探索建立中国式生态补偿机制——访中国工程院院士李文华，本文主要内容关键词为：中国论文,工程院院士论文,机制论文,生态论文,李文华论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
李文华
中国工程院院士，国际欧亚科学院院士，中国生态协会名誉理事长，中国人民大学环境学院名誉院长，中国科学院地理科学与资源研究所教授。
李文华长期致力于森林生态和青藏高原生物资源的研究，首次以翔实的资料填补了西藏森林研究的空白，是我国西藏森林和生态系统研究的主要奠基人。
“八五”期间，李文华作为组织者，领导了由500多名专家集体完成的西南四省（区）资源综合开发的研究项目，该项目集体获国家科学技术进步二等奖和中国科学院科学技术进步二等奖。李文华还建立了千烟洲红壤丘陵实验站，经过10年的实践，“千烟洲模式”在江西红壤丘陵区已有38处示范推广点，面积达40万亩，30多个国家和国际组织的专家到这里访问考察和进行合作研究。李文华也应邀到瑞士苏黎世大学讲学，并出任联合国粮农组织亚太十国小流域治理项目的首席专家，建立起亚太地区小流域治理网络。
自1986年起，李文华连续两届当选为人与生物圈计划(MAB)国际协调理事会主席兼执行局主席，对该计划发展方向和全世界14个领域的研究项目进行宏观调控。李文华与瑞典皇家科学院Heden院士共同发起并领导了“工—农—养殖零排放系统工程(ZERI-BAG)”，把清洁生产工艺与生态农业结合成完整的生态工程。李文华创建了全球可持续发展生态技术网络(Ecotech Network)，并被推选为第一届顾问委员会主席。李文华还受国家科委委托担任中国21世纪议程专家组组长，为中国21世纪议程框架草案制订做出了重要贡献。
2005年3月，中国环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）成立了生态补偿机制与政策研究课题组，对于中国的生态补偿机制开始进行深入研究。最近课题组完成了题为中国生态补偿机制与政策研究的总报告以及6份子专题报告，并计划将报告提交给拟于今年11月份召开的国合会年会。近日，本刊记者就建立生态补偿机制的相关问题对国合会生态补偿机制与政策研究课题组中方组长李文华进行了专访。
建立生态补偿机制势在必行
记者：目前我国在自然生态保护领域，面临着相关经济政策缺位的挑战，生态补偿已经成为社会各界普遍关注的一个热点话题。您能谈谈在中国建立生态补偿机制的重要意义吗？
李文华：当然。长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。可随着经济的迅速发展，生态环境的退化和破坏日益加剧，已经成为我国社会发展的瓶颈。与环境污染问题相比，自然生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是相关的环境经济政策严重短缺，无法解决诸如流域、矿产资源开发、森林、自然保护区等领域的生态环境保护问题。在这类生态保护问题背后，有一个共同的问题，那就是如何在公平的原则下，处理好利益相关者之间的矛盾。这种环境及其经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护工作面临很大困难，而且威胁着地区间和不同人群间的和谐。
要想解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，鼓励生态保护行为。近年来，我国有关部门和各级政府结合自身的特点和需要，在生态补偿领域进行了一些有益的探索和尝试。例如，近几年来，在林业方面大规模地实施了以6大生态工程为主体的生态建设，并初步建立了森林生态效益补偿制度，流域之间的调水补偿也在地方和省域之间试行，在矿业、自然保护区以及农业、土地、草原等领域也采取了一些利用经济杠杆促进生态系统功能恢复和重建的措施。
当前，建立生态补偿机制已经成为全社会广泛关注的热点。全国人大和政协代表多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。学术界也在这一领域，特别是在关于生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估等方面开展了相关研究，以探讨如何在我国开展生态补偿。中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》以及“十一五”规划纲要中都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，党中央、国务院又提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。以上事实表明，我国目前已经具备了建立生态补偿机制的科学研究基础、实践基础和政治意愿。
记者：为了深入研究生态补偿机制和相关政策，国合会于2005年初成立了生态补偿机制与政策课题组，请您简要介绍一下课题组成立的背景及研究方向。
李文华：总体来说，过去生态补偿领域的研究和实践仍处于零散、片断和初始阶段，无论是在生态补偿理论、保护主体确定、补偿标准、补偿方法，还是补偿方式、资金来源和政策法规方面，都有待进一步的完善和提高。有鉴于此，2005年3月，国合会成立了生态补偿机制与政策课题组，由国家环保总局环境与经济政策研究中心、中国环境规划院、中国科学院地理科学与资源研究所以及中国矿业大学的专家、学者和有关的国际专家，共同参与了这一课题的研究。课题组进行了广泛的调查研究，召开了多次国际会议，完成了中国生态补偿机制与政策研究总报告，提出了中国生态补偿机制的战略与总体框架，并对流域、矿产资源、森林、自然保护区的生态补偿机制与政策研究进行了案例分析，这些研究为在我国建立生态补偿机制和政策设计方面奠定了初步基础和科学依据。
中国生态补偿的理论与实践
记者：尽管现在生态补偿这一术语已经在社会上广泛应用，但不同学者对于生态补偿的理解却不尽相同。请您谈谈课题组对于生态补偿的概念及其内涵的认识。
李文华：尽管中国已经进行了一些针对生态补偿的研究和实践，但到目前为止对于生态补偿还没有一个公认的定义。综合国内外学者的研究并结合中国的实际情况，我们认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容，也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。但从我国目前的实际情况看，由于在征收排污费方面的工作已经有了一套比较完善的法规，因此在我们的研究中将生态补偿的重点主要放在生态服务领域。
中国生态补偿的研究始于20世纪90年代初期。中国的科学工作者借鉴国际上对生态系统服务功能研究的思路，对全国各种生态系统的服务功能进行了量化测算，虽然由于采用的指标和方法不同，得到的结果有很大差异，但是研究结果却以大量事实证明了生态系统的服务功能，揭示了生态系统的巨大价值，以及单纯以GDP为核算标准的经济核算体系的缺陷和环境生态效应的外部性造成的市场失灵，从而在理论上阐明了进行生态补偿的重要意义，同时也为生态补偿的标准计算提供了理论依据。
记者：近年来，我国在生态补偿领域进行了不少有益的探索，取得了一些具有借鉴意义的实践经验。请您介绍我国在生态补偿实践领域的总体进展情况。
李文华：生态补偿的实践主要集中在林业、自然保护区、矿业和流域生态补偿领域。这些探索不仅有由中央相关部委推动以国家政策形式实施的生态补偿，还有地方自主性的实践；同时，近几年来也开始了参与国际生态补偿的市场交易。这些政策与实践为中国建立生态补偿机制积累了经验。
我国森林与自然保护区的补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，除了森林生态效益补偿基金制度之外，天然林保护、退耕还林等6大工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。1992年，国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》，明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”；1993年国务院发出《关于进一步加强造林绿化工作的通知》，指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。2004年，中央森林生态效益补偿基金正式建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度的实质性确立。
在流域方面，地方实践主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内的中小流域上下游间的生态补偿，其主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区。有些地方也探索了基于市场机制的生态补偿手段，如水资源交易模式。浙江等地还探索出“异地开发”的生态补偿模式。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题，弥补上游的经济发展损失，浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”，作为该市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。
为了促进矿产资源的合理开发利用，自20世纪80年代中期起，我国对矿产资源开发征收矿产资源税，从1994年起开征矿产资源补偿费。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》具体规定，不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用。针对煤炭、石油等矿产资源开发造成的生态环境问题，江苏、广西、内蒙古等省（自治区）也开展了与生态补偿有关的实践探索。
在自然保护区生态补偿领域，是按照国家事权划分原则，将自然保护区和生态功能保护区基础设施和管护能力建设纳入各级政府财政预算，以提高财政投入额度，确保其具备基本管护能力。
生态补偿的总体框架及重点领域
记者：一年多来，国合会生态补偿机制与政策研究课题组对于生态补偿的总体框架及重点补偿领域进行了深入研究，确定了生态补偿的类型、基本原则、补偿标准和补偿方式，以及重点生态补偿领域。请您介绍课题组提出的生态补偿的总体框架及重点领域。
李文华：课题组在报告中提出生态补偿的总体框架。我们认为，生态补偿机制的建立不仅与多个部门存在联系，而且在不同的时间、空间尺度上存在着不同的补偿主体。从地理尺度和问题性质看，生态补偿可分为两大类：国际生态补偿和国内生态补偿。国际生态补偿包括全球森林和生物多样性保护、污染转移（产业、产品和污染物）和跨界水体等引发的生态补偿。根据我国的实际情况，国际生态补偿不是我们目前研究的重点。我们的工作主要集中于国内生态补偿的补偿类型、补偿内容及补偿方式等方面。
国内的生态补偿类型框架包括流域补偿、生态系统服务补偿、重要生态功能区补偿，以及资源开发补偿4个方面。其中，流域补偿的内容涉及大流域上下游间补偿、跨省界的中游流域补偿以及地方行政辖区小流域补偿，具体补偿方式包括地方政府协调、财政转移支付，以及市场交易；生态系统服务补偿的内容涉及森林生态补偿、草地生态补偿、湿地生态补偿、自然保护区补偿、海洋生态系统以及农业生态系统，具体补偿方式包括国家（公共）补偿财政转移支付、生态补偿基金、市场交易以及企业参与；重要生态功能区补偿的内容涉及水源涵养区、生物多样性保护区、防风固沙、土壤保护区以及调蓄防洪区，具体补偿方式包括中央及地方（公共）补偿、NGO捐赠以及私人企业参与；资源开发补偿的内容涉及土地复垦、植被修复，具体补偿方式包括受益者付费、破坏者负担以及开发者负担。
在不同时期、不同层次和不同范围内，应根据不同的生态补偿责任原则确定相关责任主体的身份与责任。具体来说，生态补偿的责任机制应该根据以下原则确定：谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿的原则；以政府为主导，积极发挥市场作用的原则；公平公开、权责一致的原则；重点突破、试点先行的原则；善于借鉴、勇于创新的原则。
补偿标准的确定，主要是依据生态保护者的投入、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态系统服务的价值。根据原则，补偿标准的下限应为生态保护者的投入及生态破坏的恢复成本；补偿标准的上限应为生态系统服务功能的价值。基于我国目前的工作基础和财政情况考虑，生态效益补偿的标准界于上限与下限之间。按照实施主体和运作机制的差异，生态补偿大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。政府补偿方式包括财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施，以及环境税费制度等；市场补偿机制包括公共支付、一对一交易、市场贸易以及生态标记等。
综合考虑实际需求并结合工作基础，课题组确定的重点生态补偿领域包括流域生态补偿、矿产资源生态补偿、森林生态补偿以及自然保护区生态补偿4个方面。
以森林生态补偿为例，其主体确定为受益于森林生态效益从事生产经营活动的单位和个人。补偿方式包括重大工程的转移支付、减免税收以及益民补贴等。补偿资金来源包括政府对已有森林生态工程的连续性投入并增加支付强度，增设生态保护和建设有直接关联的专项，培育发展森林生态效益补偿多元化融资渠道，以及建立“生态税”制度。按照新造林及现有林两类森林，补偿标准应考虑造林和营林的直接投入，以及为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益。
实施生态补偿的政策建议
记者：生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护和建设资金筹措与使用等各个方面。我国生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题尚有待于持续深入研究。为了推动我国生态补偿机制的建立，课题组提出了哪些具有针对性的政策建议？
李文华：我国目前关于生态补偿的研究和实践的确还都处于探索阶段，但这又是一项十分紧迫的任务和有待深入研究的课题。根据我国生态保护和建设的需要，并结合目前生态补偿研究和实践的现状，我们提出了几项建议，供有关决策者参考。
首先，要逐步以立法的形式规范生态补偿行为。实地调研结果表明，生态补偿的立法已成为当务之急，急需以法律形式将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。考虑到法律出台的程序性和生态补偿工作的急需程度，课题组建议分三步走：一是先抓紧出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的指导意见》，进一步明确生态补偿对于生态保护和建设的意义与近期需要重点开展的领域和地区；二是在目前工作的基础上，不断完善各部门的工作，争取出台具有一般指导意义的《生态补偿条例》；三是在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。
其次，要处理好生态补偿的几个重要关系。其中，包括中央与地方的关系、政府与市场的关系、生态补偿与扶贫的关系、“造血”补偿与“输血”补偿的关系、新账与历史旧账的关系、综合平台与部门平台的关系。
第三，要注意开展多渠道融资。除了要加强中央政府财政转移支付力度，建立对生态保护长效投入机制外，要动员地方政府对生态补偿的支持与合作，以发挥中央和地方财政的双重作用；此外，要完善生态补偿的财政政策体系，充分利用市场条件探索多渠道的融资机制。加强对私人企业的激励机制；建立专项基金，寻求国际组织和个人捐赠与支持。
第四，要逐步完善生态补偿的管理体制。生态补偿政策涉及许多部门的利益，需要综合协调，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，整合有关生态补偿的内容。建议在条件成熟时国务院下设生态补偿委员会，负责国家层面上生态补偿的协调管理。
第五，要加强宣传教育，增强利益相关各方对生态补偿的认知与参与。生态补偿必须得到全社会的关心和支持，应当进一步加强生态补偿的科普教育和宣传，提高利益相关各方的生态补偿意识，使社会各阶层和公众积极参与到生态保护和建设中去。
最后，要加强生态补偿科学研究与试点工作。建议将生态补偿问题列入国家重点科研计划，围绕对生态补偿的范畴、标准、补偿方式、资金来源、管理等问题，组织进一步的科技攻关。在开展理论研究的同时，还应根据工作重点选择具有一定基础的地区和典型的生态补偿类型进行试点示范，在不断总结实践经验的基础上，积极推进生态补偿机制的建立和相关政策措施的完善。