要内容关键词为：政企论文,国有企业改革论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政企分开是现代企业制度的基本特征，也是政府管理现代化的重要前提。实现政企分开既是十分重要也是非常艰巨的任务，应该引起社会各界更加重视。
对政企不分现状的估计
这几年我们在扩大企业经营自主权上做了大量工作，取得了成绩。有的同志据此认为：“政府职能转换取得了很大成效”，似乎政企不分的现状不严重了，不必强调政企分开的任务了。我认为，扩大企业自主权的成绩是应该肯定的，但是不能高估了政府职能转变的成效，更不能认为政企不分的现状不严重了，对实现政企分开的任务还不能有丝毫懈怠。
这里涉及这样一个问题：从企业方面看，怎样才算政企分开了？我的回答是：企业全面实现了“四自”即做到了自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，才可以说实现了政企分开。据1995年的调查材料，多数企业的经营自主权基本上落实了。这是政企分开的一个方面，但不是所有方面。就是说，判断政企分开的状况还要看企业自负盈亏、自我发展、自我约束等方面的情况。
先看企业自负盈亏。应该说多年来这方面进展甚微。现在国有企业普遍是负盈不负亏。由于企业的法人财产权制度还未落实，企业没有财产权，也就难以自负盈亏，负盈不负亏则是不能自负盈亏的一种表现。尽管没有确切数字说明当前企业自负盈亏的情况，但有充分根据说国有企业普遍还未做到自负盈亏。现在政府对于国有企业的亏损十分关心和忧虑，也正是由于企业还不能自负盈亏而由国家统负盈亏。国家统负盈亏既是政企不分的表现，也是政企不分的原因。
再看企业自我发展。在市场经济条件下企业必须能够自行扩大再生产，就是能够自我积累、自我改造、自我发展。而我国国有企业的自我发展问题远远未引起重视。现在国有企业既缺少扩大再生产的自主权，也缺少扩大再生产的自主钱。许多项目需要政府审批，资金主要来自贷款，超过一定金额也要由政府审批，因此企业扩大再生产的权还是主要在政府而不在企业。虽然要求企业成为技术进步的主体，但实现这个要求却似遥遥无期。这种情况也说明政企尚未分开。
再看企业自我约束。这方面和要求相比也是相差甚远。现在企业短期行为严重，违法行为甚多，就是其突出表现。企业既要有权利，又要有约束，对企业的约束包括市场约束、政府约束、社会约束，但首先是企业的自我约束。企业自我约束要靠思想政治工作，靠经营者和全体职工的自觉，而其经济基础则是企业法人财产权和自负盈亏制度。现在企业自我约束能力很差，主要还要靠政府约束，政企也难以分开。
即使从企业自主经营看，政企不分的现象也还是相当严重的。这不仅是指有些自主权还未普遍落实甚至很难真正落实，而且是指落实了的企业自主权还有可能被政府收回甚至已经收回。企业自主经营是需要经济体制、企业制度、立法司法等多方面的条件的，是和自负盈亏自我发展自我约束紧密联系在一起的。目前不少经过公司制改造的国有企业的自主权也未真正落实，甚至在非国有企业中也存在着政企不分的现象。所以我们决不能低估了当前政企不分的严重性。很多同志认为，实现政企分开是当前深化企业改革的关键，这种认识是正确的，深刻的。
政企不分的危害
党和政府早就明确了实行政企分开的方针，并一再提出了促进政企分开、转变政府职能的任务。但是有些同志举出种种理由说明国有经济不能和不应实行政企分开。他们列举的理由或则以偏概全，或则似是而非，是不符合我国的现实情况和经济改革的要求的。我国实行社会主义市场经济体制，国民经济是以公有经济为主体、国有经济为主导、多种成份共同发展。它既不同于资本主义国家以私有制经济为主体、国有经济一般数量很少的格局，又不同于传统社会主义经济体制下的国有经济为主体实行高度集中的计划经济的格局。因此，我国不仅要在非国有经济中实行政企分开，而且在国有经济中，也要在绝大多数国有企业中实行政企分开。这样才能使我国国有经济以及整个国民经济充满活力，健康发展。事实上，不论是世界范围内的实践经验还是科学理论的研究成果，都表明在国有经济中实行政企分开是可能的。
我们之所以必须实行政企分开，是因为政企不分会带来许多严重后果。第一，难以建成现代企业制度，企业也难以成为真正的企业。现代企业制度的基本特征是产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学。政企不分不仅违背政企分开的要求，也会妨碍实现产权清晰、权责明确、管理科学的要求。真正的企业必须做到“四自”。而如前所说，政企不分就意味着企业不能实现“四自”。第二，市场体系难以健康有序的发展。社会主义市场经济必须建立和发展健康有序的竞争性市场体系，而在政企不分即官商结合的情况下，是难以建立起健康有序的竞争性市场体系的。第三，宏观调控难以正常进行和顺利实现目标。市场经济条件下的宏观调控要以政企分开为前提，政企不分，政府既当“球员”，又当“裁判”，宏观调控也难搞好。第四，政企不分，权钱结合，为腐败提供了有利的土壤。这是一些地方和部门“寻租”现象泛滥的重要原因。第五，对社会治安产生不利影响。政府对企业事无巨细都要管，在很多企业面临困难的情况下，就会耗去政府的大量精力，而没有必要的精力做好社会治安工作。第六，对文化教育工作产生不利影响。政府管了许多不该管的企业的事情，也会影响对文化教育等方面的管理工作，影响文化教育事业的发展。第七，企业难以增强活力，国有资产流失现象难以根治。企业不能实行“四自”，经营管理和技术进步都会遇到难以克服的困难。政企职能不清，谁都管谁又都不负责任，则是国有资产流失的重要原因。第八，不利于政府实现管理现代化和提高工作效率。政企不分，实现政府管理现代化就缺少重要的前提条件，也必然会对提高政府工作效率产生消极影响。第九，难以顺利实现经济增长方式的转变。企业缺乏活力，政府工作效率难以提高，都会对转变经济增长方式起阻碍作用。第十，影响社会稳定。政企不分影响经济效率和经济效益提高，企业发不出工资也要政府负责。这在有的地方已经成为社会不稳定的重要因素。以上分析表明，必须对政企不分可能导致的严重后果和危害有足够的认识。
政企分开难在哪里
为了实现政企分开，我们曾采取了很多措施。虽然成效不显著，至今尚未完成任务，但也积累了丰富的经验教训，为以后的工作打下了基础。
我们曾经采取过哪些措施和得到了那些经验教训呢？
首先，实行两权分离。1984年就明确国有企业可以而且应该实行两权分离，即所有权归国家，经营权归企业，认为这样可以实现政企分开，使企业成为独立而实行“四自”的商品生产者和经营者。以后曾在全国普遍推广的企业承包经营责任制就是以两权分离理论为指导的。两权分离比较过去两权都归国家是很大进步，也对政企分开起过积极作用，但最终并未实现政企分开的要求。这里的教训之一是作为法人的国有企业不能只有经营权而没有财产权，仅靠两权分离是难以实现企业“四自”和政企分开的。
其次，实行股份制。鉴于企业承包经营责任制有种种弊端，有些人主张实行股份制，设想通过发挥股东会、董事会的作用，克服政府干预企业经营的现象，实现政企分开。这在有些股份制企业中收到了成效，但在很多股份制企业还是政企不分，董事长总经理仍由政府任命，政府仍干预企业的日常事务。这同这些企业的股东只是政府一家有关，也同股份制不规范有关。至于翻牌公司，当然更解决不了政企分开问题。
再次，实行政资分开。主张把政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，通过改革国有资产管理体制，建立资产经营公司，实现政企分开。有人认为政资分开了，政企也就分开了。有些地方实行政资分开取得了成绩，但仅仅依靠政资分开也难以达到政企分开的目标。现在不少企业的主管部门争着做国有资产授权经营单位，这样做很可能集“婆婆”和“老板”的资格于一身，结果将不是促进政企分开而是强化政企不分。看来政资分开和政企分开是互为条件的。那种认为可以先实行政资分开即在政企不分的条件下实行政资分开的看法可能是不切实际的。
再次，实行机构改革，转变政府职能。机构改革很必要。实践表明，设了机构就要找事做，拆庙才能搬神。但机构改革成效并不显著。有的部门改了名称，实质没有多少变化，对促进政企分开的作用有限。现在政府单位自办企业的现象相当严重，更应引起注意。转变政府职能也是一直强调的，还制订了不少条例，但转变起来很难。一是存在借口宏观调控强化政企不分的现象。宏观调控是必要的，但市场经济的宏观调控不能等同于计划经济的政企不分。二是市场不发达和受限制也使得政企难分，使得厂长经理不找市场找市长。三是改革不配套增加了政企分开的难度，使得有些规定了的事情也难实行。总起来看，政府机构改革和转变职能的力度都很不够。
尽管采取了很多措施，迄今政企还是没有分开，这说明政企分开确实是很难的。政企分开究竟难在哪里？
第一，政企分开不仅是经济体制改革问题，也是政治体制改革问题，而且涉及法制建设等等问题。我们的经济体制改革和政治体制改革都是既要适应市场经济的要求，又要坚持社会主义原则。这是一场完善和发展社会主义制度的深刻的革命，难度是可想而知的。而过去我们往往是或主要是从经济体制改革的角度来研究和解决政企分开问题，或多或少忽视了政治体制改革对政企分开的作用，更是难以达到政企分开的目标了。
第二，政企分开涉及到多方面的理论问题。不仅涉及经济理论，而且涉及政治学理论、行政学理论、法学理论、社会学理论。例如，需要研究社会主义市场经济下的政府有些什么职能，国有资产如何管理，宏观调控怎样实现，政府机构设置遵循哪些原则，政府机构如何分工协作，政府机构如何转变职能，等等。不少问题或则研究不够，或则没有研究。有些研究是各个学科孤立进行的，缺少合作和协调，广度和深度都受到限制。我们应该足够估计开展这方面研究工作的难度。
第三，政企分开涉及到深刻的利益矛盾。政企不分使一些人受益，形成了特定的利益结构，政企分开要改变这种利益结构，就会影响一些人的既得利益，引起深刻的利益矛盾。随着改革的深化，这种矛盾越来越明显了，而解决这种矛盾是颇有难度的。我们共产党人要坚持工人阶级和全国人民的长远利益，下决心完成政企分开的任务。
第四，政企分开要改变人们长期形成的习惯。改革以前我们走惯了政企不分的路，厂长找市长、市长管企业形成了习惯。政企要不要分开，分开到什么程度，人们的认识也很不一致，需要统一到正确的认识上来。
第五，为了顺利实现政企分开，需要找到一条好的途径和一套好办法。例如，在精简政府机构中对人员要妥善安置，在转变政府职能中对既得利益要适当照顾。这些都是艰难复杂的工作。
怎样促进政企分开
政企分开是一个理论问题，更是一个实践问题。这个问题最终要靠实践来解决。
第一，要对政企分开有紧迫感，痛下决心，加快政企分开的步伐。党政领导要亲自动手，切实解决这个问题。要提高对政企分开重大意义的认识，认识到这是事关“两个根本转变”的大问题。最近江泽民同志指出：搞好国有企业，必须由各级党委和政府的主要领导亲自抓，及时协调和解决改革和发展中的重大问题。实现政企分开也是如此。
第二，加大力度，继续进行政府机构改革，转变政府经济职能。要在调查研究和总结经验教训的基础上进一步进行政府机构改革。还要抓紧转变政府经济职能的工作，抓紧不抓紧大不一样。扩大企业自主权不等于实现政企分开，但当前进一步落实企业自主权是很必要的。
第三，把解决自负盈亏自我发展提上议事日程，下功夫取得进展。企业自负盈亏问题有相对独立性，现在也有了解决这个问题的基本条件。由于明确了国有企业的法人财产权，明确了政府对企业只负有限责任，因而有可能把企业经营的财产和国家的其他财产严格分开，使企业对盈亏完全负责。还要建立起必要的制度，使企业经营好坏与企业全体成员（包括所有者、经营者、职工）的利益（当前利益与长远利益）紧密结合起来。企业自我发展问题也要尽快解决，这不是说所有的企业都无一例外地能够扩大再生产，而是说要创造条件使企业具有扩大再生产的自主权和能力，不是依赖政府而是能够自主地实现扩大再生产。
第四，积极地进行国有资产管理体制改革。这是实现政企分开的重要条件。有几个问题需要引起注意：①国有资产管理部门是政府，不能兼企业的职能。②国有资产经营公司是企业，不能兼政府的职能。③中央部委一般不应成为国有资产的授权经营单位，避免出现既是“婆婆”又是“老板”的单位，并防止垄断现象。④认真落实法人财产权制度，规范法人治理结构，正确处理所有者、经营者、劳动者的关系，保障各自的权益，防止一方的权益受到另方的侵犯。
第五，建立和完善以公有制为主体，多种经济成份共同发展的所有制格局。在国有经济一统天下的情况下，是难以发展社会主义市场经济和难以实现政企分开的。以公有经济为主体、国有经济为主导、多种经济成份共同发展的所有制结构是建立社会主义市场经济体制的要求，也是实现政企分开的要求。当前要进一步调整国有经济的经营范围和经营内容，抓大放小，对国有企业实施战略性改进，以增强整个国有经济的活力，更好地发挥其主导作用，并为政企分开创造有利条件。
第六，发展社会主义市场体系，规范市场秩序，这也是政企分开的必要条件。
第七，加强有关立法工作。其中，政府法制建设尤为重要。要明确政府该做什么，不该做什么，促进政企分开。
第八，加快政府体制改革的步伐，把经济体制改革和政府体制改革结合起来，形成促进政企分开的合力。
第九，转变思想观念。例如，要改变计划经济条件下主要依靠政府办企业的观念，树立社会主义市场经济条件下主要依靠企业办企业的指导思想。
第十，在邓小平建设有中国特色社会主义理论指导下，开展多学科的研究工作，为实现政企分开、正确处理政企关系、实现政府管理现代化提供科学的理论基础和政策依据。