上海举借外债数量界限和管理体制的初步研究，本文主要内容关键词为：外债论文,管理体制论文,上海论文,界限论文,数量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上海举借外债数量界限的研究
改革开放以来， 上海举借外债大概可分为三个阶段：第一阶段从1979年至1985年，这一阶段的特点是外债直接由国家计划安排。主要是中央“三部两行”（经贸部、财政部、农业部、中国银行、中国人民银行）统借统还的外债项目落实在上海，而把偿还债务的责任相应地转给上海。这一时期的外债规模很小，每年平均增长1000万美元，至1985年以前总量还不到1亿美元，因此，从地方角度看， 这个阶段根本不需要考虑举债数量界限与安全区间问题。第二阶段从1985年至1992年，是在中央批准定额范围内的自借自还，其特点是中央批准借债额度。1986年上海经国务院批准，可利用外债32亿美元（简称94贷款），其中13亿美元用于250多项企业的技术改造项目，14亿美元用于大桥、 地铁等五大市政工程建设，5亿美元用于建设宾馆等第三产业。因此从1986 年开始，上海利用外债的规模骤增，至1988年已猛增至10亿美元，平均年递增3.2倍。1990年，债务规模迅速增大到近30亿美元，1991年为31亿美元，这个阶段由于举债数额增长较快，地方举债安全与数量界限已引起人们关注，已有一些文章开始探讨上海的偿债率和负债率。第三阶段是1992年至1995年，这个阶段的特点是上海利用外资开辟新的途径，举借外债增长速度明显放慢。由于前几年大量举借外债，已基本达到国家规定的可借外债规模，同时，随着清偿债务期限的到来，还本付息的负担也在加重。因此，这一时期除继续适度举借外债外，主要是鼓励吸引外商直接投资，其中外商土地批租收入就达到相当规模。这一时期，外债收入仅占利用外资总额的比重不到三分之一，同前一时期呈完全相反的变化，但由于上海建设资金短缺，在短期内不可能解决，运用各种筹资手段包括举借外债仍然要继续下去。
地方举借了这些债务以后，是不是也有个数量界限，它的数量界限在哪里？有些研究人员将上海的偿债额、债务余额与上海的外汇收入和国民生产总值比较，算出偿债率、负债率和外债率，试图用以验算上海外债的安全度。我们也曾试图从这里着手来研究上海举借外债的数量界限。但是经过深入研究总感到不论是中央统借转给地方的外债，还是中央专项批准地方在定额范围内举借的外债（这是目前地方举债的主要部分），与真正意义上的一个地区举借外债不同，有许多不确定的因素，并因此影响到考核偿债能力、指标的正确性。
——举债和偿债的能力不确定。因为我国举借外债是由国家统一管理的，国际上对中国举债也是统一考核的，中央核定地方举债的又是一个定额，而不是一个比例。因此，不论是中央转贷部分还是中央批准的定额举借部分都只是中央在统一管理下的内部指标划拨。目前中央需要集中举债搞些大的工程项目，分配给地方的比重很小。因此，如果用地方的经济指标计算，即使用足了额度，而地方三个率的安全度都很低很低，不会呈现危险性。当然也可能因为地方建设的集中需要，中央分配给某一地方的比重很高。这时，即使指标还没用完，以地方经济指标核算的三个率已经超过了安全度。同样，从国外看中国，即使一个地方的三个率远远超过警戒线，而全国还没有达到警戒线；相反也可能一个地方的三个率还处在低度负债的状况，而全国已经超过，那末地方的债务尽管不多也不会安全。因此，地方举债简单地套用这三个率作为警戒线看来是不科学的，也是不足取的。
——偿债的外部条件是不确定的。从外汇的角度看，我国外汇迄今为止并不是可以自由兑换的。在上海批准32亿美元贷款额度时实行的是外汇留成制，地方政府和出口企业可以从出口收汇中留一定的比例，其余都要交售给国家。1989年改为包干制，核定地方上交外汇的部分，超过部分可以留用。以后又开放调剂市场，允许按调剂价买卖外汇。这样，偿债的外汇来源比较充裕，但也带来了很大的汇率风险。从经济上看，地方创造的国民生产总值有一部分是要通过财政上交中央的。在批准32亿美元贷款额时，规定每百元地方财政收入要上交76.46%， 地方留用23.54%。1986年起改为每年定额上交105亿元，1994年起改为分税制，偿债能力相应发生变化，很不稳定。
——国家给上海举债的政策也是不确定的。在1986年国家批准地方举借外债时，对项目中不需要直接使用外汇的部分，地方政府可以购入国内市场紧俏的商品销售，串换成人民币，得到相应的好处。在还款时，地方外汇不足部分，经过国家批准，可以按牌价结汇，在外汇利用上得到一些利益。但后来随着外汇牌价的调整和调剂价的实施，串换利益消失了，汇率风险骤然增加。再从偿债资金的来源看，在1986年批准“94”贷款时规定可以用该项目投产后应纳流转税的一半和所得税的全部用于归还贷款，工业和三产项目在还清自身债务后，还可以继续享受这种优惠来归还市政工程贷款。但1988年财政实行包干上交后，减税部分是地方优惠给企业，而中央并没有优惠给地方，还款的优惠政策实际上不存在。
——部分项目连偿债的义务也带有不确定性。“94”贷款中的市政工程项目，名义上是有相应的法人代表负责的，但是它是受市政府委托办理这项工程的，且只要保证工程质量、缩短工期，按质按量按期地竣工并通过验收交付使用就可以了，并不是真正的偿债义务人。就是工业和三产项目表面上看他们都是独立法人又是独立核算，应该说偿债的责任是明确的。但这些项目大都也是由主管部门向专业银行担保后，才由专业银行向外举债的，政府同样承担最后的还款责任。中央批准的“94”贷款又是有期限的，在方案批准之前符合条件的预备项目不足，方案批准之后有些项目仓促上马，有些项目是在行政领导的“督促”之下作出决策的，因此债务人偿债责任不强，忧患意识不强。
总之，即使是中央改变了统借统贷的办法，改为允许地方在一定额度内自借自还以后，其举债规模和偿债能力都仍然不宜用国际上通用的偿债率、负债率和外债率来考核。因为这种办法是建立在考核负债国家或地区宏观经济效益的基础上的，就我们来说就是全国。而国家没有明确中央与地方在举借外债的确定份额以前，一个省市的经济指标是无法反映所举债务的偿债能力的。那末究竟应该如何来考核呢？我们认为应该用项目的经济效益、社会效益和实际还债能力来综合考核。而国际上通用的三个率只能作为比较时参考而已。
据有关部门粗略分析，最初纳入“94”贷款（32 亿美元）的为250多个第二、三产业项目，到1994年底止的情况基本可以作如下分析：（1）三分之一左右的项目已经还清了本息。（2）三分之一左右的项目虽然要延长还款日期，但还是可以用自己的力量来还清债务的。（3）有30%的项目由于各种原因，如有的项目经受不起汇率风险；有些项目产销情况发生变化等等，现在是只有资产，偿债的资金不足。其中三产旅游项目和市政工程项目，尽管偿债的负担不轻，但由于国内物价、地价上升的缘故，资产的现值也上升了很多。如果能够通过产权市场转让，则偿清债务以后还可以赚不少钱。这又是一种潜在的偿债能力。（4）只有个别项目既没有收入来还债，也没有足够的资产可以抵债。
由此可见，上海大规模直接举借外债的活动是在特定时间、特定条件下进行的，从总体上看经济效益和社会效益还都是比较好的。在举借外债以后，引进了一些先进技术，对改革上海企业设备老化，调整上海产品结构，提高产品档次和增强国际市场上的竞争能力是有积极意义的，有的已经成为上海经济新的生长点；市政工程和三产项目缓解了上海市政基础设施建设长期落后的矛盾，改善了投资环境，有力地支持了上海的对外开放。应该说上海举借外债是成功的，是为振兴上海创造了有利条件。但是也应看到上海直接举借外债还带有某些过去那种计划经济活动的痕迹，即使是企业举借的部分也带有不少政府行为、首长意志，造成偿债责任不清，缺乏忧患意识，似乎只要借到了钱、争到了项目就等于得到了好处，加上汇率风险，举借外债的偿还能力还不够理想，这是值得引起警惕的。
从近期来看，国家重大改革措施已经陆续出台，汇率已经并轨，美元疲软，出口增长较快，国家外汇储备又有较快增长，对举借外债是比较有利的。如果我们能改进举债机制，在借债单位具有明确责任的情况下，选准项目，负债经营，用举借外债来发展上海的经济，应该是可以大有作为的。
完善城市举借外债管理体制的研究
（一）改进城市举借外债的管理体制已成为发展对外开放的当务之急
1995年起到2000年是上海经济大发展的关键时期。由于国际经济发展的重心东移到亚太地区，中国是亚太地区经济增长最快、潜在能力最强的国家之一。中国沿海经济和长江三角洲经济的崛起，为振兴上海提供了强大的动力。经过一段时间的建设，上海有希望重新成为国际经济、金融、贸易的一个中心。有人估算，上海在20年内要投资2万亿元。 在第二轮、第三轮新提高、新发展的六年内，全市投资将要达到6 千亿元。这么巨额的资金从哪里来，主要将通过盘活资产存量，直接利用外资。但也必不可少地要运用举借外债这个间接利用外资的手段。即使采用B.O.T这种方式搞基础设施， 也总得先筹措一笔资金把它建成和使用，需要采取包括举借外债在内的各种筹资措施。
举借外债是一门技术性很强的深奥理财艺术。搞得好可以加快经济发展，使我国早日达到中等发达国家的水平。搞得不好，负债累累，财富外流，使子子孙孙背上沉重包袱。因此要适当集中，权力不宜过于分散。但是我国幅员辽阔、发展很不平衡，在对外开放比较早的城市，已经具有举借外债、间接利用外资的经验，如果也照过去一套办法可能失之过紧（注），容易丧失良机。以现在中央对上海举借外债采取批准一个额度，在额度范围内由地方掌握的做法来说，虽比过去的统借转贷办法有所改进，但仍有不少缺点：
——不利于地方充分利用举债来筹措资金。国际上通用偿债率、负债率和外债率来考核举债安全状况，这说明只要国民生产总值和外汇收入增加是可以相应增加举债额度的。但是当地方的城市经济发展后这两个指标上升，却并不能迅速调整举债规模而是要申报到中央，等批准后才能运用。而且过去是以政府间或者世界银行等国际货币组织贷款为主，搞的是大项目为主，往往需要集中办理，因此举借外债要集中在中央。而随着对外开放和我国经济情况的发展，这类带有资助性的长期贷款越来越少，商业性的中短期贷款相应增长。商业性贷款比较适应地方项目，但额度管理权限仍然集中在中央，两者脱节，无法充分利用。
——行政化的管理与企业行为不适应。城市举债相当一部分用于市政建设和发展三次产业。前者是行政行为，若要举债最后总是要地方政府归还，为了控制规模，采取额度管理的办法还是有必要的。而企业与商业银行之间的借贷，都是企业行为，按理应该由商业银行严格进行审查，由银行自己决定，自己负责。而现在却把这种企业行为纳入行政管理办法之中，把额度控制在政府手里。本该由他们自己负责的事情，现在却由政府担保。政府成为债务的保证人，银行放债没有风险，企业还债有了后台，借贷双方都缺乏有力的制约，这必然会使有些人把效益放到脑后，市场机制也就失去作用。
——对企业举债给以优惠也与多种经济成分的发展不适应。在单一的公有制条件下，国家对偿还外债的企业给以税收优惠是有作用的。它鼓励企业用好外资，增强还债能力，而还清债务以后，资产还是公有制企业的，肉烂在锅里。但是现在已经不是单一的公有制，不少企业还是混合型的。给企业以优惠不仅本身就不符合平等竞争的要求，而且会把一部分资金分配给外资、个体。这不是一种变相的国有资产流失吗？
——控制额度的办法还会造成借贷条件上的畸紧畸松。中央审批城市对外举债额度时，有时还带有时间限制。这又带来一个新问题：就是每当批准（或调整）的额度下达时，在对下审批时往往把条件掌握得松一点，唯恐过期作废。而等额度少了以后，条件就掌握得紧一点。
以上问题归结到一点，就是目前对城市举借外债用额度控制的办法基本上是过去那种计划经济做法的痕迹，与扩大对外开放和发展社会主义市场经济的要求不相适应，需要作一番全面的改进。
（二）改进城市举借外债管理体制的五点建议
——改进中央对地方核定定额的做法，改为核定地方举借外债安全的数量界限。
从目前提供外债的债权人来看，主要有两类：一类是外国政府和官办性的金融组织；另一类是一般的金融机构。前者往往带有支援性质，期限长、息率低，但一般都要以政府一头结算；后者纯属一般借贷，往往是与债务人直接结算，但要政府或有资信的金融机构或集团公司予以担保。根据上述情况，我们认为在外债的管理和考核上可以采取“一头结算”和“直接结算”两种办法。
对债权人要求与政府一头结算的项目，由中央主管部门与国外直接谈妥后借入，全部作为中央举借外债统计和考核。其中转贷给地方的项目，地方作为国内转贷外币借贷统计，但是不作为地方举借外债。这部分借债安全数量界限全部由中央掌握。
由国家计委和人民银行总行、财政部根据国内建设需要和国民生产总值的情况，确定地方可以按国民生产总值（并参考地方财政收入）举借外债的比例。这个比例视各地经济建设需要和举借外债的能力确定，一般都应大大低于国际上公认的负债率，以便在加上中央举借外债以后，仍能控制在安全线内。作为地方政府只能以中央核定的比例作为举债的数量界限，在这个范围内由地方以商业银行借贷的模式，自借自还。
——改进只靠风险比例监控的做法，改为多层次的投资方向比例监控的做法。
国际上现在一般是把偿债率、负债率和外债率等三个风险比例，对债务进行监控。这是一种宏观监控的办法，是从总体上考核，当然是有必要的。但我们认为如果只靠风险比例监控，可能会失之笼统，特别是如果采取按一定比例的举债权下放给地方以后，更不能只靠风险比例监控，而要辅之以多层次比例监控的做法。建议在风险比例之外，再辅之以：
1.产业的投资方向比例监控。不论全国或地方（下同）举借外债都应该按照使用方向算出其占举借外债总额的比例。使用方向可分为五类：一产、二产、三产的经营性项目举债，有固定收入的非经营性项目，以及无固定收入只有社会效益的项目，都是以举借外债总余额作为分母，以该类项目举借外债余额为分子，算出百分比，五项相加的总和应该是100%。 全国有权举借外债的地方都可以根据自己的特点设定五类的计划比例，并与实际情况进行分析比较。通过分析，可以检查举借外债中有直接偿还能力和没有直接偿还能力而最终是要政府偿还的比例是否合理；可以把各类比例的计划数与实际数比较，以检查各类项目的进展速度与存在问题，还可以从三次产业的大范围内研究举借外债中产业政策的贯彻情况。
2.大行业的投资方向比例监控。这是以上述五类中每类的外债余额为总额，与这一类里的大行业的外债余额相比。如第一产业可以分种植业、养殖业、林业等等。
3.具体行业的投资方向比例监控。这是以上述大行业的外债余额为总额与这一类里的具体行业的外债余额相比。如机械工业可分为电站设备、汽车工业、造船工业、家用电器、运输设备、农业机械等。
如果我们在使用方向上进行多层次的比例监控，可以从实际比例中看到举借外债究竟投到哪些行业去了。再与各行业的现状和趋势作些对比，就可以看出今后举借外债应该在哪些行业多投一点，哪些少投一点，从而提出投向比例规划，配以相应措施，并组织实施。这样有利于避免或减轻使投资比例失调、长线过长等造成的损失。
——改进举债最终责任不够明确的做法，改为市场配置、法人负责。
如上所述，现行归地方负责举借的外债由于政企不分，职责不清，大都由政府主管部门作为还款保证人，因此银行、企业似乎都不是举债最终责任的承担者。这种做法必然要造成缺乏忧患意识，任意借债，导致不必要的损失，需要改进。为此建议：
1.要让银行按商业化、市场化原则来经营。银行为国内企事业单位举借外债的业务一律由银行自主经营，能贷则贷，不能贷则不贷，政府不能硬要银行贷款，也不为企业担保，由银行按照企业的信誉（包括提供的资产低押）和项目的效益来决定贷或不贷，贷多贷少。
2.企业申请举借外债实行法人负责制。按照现行法规，即使是国有企业，也是在国家投资的范围内由企业自主经营，国家不负无限责任，而是由企业法人负责。企业法人在举借外债时必须充分考虑汇率风险、利率风险、市场风险，甚至政策风险。在市场经济条件下，没有任何理由可以不还或少还借款，除非是宣告破产，由法院清理。因此，企业法人在举债时必须慎重和周密地考虑，决不能有任何侥幸心理。
3.一些公益性的项目，也要明确偿债责任的归属，不能含糊不清。除了经营性的项目以外，不论其是否有固定业务收入，都应明确偿债的法人。如果其中有些公益性项目没有收入，单位法人没有足够的信誉举债，也没有足够的资产担保，而政府认为有必要举债建设的，则可以由地方政府领导同意后，由地方政府担保作为最终偿债负责人。对这些项目应该纳入地方政府的债务来管理，并规定其由地方财政归还的条件、资金来源。银行对这类业务同样要以商业化原则来处理，审查偿债资金来源的保证程度，如认为地方政府承保金额过大，有可能出现无力如期偿还时，也可以不予接受。
——改进只对项目效益进行事前评估的做法，改为效益跟踪管理。
过去我们在举债之前，一般都是有可行性分析的，对投资的经济效益作过一番预测。但是举债以后，实际情况怎样，往往就不加研究了。企业、银行往往只是在需要的时候抓一抓，缺乏系统的跟踪分析。为了掌握举债的经济效益的全面情况，以便研究对策，采取措施，做到举债安全、有效，我们认为除了事前评估以外，更要有跟踪的效益分析，要有分层次的效益分析。
1.根据债务的特点，我们认为对经营性的项目应该从以下几个方面进行跟踪分析：
（1）项目的直接经济效益。 我们认为可以参照财政部颁布的企业经济效益评价指标体系中的社会贡献率来设计，其计算公式是：
项目社会贡献总额
────────×100%
项目投资总额
项目社会贡献总额是指项目竣工投产后为国家创造和支付的价值总额，主要包括工资、利息、税收、利润四大部分。工资应该包括奖金、津贴等工资性收入、劳保退休统筹及其他社会福利支出。税收包括项目投产后一切应缴的流转税类税收、所得税类税收和地方税类税收。利润是指缴纳所得税以后的净利润。
（2）项目的偿债周期。在项目投资全部是举债的情况下， 非常接近项目的投资回收期，其计算公式是：
项目债务余额×（1+利率）的n次方
───────────────────────────×100%
项目年折旧额＋项目年利息额＋项目净利润＋国家的减免税
这个公式的分母是由四项可以用于偿还债务的资金构成，在成本中列支的折旧，在财务费用中列支的债务利息，项目的净利润。至于国家的减免税则有两种情况，一种是企业可以按照国家政策自动减少上缴税款的，则减免税体现在净利润数额的增加上；另一种是平时照常缴纳，定期由财税部门退还的，则单独构成一项资金来源，不包括在净利润之内。
（3）项目的清偿能力。有些项目由于各种原因， 单靠上述折旧等四种资金已经无法还清债务，而将不得不靠资产来抵偿债务，那末就要分析项目的清偿能力，其计算公式是：
项目债务余额
───────×100%
项目资产净值
2.在跟踪分析项目效益的基础上，还可以汇总成某个企业的直接经济效益、项目偿债周期、项目清偿能力等三个效益指标。并进而分析具体行业、大行业乃至全市三次产业的三个效益指标，这对全面评价举债的经济效益，以及改进今后的决策措施是有重大意义的。
——改进由偿债期限高低波动的做法，改为建立偿债基金，做到偿债有备。
偿债有低峰、高峰区别，一般地说，在低峰期，偿债没有什么困难，人们并不重视偿债有备；进入高峰期，对偿债能力是一个考验。因此，在借债还债中如何熨平高峰期，这也是一门举债的理财艺术，这在借债时就应该作出巧安排。
为了平衡偿债低峰与高峰，有效的实践经验就是建立偿债基金。但在我国，对于偿债基金是否必要目前存在着不同认识，有人认为建立偿债基金理论上是说得通的，但实践上未必都是可取的。主要理由是在资金短缺的情况下，有时还要借新债还旧债，在目前资金已感不足的情况下另要提留一部分资金作为偿债基金，让已经紧缺资金又有一部分沉淀下来，等于少借了债，认为从实践上看未必可取。但是我们认为，为了平衡偿债低峰、高峰，减轻高峰期的压力，未雨绸缪，使自己立于不败之地，做到“偿债有备”，建立偿债基金从战略上考虑还是必要的，是保持经济稳定发展的需要。但在偿债基金建立和操作上可以灵活一些，数额也有一个适度和保值问题。我们建议偿债基金按地方债务余额10%左右幅度建立，由今后举借外债的单位在借入债务时按1%的额度提留，统筹使用。
以上五点措施，归结起来可以构成举借外债的战略，这就是：“明责放权、比例调控、法人负责、效益管理、偿债有备”。按照这个战略行事，不仅可以解决地方举借外债的具体数量界限问题，而且还可以提高地方举借外债的安全和效益问题，而后者才是我们所以要研究具体数量界限的目的所在。
注释：
1986年国家批准上海举借外债32亿美元，相当于1985年全国外汇收入10%强，如按此比例推算，那1995年上海外债余额可以超过 100亿美元。这只是用来说明一个问题，单纯用额度不够科学。
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