基于ISO9000标准的合肥市国家审计质量管理体系研究，本文主要内容关键词为：合肥市论文,质量管理体系论文,标准论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、合肥市建立基于ISO9000标准的国家审计质量管理体系的必要性和可行性
ISO9000标准是国际标准化组织制定和发布的各领域通用的质量管理类标准，强调过程预防、控制和持续改进的管理思想，有利于实现国家审计质量管理系统化、规范化、科学化。
（一）体系建立的必要性
1.审计机关质量管理的内在需要
审计质量是衡量审计机关工作的重要指标，科学的管理是控制审计质量的唯一途径。目前，合肥市审计局部分审计质量管理环节相对薄弱，究其原因：一是管理制度缺乏系统性，审计法、审计准则、审计操作指南等规章制度整体性不强，制度之间缺乏对应关系，存在一定的随意性和盲目性；二是缺乏持续改进的监督和制约机制，审计项目往往重结果、轻过程，不少审计人员习惯于经验型质量管理，部分审计项目甚至存在审计报告先于审计现场审计实施的情况，严重影响了审计质量；三是审计机关缺乏对审计人员素质的动态管理，考核激励机制不健全。建立基于ISO9000标准的国家审计质量管理体系，有助于打破常规管理模式，迅速提升审计质量水平。
2.责任政府的必然要求
随着政府政务公开有关规定的出台，审计活动逐渐走进了公众的视线，依法审计是审计部门的基本职责，审计事项公示、审计结果公告以及被审计单位对审计人员工作纪律的监督，都是审计部门责任的具体体现，审计过程透明化、规范化将成为审计质量管理的新要求。建立基于ISO9000标准的国家审计质量管理体系，有利于严格审计要求、规范审计标准、防控审计风险，更好地实现政府职责。
3.我国国家审计质量管理融入国际主流的有效途径
导入和借鉴国际成熟先进理念是所有领域发展的有效途径，2003年亚洲审计组织将“审计质量管理体系”作为第7个项目主题，并出具了以简介、领导决策、人力资源管理、审计业务开展、与相关各方的关系、持续改进等6部分为基本框架的《审计质量管理体系指南》，这与ISO9000标准的基本要求高度一致。《指南》中明确指出，“引入外部资格认证，如ISO资格认证体系，促使审计机关达到一定的质量水平”。该项目的研究为各成员国最高审计机关建立审计质量管理体系提供了具体操作方法。可见，建立基于ISO9000标准的国家审计质量管理体系，已成为我国审计发展国际化的必然趋势。
（二）体系建立的可行性
1.质量管理核心理念的一致性
ISO9000标准的核心理念：以满足顾客及相关方明确的或隐含的质量要求为目标，通过建立具有很强约束力的文件化质量体系，使各项质量活动及影响质量的全部因素都处于严格的受控状态，并通过不间断的质量体系审核机构管理评审，力求不断改进和提高质量管理水平，确保预期的质量目标得以实现。国家审计质量的载体是审计报告，其所传递的信息同样需要满足报告使用者的质量要求，审计质量也由《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《中华人民共和国国家审计准则》等规范性文件约束，审计活动由各级审计机关、各审计组成员、主审、组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计业务会议层级把关。从实质上讲，国家审计质量管理与ISO9000标准的核心管理理念是一致的。
2.良好的现实基础
一是审计管理机构日趋成熟，合肥市审计局已形成了办公室、综合科、法制科、人事科及分类业务科室的完整组织结构，为体系建立提供了强有力的组织保障；二是高素质的审计队伍，合肥市审计局长期实施业务锻炼与培训教育相结合的人才培养机制，审计人员大都具有审计、计算机中级及以上水平，审计执法水平、服务水平相对较高；三是较为完善的规章制度，合肥市审计局先后出台《合肥市审计机关授权经济责任审计操作规程》、《国家建设项目跟踪审计操作规程（试行）》、《合肥市审计业务会议制度》等多项规章制度，着力提高审计质量，为引入ISO9000标准提供了良好的现实基础。
3.国内外的成功经验
ISO9000标准自1987年发布以来，在全球范围内得到广泛运用。2008年年底，全球已有176个国家的982832个组织引入ISO9000标准并通过第三方认证，我国已有224616个组织通过ISO9000认证，位居榜首。各国公共行政部门也相继引入该标准，美国白宫、英国唐宁街、澳大利亚、新加坡、墨西哥等国先后在应用ISO9000标准改善政府服务中取得实效。我国行政部门自上世纪90年代开始引入ISO9000标准，北京、天津、上海、四川、香港和澳门等地区均有成功案例，涉及的行政部门包括这些地区的检验检疫局、质量技术监督局、税务局、邮政局、地方人民政府、公安局、检察院、工商局、外经贸局、环保局、房产局、铁路局、开发区管理委员会、行政审批中心、海关、监察局，等等。审计署成都特派办、大连市审计局、合肥市审计局等国家审计机关率先在审计质量管理中引入ISO9000标准，为基于ISO9000标准的全国审计质量管理体系的建立提供了借鉴。
二、合肥市国家审计质量管理的调查研究与分析
本课题对合肥市审计机关50名工作人员进行的问卷调查结果显示，69%的受访者认为现有国家审计质量管理体系与现行工作机制存在一定程度上的冲突，见表1。通过比较现有质量管理体系与ISO9000标准中对审计工作的类似规定，可以发现ISO9000标准具有更规范的约束力。
合肥市审计局现存的问题中，首先是审计方案不科学、审计管理不规范导致审计质量不高的问题十分普遍。此类问题主要体现为三方面：（1）审计方案过于简单，缺乏针对性。有的审计实施方案在没有开展审前调查的基础上编制，有的先实施审计后补审计方案，也没有经领导认真审批。这类方案体现不出对特定被审计单位实施审计工作的指导作用，会导致审计人员不得要领。（2）审计方案内容空洞，缺乏可操作性。有的审计方案既没有对内部控制、信息系统的依赖程度评估，也没有对审计时间、审计步骤和方法的确定；有的审计方案没有审计应对措施，导致在审计过程中一旦突发其他问题，没有必要的措施进行应对。（3）审计分工不明确，审计组人员权责不清。多人对同一审计事项共同审计没有详细分工，缺少具体审计范围划分，导致审计结果责任无法认定，自然无法确保审计质量。
其次是违反审计法定程序。合肥市审计局审计质量问题中此类问题比较突出，主要表现为：（1）审计项目的审计实施时间、形成和讨论审计报告时间、发出审计结论性文书以及文书送达时间前后相矛盾。根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关应当在实施审计3日前向被审计单位送达审计通知书，但在合肥市审计局法制处2010年审理工作总结报告表明53%审计项目审计通知书送达回证的签收时间晚于审计实施的开始日期。这表明此类问题在合肥市审计局存在的相当普遍。（2）缺少法定必要程序。合肥市审计局法制处在审理时发现审计组在审计报告征求被审计单位意见时只有审计报告和文书送达回证，缺少向被审计单位告知的《审计报告征求意见书》，没有向被审计单位提出征求意见的书面要求。这种做法，为审计失败埋下了隐患，使审计工作存在较大风险。
再次，配置和管理审计资源不科学。主要存在的问题包括：（1）审计人员缺乏必需的职业胜任能力。（2）审计时间不充分。（3）审计经费不充足。合肥市审计局无论在审计人员“八不准”津贴，还是差旅补助都达不到上级机关要求配备的标准，直接影响审计工作开展。
最后，审计实施过程质量管理和控制不严。主要包括审计记录不规范、审计实施管理不到位、审后追踪不到位等问题。
问题产生的原因分析主要包括以下几个方面：
（1）审计管理体制因素。我国作为实行以公有制为主的社会主义国家，政府审计管理模式为行政型政府审计管理体制，行政机关的意志在很大程度上制约着政府审计机关，审计机构是行政部门的一部分，使得行政型审计机构在行使监督权时并未独立于被审计对象的整个政治权力管理框架外，只是独立于被审计单位外。审计机关双重管理体制在一定程度上影响了审计独立性。合肥市审计局在行政上受合肥市政府领导，业务上受安徽省审计厅领导，因此，合肥市审计局的独立性是相对的，也是有局限性的，从根本上影响审计质量。
（2）决策和管理水平因素。合肥市审计局对审计工作的管理水平低下也是审计质量不高的重要原因。一个审计项目从项目的拟定调研，到项目的确定、分配实施单位、选配人员组建审计组、审计实施方案的评估、审计实施保障、审计工作审理复核、审计报告的审定、审计成果提炼以及审计档案的归集等各个环节都离不开审计管理工作人员的决策，决策的成败直接决定审计工作的成败。一个审计项目，是由对其行业相关程度高的业务处室审计，以便更容易对相关业务开展深入的检查，还是由一个从没和被审计单位接触过的处室实施审计以排除长期从事一类审计工作而形成的惯性思维所带有的审计风险和人际关系上的不利因素；组建审计组时，是考虑团队成员之间关系融洽以便于顺利开展工作并能有效的相互配合，还是从被审计单位的业务情况选配有相关知识和业务经验背景的人员等等。不同的视角会有不同的决策，不同的决策自然就会有不同的审计结果，审计结果的差异直接体现为审计质量差异。
此外，还有审计技术方法因素、审计人员自身因素等问题。
三、基于ISO9000标准的国家审计质量管理制度体系建设
本课题认为基于ISO9000标准的国家审计质量管理体系的建设框架应包括3个方面：组织保证机制、制度保证机制、人员保证机制等制度体系。
一是组织保证机制。具体包括：（1）对现有审计组织结构进行优化，在审计机关内部设立审计质量管理委员会。质量管理委员会负责对全机关审计质量的管理工作，包括制订审计机关质量管理规划、管理方针和目标，确定不同时期质量管理重点，制定审计质量标准，通过一定程序对组织机构、人事部门和各业务部门的质量管理项目提出要求，并组织内部统一组织协调质量控制体系的活动，帮助和推动各方面的质量管理工作，及时解决质量管理重大问题等。（2）加强内部控制，实行不相容职务相分离的原则。应将审计机关内部与审计业务密切相关的职责和权力进行划分，对审计计划权、审计实施（调查取证）权、审计审理（处理处罚）权和审计执行权进行分离，明确各职能部门的职责和运作流程。（3）增强审计的独立性。在现行管理体制下，国家审计实质上是政府的“内部审计”，缺乏应有的独立性。正如本文第二部分所做的调查与分析，我国国家审计的独立监督容易受到行政和人为因素的干扰，难以有效地监督政府和政府首长在国家财政管理中的责任和行为，无法全面和客观公正地披露和评价政府对社会公众和人大所承担的受托经济责任的履行情况。审计处理与执行难度大，审计力量和经费不足、审计的透明度不高、审计权威性不高和审计监督留有空白等情况都客观存在。因此，增强审计部门的独立性显得尤为重要。
二是制度保证机制。建立审计质量管理的制度保证机制，主要包括以下几个方面：（1）建立以审计项目质量为考核指标的导向制度。（2）建立审计质量标准制度。（3）建立审计质量检查制度。审计质量检查是实现审计作业规范化的重要保证，也是提高审计质量的有效保证。从目前来看，还没有非常完善的审计质量检查制度，很多审计项目的质量问题很可能只有到出现问题时才被发现。为此，必须建立日常监督与事后检查相结合的质量检查制度，尤其要强化审计过程控制，把事后责任评估前移，采取内部检查、同业检查等形式，注重事前、事中的防范与化解审计风险。
三是人员保证机制。（1）实行资格准入制度，逐步实现审计职业化。提高审计人员的业务能力和职业道德素质是提高国家审计质量水平的关键途径，实行严格的资格准入制度，才能切实保证优秀的人才被招募进入国家审计机关，从而保证国家审计质量。（2）加强后续教育培训。（3）提高审计人员执法水平。对于政府审计，构成审计人员专业胜任能力的知识结构要比社会审计人员复杂，尤其是理解和执行国家政策法规的能力。
四、基于ISO9000标准的国家审计质量管理体系框架
根据ISO9000标准的要求，本课题构建了合肥市审计局建立审计质量管理框架，如下图所示，主要由审计质量目标、文件、资源、控制、监控和持续改进6部分组成。
1.审计质量目标体系。审计质量目标体系主要包括审计机关的审计质量方针和审计质量目标。审计质量方针是一个审计机关总的审计质量宗旨和方向，体现了审计机关在审计质量管理所追求的目标和实施质量管理的框架。审计质量方针的制定，应遵循中华人民共和国审计署提出的审计原则和工作方针，集中反映审计质量管理的本质要求。审计质量目标应该是可测量的。制定审计质量目标时，应围绕当前审计工作的重点，针对相关具体质量要求，充分细化和具体化。
2.文件管理体系。以文件为载体形成系统的管理体系是ISO9000标准的一贯有效做法，同时也为审计活动质量控制提供了标准化的参考依据。审计机关在编写质量体系文件时，要遵循从实际工作角度出发的原则。审计机关的质量体系文件分为3个层次结构：审计质量手册等纲领性文件、程序性文件和支持性文件。
3.审计资源管理体系。审计资源是审计工作的必要保障”审计机关应建立科学的审计资源管理体系，根据各个审计工作实际需求将审计人员、审计经费和审计信息等审计资源进行优化配置。具体包括人力资源、物质资源和信息资源3大块。
4.审计业务流程控制体系。合肥市审计局应针对审计业务整个流程的物资、人员、环境等影响因素进行全面分析和优化，进而对审计质量形成的全过程实施全面而有效的控制，保证市审计局的审计质量目标的实现。
5.审计过程监控体系。审计过程监控体系作为保障审计质量不断提高的有效管理机制，是一整套对审计工作进行全面质量管理的操作系统。市审计局在审计过程监控设计过程中共可以设定若干个关键点作为审计过程监控点，从审计项目立项到审计项目归档，每个步骤都详细规定相应控制措施，确保全过程监控，保证审计工作质量。
6.审计工作持续改进体系。该体系是质量管理框架最重要的组成部分，承担着质量管理工作提升改进原有工作的重任。审计机关建立质量管理体系是一个循序渐进的过程，正如PDCA循环一样，发现问题，解决问题，提高质量，在循环过程中不断提升管理水平。
标签：质量管理论文; iso9000论文; 审计质量论文; 国家审计论文; 审计计划论文; iso9000质量管理体系论文; 审计准则论文; 审计流程论文; 审计目标论文; 审计职业论文; 过程管理论文; 管理审计论文; 审计人员职业道德论文; 工作管理论文; 审计局论文; 合肥市人民政府论文; 时政论文; iso9000标准论文; iso9000认证论文;