通过立法强化我省预算外资金管理，本文主要内容关键词为：我省论文,资金管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算外资金发展的基本情况
改革开放以来，随着国家简政放权、减税让利政策的实施，预算外资金大幅度增加。全国预算外资金收入平均每年增长20%以上，远远高于同期国民生产总值和国民收入的平均增长速度。1994年仅收费和基金所形成的预算外资金，全国估计超过2000亿元。进入九十年代，预算外资金的发展，与国家财政预算内资金并驾齐驱，预算外资金已由以前的补充作用转变为举足轻重的作用，成为对国民经济发展有着重大影响的重要财力。我省同全国一样，预算外资金增长迅速，1979年全省预算外收入仅为6.6亿元，到1989年已增加到46.3亿元，每年平均增长19.4 %，超过我省同期国民生产总值14.7%、国民收入14.6%、地方财政预算收入16.3%的增长速度。1992年我省预算外资金收入67.9亿元，相当于我省当年预算收入的65%。预算外资金收入项目也由改革前的几百项增加到几千项，预算外资金分散于上万个单位管理。由于我省财政收入的增长主要来自“两烟”的增长，如果剔除这一特殊因素，我省的预算外资金收入的增长速度和总量远远大于我省财政预算内的收入。这部分资金，对促进我省搞活企业，发展横向经济联系，促进国民经济发展，发挥了一定的积极作用。但是，由于预算外资金发展迅速，管理制度不规范，财经纪律松驰，政府调控和约束软化，致使预算外资金的管理和使用方面存在着许多问题。主要表现为：一是预算外资金长期增长过快，缺乏有效制约和合理的界定，与预算内资金并驾齐驱，既肢解了财政资金，也削弱了政府调控公共收支的能力；二是预算外资金管理制度不规范，分布不合理，资金在使用上普遍形成先保部门、单位福利、奖金，后安排生产和公共事业建设，客观上促使消费基金过快增长；三是资金支出结构不合理，非生产性投资比重过大，资金不按规定的用途使用，挪用现象严重，把具有专项用途的资金用于建盖楼堂馆所，购买豪华轿车；四是收费单位相互攀比，竟相要求出台收费项目和提高收费标准。在缺乏有效制约和监督的条件下，造成“三乱”并屡禁不止。
二、现行预算外资金管理方式
针对以上问题，为加强预算外资金的管理，国家从宏观上采取了许多措施，限制预算外资金的发展规模， 引导预算外资金的合理流向。 1981年以来通过发行国库券、保值公债、特种国债，以有偿的形式集中预算外资金缓解财政困难，增加政府调控能力；1983年国家为控制预算外资金的发展规模，对预算外资金开征国家能源重点建设基金，随后国家又增加开征预算调节基金，集中一部分预算外资金用于国家的重点建设；1986年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的通知》。我省根据《通知》要求，1987年对行政事业单位的预算外资金实行“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理办法。据统计，1994年全省实行“财政专户储存”的单位达8577户，财政专储管理面达到40%左右，专储预算外资金达25.5亿元，专储资金结余7.3亿元， 利用间歇资金扶持企事业单位1757个。“财政专户储存”在特定的历史时期，发挥了一定的积极作用，使我省预算外资金管理深化了一大步。首先由过去的统计式报表决算进入了会计监督，收支情况分析；其次“财政专户储存”可利用资金结余部分进行融通使用，提高了预算外资金的使用效益，促进了我省企事业的发展。同时，通过对单位用款计划的审核和拨款的监督，对控制消费基金的增长， 都起到一定的积极作用。 从我省10年来的管理情况看，预算外资金的管理虽然取得了一定成效，也逐渐暴露出许多问题。
三、强化我省预算外资金管理势在必行
随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制的逐步建立，传统的预算外资金“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理方式已不再适应我省经济发展的要求。目前预算外资金的征收权、所有权、管理权，三权同属一个部门、单位，致使“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理方式流于形式，各级财政、银行难以从源头上监控预算外资金。“八五”期间，我省预算外资金以26.6%的速度增长，1995年预计总规模达70多亿元。预算外资金增长过猛带来的许多问题，未得到有效的解决，资金管理和使用混乱的现象依然很严重，有的预算外资金已脱离了人大和政府的监督，乱收费现象愈演愈烈。因此，目前的预算外资金管理方式，急需进一步完善。
1.预算外资金的概念和范围，已不再适应经济改革的需要。原预算外资金中包括国有企业税后的留利部分，1993年企业实行“两则”、“两制”后，这部分资金已留给企业自主调济使用，不再按预算外资金进行管理。但预算外资金的概念和范围未作相应的调整。目前有的事业单位以经营为目的，通过市场活动取得的收入，应实行企业化管理，不应再列入预算外资金的范围。
2.目前预算外资金征收和管理分散于各部门、各单位，客观上形成开征的“费”比“税”多，各部门、单位安排大量的人力、物力、财力，征收和管理预算外资金，既不规范，也加大了征收成本，管理低效。由于预算外资金的征收权、所有权和管理权三权一体化，使一部分本应属于国家的资金演变为部门资金。微观上形成部门之间和单位之间苦乐不均，有收费收入的单位职工福利远远高于大多数无收入的单位。同时在部门利益的驱动下，互相攀比，增加一项业务，便增加一项收费项目，导致了乱收费现象日趋严重。
3.目前的预算外资金，所有权和使用权归单位所有，一些部门、单位不顾全局的发展，不坚持量力而行，强调局部发展，搞超前发展、超前消费；一些部门、单位资金管理混乱，把具有专项用途的资金搞银行定期储蓄；有的挪用社会公共事业建设的专项资金，建盖本部门的楼堂馆所、商业性大楼；有的甚至挪用于请客送礼或转作单位“小金库”，造成国家资金流失。
4.目前，预算外资金实行“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理方式手段十分软化，许多单位的预算外资金未纳入各级财政部门专户储存管理，削弱了各级政府财政的调控能力，1994年我省预算外资金收入达40.1亿元（不包括企业留利部分），加上1993年结余的预算外资金16.4亿元，共计56.5亿元，相当于当年地方财政预算内收入的73.6%。在1995年7月开展的全省各种基金清理登记时， 全省清理出各类基金项目57项、资金近40亿元，两类相加，估计已超过我省当年地方财政预算内收入。全省预算外资金收入那么大，而1994年全省的预算外资金只有40%纳入各级财政专户储存管理，大部分预算外资金脱离于各级财政部门和各级政府、人大的监督。
加强预算外资金管理已引起了国务院以及各级政府领导的高度重视。1995年国务院73次总理办公会议提出“当前，各地预算外资金数额过大，管理不严，问题不少，应立即着手治理，并责成财政部牵头，会同有关部门制定管理办法”。李鹏总理在十四届五中全会有关《建议》的说明中强调指出“现在各地各部门预算外资金数量很大，管理不严，为贪污犯罪提供了方便。国务院将尽快制定预算外资金管理办法，以利于堵塞财政漏洞和防范腐败”。财政部部长刘仲藜在1995年全国财政工作会议上也指出“在建立和发展社会主义市场经济体制过程中，如何强化财政分配职能，改进和加强预算外资金管理，促进预算内外资金综合使用，提高财政资金的整体使用效益，是我们迫切需要解决的问题”。今年1月26 日江泽民总书记在中纪委第六次会议上讲话时又强调“纠正部门和行业不正之风，要重点治理乱收费乱摊派问题，尤其要狠刹巧立名目、擅开口子向农民集资、收费，变相加重农民负担的不正之风。还要认真清理预算外资金，加强预算外资金的管理，坚决制止将预算内资金转到预算外，有关部门要尽快完善这方面的管理办法”。今年2月6日李鹏总理在国务院召开的第四次反腐败会议上再次指出“当前，最突出的仍然是乱收费的问题，公路乱设站卡乱收费，中小学乱收费，向农民和企业乱收费、乱摊派，群众反映十分强烈。制止乱收费需要从源头上解决问题，要规范政府和部门行为。要查一查收费项目究竟是哪级政府发的文，哪个部门发的文，哪个领导签的字，收来的钱干什么用……，今年纠风工作要增加一项新内容，就是要狠刹预算外资金管理和使用中的不正之风”。
通过法制建设，强化我省预算外资金的管理，对合理运用好我省预算内外综合财力，既有开源的功效，又有节流的作用。由于我省经济发展的极端不平衡，贫困面广，特别是分税制后，我省地方财政收入增量的88%被中央集中，同时新的增长点尚待时日，地方可用财力的调剂余地越来越弱，客观上要求各级政府采取措施，加强预算外资金管理，理顺社会分配秩序，把有限的财力综合加以统筹运用。为此，省委、省政府、省人大非常重视我省的预算外资金管理工作，组织省财政厅等部门到鞍山市、石家庄市考察学习管理经验，省政府已把我省的预算外资金管理工作，列入我省1996年经济改革的重点之一，省人大也督促省财政厅加紧起草《云南省预算外资金管理条例》，并决定于今年5 月下旬审议，把我省的预算外资金管理工作纳入法制化管理轨道。
四、我省预算资金管理的基本思路和主要内容
如何应用行政手段、经济手段、法制手段加强预算外资金管理，既能统筹运用预算内外综合财力，又能规范各部门收费行为，合理引导预算外资金的流向，我们认为目前应着手解决3 大问题：一是由于我国地方税制不健全，地方没有税收立法权、开征权，同时对收费、基金的控制不严，各地、各单位在地方财力供给不足的条件下，无序扩张收费、基金，以增加补给，使来源于社会的公共收入，难以从源头上加以规范管理。二是机构设置不合理问题。目前机构设置中，同一个行政机关单位有两种编制即行政编制和事业编制，行政编制有正常的经费来源渠道，大部分事业编制的单位经费来源多样化，有的单位以收费为其主要的经费来源，造成乱收费难以抑制。三是目前的预算外资金管理手段软化，这是造成预算外资金管理和使用混乱，政府失控的原因之一，急需改革目前的预算外资金管理方式。
社会主义市场经济是法制经济。通过经济立法手段，来强化我省预算外资金管理是我们的共识。多年来，我省各级财政部门不断探索、研究加强我省预算外资金管理方面的法制建设，多次到省外学习考察。目前，甘肃、内蒙古、四川、山西、广西、河北、新疆、湖北、浙江等十多个省区市纷纷制定了本省的《预算外资金管理条例》。省财政厅在学习兄弟省市管理经验的基础上，根据党和国家领导的指示精神和财政部1995年召开的全国收费基金管理工作研究会上提出的今后全国预算外资金管理新思路，并广泛征求各地、各部门的意见，结合我省实际，及时起草了《云南省预算外资金管理条例》，并已上报省政府、省人大审议。其根本目的是：改革我省预算外资金管理制度，通过行政手段、经济手段、法制手段来加强我省的预算外资金管理工作，强化政府调控能力，堵塞财政漏洞，理顺社会分配秩序。
为适应我省社会主义市场经济建设发展的要求，省财政厅起草的《云南省预算外资金管理条例》，其基本思路为：理顺社会分配体系，强化国家税收，弱化各种收费、基金，通过严格控制收费、基金规模，逐步将一部分收费、基金纳入税收征管体系，控制预算外资金的总体规模，增加财政预算内财力，逐步形成以税收分配为主，少量收费为辅的分配体系。当然，这个问题最终的解决，有赖于国家地方税制的建立。对目前不能纳入税收，而又必要设立的收费、基金，应严格管理，对收费、基金形成的收入，实行所有权归政府，管理权归财政，编制综合财政收支计划，统筹加以综合管理。管理上采取宽严结合，该宽的则宽，该严的则严，为建立社会主义市场经济创造良好的环境。其主要明确了以下几个问题：（1）重新概定预算外资金的概念和范围。 为搞活我省的生产经营企业，企业留利的资金，不再纳入财政预算外资金管理，由企业自我滚动使用；各单位通过市场活动以经营为目的取得收入，应按规定到工商部门办理“经营许可证”，并按规定缴纳各种税费，不再作为预算外资金管理。（2）明确预算外资金是财政性资金，资金的所有权、使用权应属于政府，管理权回归各级财政部门，是预算外资金管理工作改革的核心。（3）从严控制预算外资金的来源渠道，进一步明确收费、基金项目和标准的审批权，规范审批制度，对一些收费、基金财政部门可以直接收取或委托有关部门收取。（4）各级财政部门要设立预算外资金专户， 用于对预算外资金收支的管理，单位预算外资金必须实行“收支两条线管理”，支出不与收入挂钩。（5）预算外资金支出由各级财政部门根据单位预算外资金收入情况结合预算内经费安排情况进行综合平衡，对一部分结余的预算外资金财政部门可以调剂，用于弥补预算内财力的不足。（6）明确预算外资金管理的法律责任，进一步强化预算外资金管理的监督检查工作。
通过立法来规范我省的预算外资金管理，使我省的预算外资金管理有法可依，将使我省的预算外资金管理工作，走上法制化管理轨道，有利于我省的经济发展，对维护国家利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，制止乱收费，建立良好的社会分配秩序，都将起到重要的法律保障作用。由于预算外资金管理制度的改革，涉及面广，还需做大量的协调工作。但是，预算外资金管理的改革是历史发展的必然趋势，我们相信随着《云南省预算外资金管理条例》的发布实施，我省的预算外资金管理将逐步走上法制化、规范化、科学化管理的轨道。
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