对建立林业“两大体系”的几点认识，本文主要内容关键词为：两大论文,几点论文,林业论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
Thoughts on establishing "Two great systems"(forest industrial and
ecological systems)
摘要 划分不同类型的林业，确定不同类型林业的经营目标和经营方式，是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的基础。凡是划定为生态型的林区，林业企业均按生态林的要求经营，以发挥森林生态效益为主。它向社会提供的主要是满足人类物质需要以外非实物形态的产品，这类林业应按事业对待，实行事业管理。产业型林业，向社会提供的主要是满足人类物质需要的有形产品，因此，应以发挥经济效益为主，以盈利为目的。产业林经营应实行企业管理，自主经营，自负盈亏，自我发展。
林业兼有事业性和产业性，肩负着改善生态环境和促进国民经济发展的双重职能，林业的发展怎样适应这一特点，是长期没有解决的问题。林业部提出“九五”期间林业发展的思路是为建立一个比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系奠定基础，使我国林业以崭新面貌跨入21世纪。这不仅是林业发展的新思路，而且是实现林业由传统的计划经济向社会主义市场经济转变，由粗放型经营向集约型经营转变的战略选择。但是，要不要建立“两大体系”，如何实现分类经营，需要采取什么对策，在认识上还有分歧，下面根据我们的初步理解谈几点肤浅看法。
一、林业“两大体系”建设的意义
有一种观点认为，森林资源是包括森林、林木和林地、林区内野生动植物以及微生物等在内的统一整体，森林的生态效益、社会效益和经济效益也是不可分割的，共存于林木本身。因而按生态体系、产业体系的发展战略，把林业经营分为生态林（公益林）、产业林（商品林），势必破坏森林资源及其效益的统一性，不仅不能充分发挥森林固有的生态和经济效益，而且也不利于森林的培育和保护及满足经济建设和环境建设的需求。这种观点主要理由是，产业林从原有林业体制中分离出来后，为了追求最大的经济利益，有可能置生态效益于不顾；而现阶段国家对公益林不可能加大投入，经营者虽欲精心培育林业生态体系，也是心有余而力不足，制约着生态功能的发挥。
总结林业建设的历史经验，迫使林业工作者和一切关心林业发展的人们，寻找更好的发展战略和经营体制。1992年出版的雍文涛同志主编的《林业分工论——中国林业发展道路的研究》一书，对这个问题进行了系统论述。林业部老部长在“序”中说：“从林业提供两大功能的生产过程和交换过程以及产品的特征来看，我认为，现代林业实质上有两种不同的类型”，即“产业型林业”和“事业型林业”（公益性林业）。在相当长时期内，两类林业生产的区别是不明确的。“用一种模式一个目标来制定林业发展战略，必然造成各种不同类型林业的混同，各自特色得不到发挥”。显然建立林业生态体系和林业产业体系，是林业分工论的具体化，也是按林业的生态功能和经济功能，确定两类林业生产不同目标的经营模式。
建立林业“两大体系”有没有必要和可能？是林业发展到今天必须回答的问题。我们认为，“两大体系”的建设是林业适应经济、社会发展和现代化建设事业的必然要求。它的必要性在于：首先，是实现两上根本性转变的需要。我国正处在经济体制转换时期，要在本世纪末初步建立社会主义市场经济体制，2010年形成比较完善的社会主义市场经济体制，林业怎么办？由于多种原因，林业走向市场经济步履维艰，已比其它行业滞后了，其中一个因素就是生态型林业，其公益性得不到社会的经济投入，一切费用都由林业部门、林业企业一家承担。由此造成生态型国有林场的贫困化，林场简单再生产难以维继，要集约经营，增加科技含量，更是困难重重。其次，是实现经济与社会协调和可持续发展的需要。林业不同于其它行业的显著标志，就是在国民经济发展与社会生态环境体系中有着特殊地位，而“两大体系”的建设，会使林业这种特殊地位充分显示出来，为保证经济持续发展和保持良好的生态环境服务。第三，是实现林区、山区和林业企业脱贫致富奔小康的需要。多年的现实是山区和位于山区的林业企业几乎是贫困的代名词。四川在建国后，为了用材需要，在原始森林密集的民族自治州，先后建立25个大型森工企业，如今，林子砍败了，企业由盛到衰，职工也陷入贫困状态。出路何在？“两大体系”虽不是脱贫的灵丹妙药，但林业企业区分为生态林、产业林，让它们从双重压力下解脱出来，很可能闯出一条“绿山富民”提前脱贫的路子。
它的可能性在于，经过林业战线广大职工、农村干部、群众和社会各界的努力和支持，无论生态型林业、产业型林业的发展和建设都取得了较大成果。在林业生态体系方面：比较大的工程有“三北”防护林和正在建设的长江中下游防护林体系，还有平原农区防护林、沿海防护林、太行山区防护林等；包括自然保护区、风景名胜古迹、城镇公共绿地、国家森林公园等特用林也有突破性进展。林业产业体系方面：除天然的用材林，原有经济林、薪炭林外，林业改革以来人工用材林，特别是速生丰产林、定向培育的原料林、经济林有了很大的发展。这些都为“两大体系”的建设奠定了物质基础。
如同一切事物都是相互联系、相辅相成一样，“两大体系”也不能孤立地建设和发展。且不说林业按“两大体系”的战略发展和形成，要经过几十年的奋斗，在这漫长的建设时期，生态林与产业林的交错是不可避免的。即使“两大体系”建成了，生态林、产业林之间也不是对立的，而是优势互补，相得益彰，它们之间仍然有一个生态与经济协调发展问题。换句话说，生态体系以发挥生态效益为主，产业体系以发挥经济效益为主，仍然不排除并且要求前者注重经济效益，后者注重生态保护。
二、不同经营类型的划分和发展
划分不同类型的林业，确定不同类型林业的经营目标和经营方式，是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的基础。这项工作做好了，就可以把国有林区、集体林区的森林资源和现有林业企业的经营类型原则上划分为两大类，这样，既能处理好产业与事业的关系，又能加速产业体系和生态体系的发展。
为了使经营体制与“两大体系”的战略构想相适应，中央和地方各级林业主管部门应组织多部门（如环保和相关经济部门）多学科（如生态学、林学、经济学）的专业人员，对全国森林资源分布状况、现有林区各林业企业的经营情况进行全面的、系统的调查研究，并参照已完成的林业区划、规划，根据社会经济发展和各地自然条件、环境保护的需要和可能，划分生态林和产业林的经营类型。
怎样从我国的国情、林情出发，因地、因林制宜地划分？应当注意三个原则：一是统筹兼顾，合理划分原则。所谓划分，不是重新划分林种，而是对现有林种实行分类经营。《森林法》根据森林的不同效益，将森林划为五大林种，其中防护林又划分为：水土保持林、水源涵养林、防风固沙林、农田牧场防护林、护岸林、护路林、国防林7个二级林种。五大林种中防护林、特种用途林原则上都可划归生态体系；余下的用材林、经济林、薪炭林划入产业体系。所谓统筹，就是要把林业纳入社会、生态经济大系统内，生态林业要有利于山脉水系的治理和江河源头的保护；产业林要考虑山水林田路综合治理和产业林内部形成第一、二、三次产业协调发展的格局。二是长期经营，持续发展原则。无论生态型林业还是产业型林业，都要立足当前，放眼长远，永续利用，越用越好，使林业在改善生态环境、保持生态平衡和经济利用方面发挥越来越大的作用。三是主导效益与次要效益兼顾原则。什么是主导效益？以林业生态体系来说，防护林以发挥生态效益（防护功能）为主，生态效益就是主导效益，生态林的经营者，为了生存和改善生活，可以而且必须经营一些有经济收入项目，不论收入多大，相对生态为主而言，就是次要效益。反过来说，产业林，以经济效益为主，生态效益就成为次要或辅助效益。提出这个原则是基于历史和现实的考虑，因为林业经营的历史，走过曲折道路，开始是单纯取材观点，后来有生态意识，又强调生态保护，经营者始终在经济、生态的困惑中徘徊。现实是，国家在短期内不可能对林业有更多更大的投入，生态林经营者的经济来源也不能全寄希望于国家，除经营单位自谋生存，自求发展而外，还需要享受公益的地区和部门承担一部分或大部分经费。
两类林业经营划分后，应该按不同类型的林业，确定经营目标、性质、原则和制定相应的经营方案和经营措施。凡是划定为生态型的林区、林业企业，均按生态林的要求经营，以发挥森林生态效益为主。它向社会提供的主要是满足人类物质需要以外非实物形态的产品，虽然人们都在不同程度地消费或享受这类产品，而且随着闲暇时间增加、生活质量提高，人们对这类非实物的无形产品的要求会更多更高，然而它同物质产品的经营者有重大差别，即不能通过产品的生产和交换，得到扣除生产成本之外的余额——增殖的货币。因此，一般而言，生态林经营者的经济收入，大部分要靠社会和国家扶持，这类林业应按事业对待，实行事业管理。产业型林业，以发挥经济效益为主，以盈利为目的。它向社会提供的主要是满足人类物质需要的有形产品，在市场经济条件下，应以效益为中心，市场为导向，产业为基础，依靠科学技术，提高管理水平，以较少的投入，生产更多的产品，尽可能缩短森林培育利用周期，获得最佳经济效益。一般说，产业林经营，应实行企业管理，自主经营，自负盈亏，自我发展。但鉴于历史原因，林业企业大多面临经济危困。四川282个国有林场，按经济收入能否自给来分，林场自给有余占15%，基本自给占30%，还有55%的林场收不抵支。因此，对那些确实困难的产业林，允许有一个过渡期转换经营机制，在此期间，实行事业对待，企业管理，予以必要经济扶持。
两种类型林业，在经营管理和发展中，要勇于改革，大胆探索。在经营类型确定、产权明晰后，可以采取多种经营形式。例如国有的生态型林场，不一定国有国营，可以租赁经营、承包经营、委托经营，也可以通过股份合作，实行国有民营、联营等。集体所有的产业林经营，同样可以实行多种经营形式。至于林业向市场经济转轨，不仅产业林要按市场经济规律办事，而且生态林也存在这个问题。尽管防护林不能象商品林那样进入市场，但在不影响发挥防护功能的前提下进行适度采伐和更新或促进林木生长的抚育伐、卫生伐所生产的有形产品也可以进入市场。更重要的是，前面说过，生态林要注重经济效益，在保证生态防护功能的条件下，种植短期见效的树种，发展多种经营项目，都需要面向市场，面向消费者，接受市场竞争的检验。
划分不同经营类型，实行分类指导，是一项复杂而又细致的工作，国家可以选择一些林区，先试点，待取得经验后逐步推开。困难之点，是可能遇到这样一些林区、林业企业、林地经营者，其经营的林地林木，很难划为生态体系、产业体系，或介于二者之间，两难选择。主张“林业分工论”者，在划分林业类型中，分为商品林业、公益林业、兼融性林业三大类。这固然有其理论和实践依据，然而兼融性林业，不外是说它兼有生态效益和经济效益而已。所以，从林业的基本功能——生态功能、经济功能，（表现为生态效益、经济效益）的本质出发，把建立林业“两大体系”作为林业发展战略是科学的，而不可能是“三大体系”，或“两大体系”之外，还存在一个独立体系。
那么，介于二者之间或二者兼有林业，如何划分呢？我们认为，涉及地域范围广的成片林地，可按地形、林木效益的主导方面划入生态林或产业林；零星分散的，则让其自主经营，不纳入任何一类体系，但林业主管部门对其发展要加以指导。处理好这类林业的划分，对南方集体林区尤其有现实意义。集体林区，在林业“三定”中，大部分山林按“两权分离”原则，划给农户作自留山、责任山，有的是承包大户经营。这些自留山，可以说是农林间作，或混农林业，兼用林业。它的存在不影响“两大体系”的建立；它的发展，也有赖于“两大体系”建设的成功。
三、制定分类治理政策法规
林业“两大体系”的建立、发展和完善，除林业部门、林业企业、林业战线职工努力外，外部环境、社会各方支持、国家的宏观调控是非常重要的。在市场经济体制下，林业经营的正常运行，离不开行政手段、经济手段和法律手段；生态体系在社会经济中的地位、作用、生态林营造、保护的投资、生态价值的补偿更要相应的法律和行政法规加以确定。可见，林业分类经营之后，在政策法规方面，需要进行清理和修改补充，除原来制定的仍符合两类林业生产和经营、实践证明行之有效的继续执行外，必须根据新的情况、新的经营体制，采取新的措施，包括出台新的政策和法律。不过这需要专文论述，本文只涉及分类治理中一般的、共通的政策法规问题。
1.国家对林业实行特殊的扶持政策
林业作为产业，有它的特殊性，“特”在它的社会性、公益性上，“特”在它的生态效益为全社会、全体人民共享上。从这个意义上说，对林业采取特殊的扶持政策，改变多年来对林业“重取轻予”或“只取不予”为“重予轻取”或“重予不取”，是顺理成章的。据此，国家在制定林业政策时要有大的倾斜，把林业作为特殊产业，在“两大体系”建立时期，从人力、物力、财力上予以扶持。具体说：一要加大对林业的投入，在农林水投资中，应把林放在首位；二是实行低税、免税政策，减轻企业和林农的税费负担；三是信贷上优惠，实行低息、贴息贷款，偿还期从目前的3—5年放宽到10—15年；四是对林区道路、电力、通讯等基础设施，加大财政投资比重。
世界上林业比较发达的国家、政府对林业都实行扶持政策。丰富的森林资源、良好的生态环境，是改善人类生存空间、保障农牧业稳产高产和水利设施发挥效益的重要条件，国家虽然在林业上多付出了，但得到的是体现在上述诸方面的巨大效益，是得大于失的。
2.保障林区资源的优先开发利用权
林区有丰富的地上、地下资源，这些资源有的已开发，有的待开发。但由于行业管理、归口领导等关系，造成身在林区的林业企业，要开发利用资源，往往受到其它部门、行业的限制，只有保护营造的任务，没有分益的权利，甚至林业经营者利用森林资源优势搞旅游，实行有偿利用森林景观，也以无权经营为由，受制于其它部门。这种情况极不利于产业林经营者贯彻“以林为主，多种经营”的方针，也不利于形成林业产业体系。因而在法令或政策方面，要保护林业经营者对林区资源的优先开发利用权。这对生态林经营者尤为重要，因为林业生态体系，既要保障生态防护效益的发挥，在财力不足的情况下，又要靠开发林区资源，兴办多种经营项目（含非林项目），以求维持企业生存。
3.稳定农村政策，保持农民的兼营林业
农民的兼营林业，是农村实行联产承包责任制和林业“三定”，给农户划定自留山之后出现的。与农业的家庭经营相比，也可以叫林业家庭经营，一般面积小，比较分散。除了农户因各种原因，无力或不愿继续经营自留山或承包的责任山，集体可以将林木折价补偿，山林收归集体另作安排外，自留山政策要稳定，由农民长期使用，允许继承、转让。不能因为建立“两大体系”收自留山，或将自留山划入生态林、产业林体系，变更经营主体，导致林权不稳，政策多变，失信于民。
4.制定生态效益补偿的有关法规
本来森林在调节气候、水土保持、水源涵养、防风固沙等方面表现出来的生态价值，通过计算，是可以换算成经济价值的。但由于生态效益价值的实现不通过市场，不直接进入交换范围，不象物质商品交换一样，一手交钱，一手交货。因而生态“商品”的价值既难以计算，又难以实现。从市场经济观点看，受益地区、单位、人群没有与林业经营者交换，没有付出一文而享受或消费，是一种无偿占有；国家向他们征收一定的生态效益补偿费，用于补偿和维持生态效益的再生产，使其源源不断地为社会、为受益者提供更多更好的生态产品，也是合理的。从另一方面看，受益者以一种形式（如货币）支出，又以另一种形式（非货币产品）收回，如此形成经济与生态的良性循环，他们付出的越多，得到的回报也越多。可以说这是生态效益补偿费的社会性—取之于社会，用之于社会；取之于民，还之于民。
关于生态效益补偿问题，国家有关部门（如林业部）已进行了大量调查研究，提出一些对策；有的省也制定了某些地方性法规，如对当地水库、电站收取一定水源涵养费，风景旅游区、森林公园从门票收入中提取一定比例作为生态补偿费。现在是总结经验，通过立法，使森林生态效益补偿制度法律化、规范化的时候了。生态效益补偿收入，原则上全部用于林业企业培育和管护森林资源，但应视生态林、产业林的具体情况进行补偿，生态林补偿多些，产业林少些，其中经济效益好的产业林经营者可不补助，困难企业可多补助。
5.完善保护林地所有者、经营者合法权益的法规
林业改革以来，为了推动林业发展，这方面法规已制定了不少，当务之急，一是完善，二是加强执法力度，纠正有法不依，违法不究的情况。由于修公路、水利设施或其他需要，征用、占用林地的现象时有发生，但按国家有关规定，照章予以补偿的甚少，这除了执法外，法律也要随实践的变化而增删和完善，使那些习惯于“以权代法”的人，学会处理权与法的关系。
经营者合法权益的保护，在实行“所有权与经营权”分离和多种经营形式后，比保护所有者权益更重要，至少同等重要，这方面的法律亟待完善。因为所有者是国家或集体，它的背后站着政府或政府官员；而经营者往往是企业或者个人，它的背后只有职工或几个群众。同所有者比，同侵犯他们合法权益者（往往是政府及其职能部门）比，经营者都是弱者。法律面前人人平等，法律应该支持弱者，维护弱者的权益。有些人（某些官员）对经营权有误解，以为经营权是“我”给你的，“我”什么时候都可以收回。所以，保护经营权要同保护所有权一样对待。而经营者一旦取得经营权，即同所有者一样，依法对财产（或林地）享有占用、使用、收益和部分处分的4项权利，其中任何一项权利受到侵犯都是侵权行为，都应受到法律保护，追究侵权者的责任。
THOUGHTS ON ESTABLISHING "TWO GREAT SYSTEMS"
(FOREST INDUSTRIAL AND ECOLOGICAL SYSTEMS)
Liang Yuyan Chen Jiaqi
Shichuan Academy of Social SciencesABSTRACT The classification of forestry is the basis to establish forestry industrial and ecological system.the artical analysis the two system s with emphasis on their function and purporse.
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