建国60年来中国地方行政区划和府际关系的变革与展望，本文主要内容关键词为：行政区划论文,中国论文,年来论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央和地方关系的重构是现代国家制度建设工程的重要组成部分。中国是个单一制的共和国，地方行政区划①和府际关系②是中央与地方关系模式的基本要件之一，在国家全面推进行政管理体制改革、努力建设法治政府、责任政府，从全能型政府向有限政府、从发展型政府向公共服务型政府转型的过程中，地方行政区划和府际关系的重构及其配置方式，直接关系到中国的政治稳定和社会经济的可持续发展，因而受到国内外学者的持续关注。
近年来这方面的研究主要有：华伟、于鸣超等从政治制度史的视角梳理了近代以来中国行政区划的沿革，提出未来中国应该变中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区为都、府、州作为上级地方自治体和变县、区下辖市、镇、乡为市、镇、乡、坊作为社区自治体的两级地方自治[1-3]。郑永年从新制度主义的视角考察了新中国建立以来中国行政区划和府际关系，认为中央与省之间是“事实上的联邦制”关系[4-5]。谢庆奎、孙学玉等从减少地方行政层级的视角指出变市管县体制为省直管县体制[6-8]。刘小康等从经济区与行政区关系上提出改革市管县体制的目标和路径[9-10]。马斌从地方治理的视角考察了省、市、县之间的关系，并指出实现府际治理的路径[11]。这些学者从不同的视角对中国行政区划和府际关系的改革进行的研究，为本文的研究奠定了基础。
本文试以制度变迁理论为分析工具，考察1949年以来中国地方行政区划和政府间关系变革的动力、逻辑与过程，探讨现代国家建设与地方行政区划和政府间关系的内在逻辑，检视地方行政区划与政府间关系的变革与地方治理的关系，总结地方行政区划和政府间关系变革的历史经验，探讨推进国家制度创新、完善中国地方行政区划和府际关系架构的对策思路。
一、制度变迁与中国地方行政区划和府际关系的演进
制度变迁理论由诺斯等学者提出。关于制度，诺斯认为它是外生变量，包括正式制约(例如法律)、非正式制约(例如习俗、宗教等)以及它们的实施过程[12]，贝兹(R.H.Bates)认为制度是一整套约束和激励机制[13]。制度变迁理论认为制度是受到规则约束与激励的理性行为体进行创新和适应的过程，它以诱致性或强制性、渐进的或激进的方式被替代、转换与变换，实现从供求不均衡到供求均衡的过程。对于制度的作用，诺斯认为国家或政治制度是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源[14]。地方行政区划和地方政府间的关系既是政府制度的重要组成部分，又是一套不同层级政府间集体行动的激励和约束机制，这一约束和激励机制包括国家的发展战略、不同性质的公共服务被不同主体更为廉价优质高效地提供、地方政府职能与层级设置、政府间事权划分与财税权力的配置、政府的投资权与产权的划分等等，这些激励与约束因素的调整型塑了不同层级的政府的行为，影响乃至改变其提供公共服务的程度与方式，从而促进地方社会经济发展。
中国现代的地方行政区划和地方政府间关系，在很多方面继承了传统中国的遗产。两千多年来，中国地方政府间关系虽然十分复杂，地方政府层级差异很大，或两级(如秦汉的郡县制)，或三级(如明清的省、府、县制)，甚至四级，但其运行的基本逻辑并未发生多大的变化，即属地化管理和行政内逐级发包制。前者指称居民的日常事务只与所在地的行政组织或地方政府打交道，并由其直接管辖，地域与地域之间联系较少，各自为政，中央派出机构的人员、经费等由地方政府负责；后者指称的是政府责任和权力的向下转移过程[15]57-59。由于中央对地方的控制受到信息和财力的约束，属地化管辖和行政发包制既节约了组织和管理成本，又明确了各级地方政府的责任，同时，也增强了地方政府的行政自主权[15]66-72。
20世纪以来，晚清和民国政府基于建立现代国家体系的需要，对地方政府职能进行了重新配置，建立省、县、乡镇财政，推行乡镇、县、省自治。不过，由于受到西方列强的侵扰和国内政局动荡，地方自治并未真正得到实施，而且，古代一直延续下来的属地管辖和行政发包制并未被放弃。新中国建立后，取消了地方自治，但是属地管辖和行政发包制继续沿袭下来，并以条块管理和职权同构的三级或四级地方政府架构的新形态呈现。当然，以十一届三中全会为分界线，新中国成立以来的地方行政区划和政府间关系明显地划分为两个阶段：1949-1977年，以统收统支的财政体制、条块管理、职权同构的治理结构为核心，属于现代行政集权体制；1978年以来，以行政分权、财政包干和分税制和人事制度为核心，为中央与地方分权的多层治理结构。
二、行政集权体制与地方政府间关系(1949-1977年)
新中国建立之初，面对控制地方、建立秩序、巩固政权、建设独立自主的新国家、恢复经济等一系列挑战，执政党和国家断然改变了晚清和民国时期的地方自治的取向，确立了行政集权体制。这种体制在地方行政区划和政府间关系上表现为：增加行政层级，建立统收统支的地方财政体制，形成职权同构的地方政府结构和以行政力量为主导的资源配置的纵向管理方式，通常称为“条条管理”。
(一)地方行政区划的演进
1949-1978年中国地方行政层级变化较大，宪法规定地方政府为三级或四级，在实际运行中，地方政府间的行政层级为四级和五级。这一时期行政区划的演进主要分为三个阶段：
第一阶段为基本体制的形成时期(1949-1954)：实行大行政区—省—县—乡四级制。其中，1948年中央设置了大行政区作为最高一级地方政府；为强化中央集权，1952年大行政区变成中央的派出机关。大行政区管辖省级政府，省级政府的数量发生了很大的变化，从1949年的52个减少到1954年底的30个。同时，建立乡(行政村)人民政府，缩小乡(行政村)的范围。另外，行署和区公所分别作为省和县的派出机构而存在[16]。凡此种种，奠定了新中国地方行政区划和地方政府结构的基础。
第二阶段为规范与探索时期(1955-1966)：地方上实行省—县—乡(人民公社)三级制。地方政府三级制为1954年的《宪法》和《地方政府组织法》所认可。为加强中央集权，减少行政层级，1954年撤销了大行政区建制，省的数目基本保持未变，而县级建制则经历了剧烈变动，许多县被撤并之后又分开，1958年乡镇改为人民公社，其总体规模增加、数量减少[17]228-229。这期间，行署和区公所继续存在，街道作为市辖区之下的准层次也开始出现。
第三阶段为文化大革命时期(1967-1977)：实行省—地区(市)—县—人民公社四级制。省、县数量和规模没有大的变化，但行署由省的派出机构变为一级正式政府。1967年，行署建立了革命委员会，行署遂改为地区。按着1975年宪法规定：地方各级革命委员会是地方各级人民政府，那么，地区就变为正式的一级政府，为宪法所认可。同样，街道也由派出机构变为正式一级政府。在乡村，人民公社实行三级所有、队为基础的政社合一的体制。
(二)地方政府的职权与结构
1949-1977年中国地方政府的层级变化很大，但是地方政府的基本结构却十分稳定，其突出特征是：形式上的职权同构和条块管理，实质上的条条专政和行政集权。
1.职权同构与条块管理。从各级政府的行政管理范围和机构设置看，除了国防和外交外，县以上的地方政府是中央政府的翻版，是按一个职权同构的模式设计，即上下级政府间很少分工，政府间事权的划分不是根据公共产品的性质，而是根据行政隶属关系和属地原则进行[15]74。地方政府的职权同构与多层次结构组合成横向的“块块”和纵向的“条条”的矩阵结构，即各级地方政府都设立职能统一的上下对口、左右对齐的机构，实现政府间的条块管理关系。职权同构的结构和条块管理关系的运行，目的是保障上级政府将职责逐级向下传递。
2.条条专政与行政集权。“条条”指从中央到地方的各级政府业务内容相同的职能部门。与中央集权管理体制相联系的，条条管理是中央或上级政府职能部门对本系统实行直接垂直领导，上级政府依靠“条条”对整个区域实行集中统一的领导，从而形成了纵向政府部门间的集权关系[18]，这一集权关系称之为“条条专政”。
条块管理表面上反映了上下级之间的辖制与权限关系，实质上涉及纵向政府间职权的配置与协调问题，即所谓“条条专政”。1954年之前，地方政府之间只是简单的业务与技术指导关系，不存在领导与被领导的关系；1954年《地方组织法》调整了纵向地方政府间关系，规定“人民委员会的各部门受人民委员会和上级主管部门的双重领导”，这项改革为条块关系和条条专政的形成奠定了基础[19]。从“一五”到“三五”时期，国有企业的管理、项目审批、基础设施的投资与建设、物资分配等权力大都集中在中央各部委和省政府主管部门，省以下各级政府主要从上级“承包”政治、经济和社会事务的管理权。此后，虽然条块关系不断调整以及几次行政分权，但是条块管理和行政集权成为新中国建立前30年的主流。
(三)地方政府间的财税体制与人事制度
职权同构和条条集权的纵向政府结构的运作，直接借助于统收统支的计划型、公有制财政、国有企业的利税体制和党管干部、下管两级的人事制度。
1.计划型、公有制财政。财政目标服务于国家的总目标，即为巩固国防和恢复国民经济、推行计划经济体制等筹集资金、集中国家财力。在这一财政目标下，地方财政体制经历了三次大的变化：一是1951年地方财政分为大行政区—省二级财政。二是1953年将大行政区、省(市)二级地方财政改为省(市)—县(市)二级财政，开始划定县级财政收支范围，进行县总预算。三是文革时期，地方财政体制实行省—地(市)—县(市)三级财政，1971-1973年实行了财政分级包干制，扩大了地方政府的财政收支范围，调动了地方政府的积极性。这一时期的财政活动主要围绕国家计划进行，地方财政从根本上附属于中央财政，是整个国家计划经济体制的一部分；而且，它又是提供地方公共产品和公共服务的公有制财政，但是，它不是直接向个人提供，而是向行政隶属关系的单位、企业提供[20]19-28。
2.高度集中的税收管理体制、产权改制和国有企业的产权制度。首先，税收的立法权集中于中央，主要税种集中于中央。1950年的《全国税收实施要则》规定税政、税种、税率等都由中央集中掌握；地方性的税收立法，也要呈报中央备案。其次，1954-1956年中国产权制度的急剧改变，即迅速地从多种所有制转向国家所有制，各级政府是国家集体财产的所有者，随之建立计划经济体制。第三，企业利润收入占财政收入的比重越来越大，从1950年的13.98％增长到1960年的63.93％[20]32-33。因此，中央对地方财政体制的调整，归根结底是围绕着国有企业产权的收益进行，地方政府活力的根源也在于对这一产权的分享程度。
3.党管干部与“下管两级”的人事管理制度。干部人事制度与财税体制相结合，形成中央和上级政府推行政策和监控下级政府的强有力的制度。党管干部是中国人事制度的最主要的特征。1953年，中国建立了各级党委组织部门统一管理下的分级管理干部的制度。同时，党委和政府分工，分工分部门管理干部，各级政府设立人事机构，协助党委组织部门综合管理政府机关及其企事业单位中的干部管理，人事干部管理中分工分部门管理一般按照“下管两级”的原则来确定自己直接管理干部的幅度[21]。
总之，中国行政区划的历史与现实的内在逻辑，以及1949-1977年间的国家目标——恢复国民经济、建设现代国家体系、建立计划经济体制，决定了地方行政区划和政府间关系的模式，即在以地方政府多层次的、职权同构与条块管理的组织结构为特征的属地管辖为基础上，行政内部发包制在地方政府间的计划型的公有制财政体制、高度集中的税收体制、国营企业产权制和党管干部“下管两级”的人事管理制度构成的约束和激励机制下运行。建国以后建构的行政集权体制，在建国之初确实也达成了集中全国的资源以巩固国防、建立大型工业基础设施的目标。但是，这种全能型政府架构中的行政区划与地方政府间关系，尤其是大一统的计划体制和运动型经济建设模式，也由于对地方统得过死而压抑了地方的积极性，造成了这一时期经济建设效率低下、国民经济发展停滞不前的困境。
三、行政分权、中央与地方关系的调整与M型地方政府结构的形成(1978-2008年)
十一届三中全会以后，随着国家战略从阶级斗争向经济建设的转移，执政党为适应经济建设、促进地方社会经济发展的需要，对中国地方行政区划和政府间关系进行了一系列调整和改革。其内容是在延续既有的属地管辖和行政发包制的治理逻辑的同时，注入了一系列新的激励因素，包括行政分权、财政包干制和分税制、人事管理制度改革、国有企业和集体企业改制、改革并建立现代金融体制，等等。在过去的30年里，中国地方行政区划的变革和调整的方向是改革省以下的地方政府建制和城市建制，而地方政府间关系的调整目标是上下级政府间的行政和财政分权，在职权同构和行政分权的基础上形成了不同层级的政府分权治理的结构，从而最大限度地调动了各级政府发展地方经济的积极性和主动性。
(一)地方行政区划的调整
改革开放以来，中国的地方行政层级是三级(省—县—乡镇)与四级(省—市—县—乡镇)并行。1954年以后，除了1988年将海南从广东省划出，成立海南省；1997年将重庆从四川划出，成立重庆(直辖)市外，中央基本上没有对省级行政区进行过大的调整。随着改革开放的深化和中央向地方不断的放权，省级政府的财力和地位越来越重要，省级政府掌握和行使着越来越大的行政权，尤其是社会经济事务的管理权。最近30年地方行政区划和政府间关系的改革集中在市、县、乡镇之间，具体而言，包括：
1.废除人民公社、恢复乡镇建制，合并乡镇。家庭联产承包责任制的推行，直接推动了人民公社体制的终结，1982年宪法和1983年国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》废除了人民公社、恢复了乡镇建制。此后，由于不断合并乡镇、乡改镇或乡镇改为街道，乡镇的数量逐年减少，从1988年的49159个下降到2007年的34379个，其中乡的数量下降地更快，从2002年的18773个下降到2007年的15139个。
2.减少准层级。减少的准层级主要是地区和区公所。1978年制定1979年修订的宪法废除了地区作为“文革”期间一级政府的地位，重新将其作为省的派出机构。从1979年起，地区的数量不断减少，从1977年的175个减少到2007年的50个。乡镇政府恢复之处，规模普遍很小，为此，县设立区公所管理乡，随着乡的合并和撤乡改镇以及1986年中央规定县以下不再设区，全国区的数量不断减少，直至区一级建置的废除。
3.市管县体制。随着城市化和城市经济的发展，建制市逐渐演变为一种介于省与县之间的一级政府。改革开放以来，中央向地方政府下放权力，扩大地方经济管理权力，提高地方发展的积极性，成为政府间纵向关系运作的主导趋势。从20世纪80年代开始，执政党试图通过推行市管县体制，加强城乡经济联系，由经济较为发达的“市”带动周边“县”的农村经济发展，以实现城乡经济协调发展。截至2007年底，全国地级市总数达到238个，占地级行政单位的79.3％，从而市管县体制成为现阶段地方政府层级结构主流。
4.推进城市建制。随着工业化、市场化和城市化的高速推进，城市的作用和功能越来越重要，推进城市建制是改革开放30年地方行政区划的重要特征。城市建制除了包括地级市外，还包括副省级城市(省会城市和计划单列市)、县级市、市辖区和街道的建制。副省级城市享有省级的经济管理权限，行政隶属关系基本不变[17]319。县改市是经济较发达的地区从广域建制向城市建制转变的结果，20世纪80年代以来县级市的数量越来越多，从1985年的262个增加到1996年的445个，随后逐年减少，到2007年减少为368个。20世纪80年代，特大城市、大城市的政府纷纷向所辖区政府放权，使市辖区政府开始从准层级政府向一级政府转变[22]，市辖区的数量从1991年的650个增加到2007年的856个。同样，街道的数量从2002年的5576个增加到6434个。不过，与市辖区类似，街道是否应当成为一级政府迄今一直是个有争议的问题。
(二)行政分权与M型政府结构
与1949-1977年相比，改革开放30年来地方政府间关系的调整与演进，虽然也有大规模的剧烈变动，如推行市管县体制、县改市、撤并乡镇等等，但都不再是对地方政府层级结构的根本性重组，而是在既有的职权同构、条块管理的地方政府结构和按地域划分地方政府框架内，合理配置各级地方政府间的权能，进行政府间分权。当然，这里的分权不是各级政府间的政治性权力，而是经济性权力，譬如各种经济管理权、基础设施建设、物资分配管理权、投资权、融资权、调整政府与市场的关系。通过经济性分权，上级政府赋予了下级政府充分的发展地方经济的自主权。
省、市政府由于拥有比以前更多的经济和社会管理权、基础设施投资权等，其自主发展地方基础设施的能力和经济实力随之不断增长。与此同时，20世纪80年代到90年代中期，县、乡政府充分利用上级政府下放的各种经济管理权、投资权、融资权，积极发展县属工业企业、乡镇企业和私营企业，乡镇企业不断壮大，县乡政府从地方经济发展中获得较大的经济利益。90年代中期以来，随着企业产权的改制和融资的困难，地方经济高速发展、地方政府的财政收入不断增加。
一些学者指出，中国经济持续30年高速发展，和经济转型与因行政分权而形成的地方政府的M结构密切相关。M型结构(Multidivisional Structure)是一个管理学名词，用以指称根据产品或地区建立的(单层)多部门企业形式，它又被称为多元结构、多事业部结构，总部与部门之间存在着高度的分权。M型地方政府结构与M型企业组织结构有所不同，指多层次多地区的层级制，而不是指多部门的层级制，分权发生在所有地方政府层级上，进而形成职权交叉重叠、高度分权的政府层级间关系，以及很少相互依赖的同级间政府关系[23]。
(三)分权式的财税金融体制与干部人事制度
地方政府M型结构的形成和运行，其根源在于20世纪八九十年代推行的财税金融体制和干部人事管理制度改革所形成的激励与约束机制。
1.财政分权改革。1984年恢复乡镇建制，建立乡镇财政，中国地方政府形成了三级和四级并行的财政制度。为调动地方政府发展经济的积极性，执政党和政府进行了两次主要的财税体制的改革：即20世纪80年代至1993年的财政包干制和1994年的分税制。
财政包干制划分中央和地方的财政收入和不同的财政包干办法。国有企业活力的降低缩小了中央固定收入占总预算收入的比重，共享收入则占据相对主要地位，这就意味着中央要依靠地方政府来增加财政收入[24]。而省以下地方政府的财政也实行财政包干，在地方政府纵向财政收入和支出中，地市占有绝对优势地位，譬如1992年北方某省在财政转移支付前省、地市、县、乡镇收入分别为：9.3％、49.9％、26.6％、18.3％，同比支出分别为：24％、32.1％、33.5％、10.4％[25]。财政包干制大大调动了地方政府投资和发展的积极性。同时，财政包干制一方面导致了中央财政占GDP的比重和占总财政的比重逐年下降；另一方面，还导致了省市县乡的预算外资金和自筹资金的比例逐渐上升，地方政府所属企业的预算软约束、市场分割与诸侯经济的形成，也弱化甚至威胁到了国家宏观经济运行的稳定。
1994年分税制改革的目的是为了提高中央财政收入占GDP的比重和占总财政收入的比重，加强中央宏观经济调控的力度。分税制划分了中央和地方之间的事权和收支范围，划主要税种归国税，提高中央在共享税种中的比例，成立国税局。分税制的实行提高了中央财政收入的比重，降低了省以下地方政府的财政比重，改变了地方政府间财政收支结构，导致了地方财力向省、市两级集中程度不断加大，从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，年均提高2％。财力向省、市二级集中，但基本事权却有所下移，特别是县乡两级政府，履行事权所需的财力与可用财力高度不对称[26]。同样，县乡二级财力配置的趋势是不断向县集中，县将财政困难转嫁给了乡镇，乡镇财政自给能力不断降低。地方财力的不断降低，促使地方政府由经济的发展之手转到掠夺之手，吃拿卡要、层层截留，不仅加重了民营企业和农民的负担，而且造成了乡村债务的激增和农村基础设施建设投入不足。
2.地方金融体系。地方政府间的经济行为如不当竞争、诸侯经济等，与地方政府的财政体制密切相关，而地方的财税体制又离不开地方金融体系的支撑。改革开放30年间，财税体制与金融体系从高度一体化逐渐分开。20世纪80年代，中央人民银行与财政部分离，成为国家宏观调控的一个经济杠杆。财政包干时期，地方政府兴办企业，其资金除了来自地方财政外，地方政府还利用掌握商业银行的地方分支机构的领导任免权和福利分配权来影响金融机构提供贷款，进而导致企业预算的软约束。这种财政金融体制不久就使银行因坏账堆积而陷入经营困境。国家于是推动金融体制改革，使金融由行政控制并与地方财税相结合，转向垂直管理并与地方财税分离。这一改革还直接带动了县乡所属企业的产权改制，20世纪90年代中期以来乡镇企业改制全面推开后，政企逐渐分开，地方所属企业的预算硬约束程度不断提高。
3.干部人事制度的改革。新中国成立后形成的上级控制下级的三种机制：党纪、意识形态和中央经济计划系统，后两者经30年的改革开放已经明显削弱[27]。干部人事管理是党纪的一个重要的组成部分，成为上级控制下级的一个重要杠杆。改革开放初期，干部终身制被废除，代之以“四化”的干部队伍，更新了干部的人力资本。同时，干部管理权的下放，由1984年以前的下管两级变为下管一级，赋予了下级政府更大的人事管理权，此后，相继推行了干部异地交流制度、干部目标责任制和相对绩效考核等制度。然而，令人意想不到的是，在官员由上级任命、对上负责的体制下，这些改革也加剧了领导干部晋升锦标赛[28]的竞争程度，提高了下级政府的直接上级的权威[29]。在乡镇层面，此一制度在促使干部积极推动乡村工业的发展的同时，也为乡镇官员扭曲中央税收和信贷政策，干预企业经营，从而强化党、政府和企业之间责任不分提供了激励[30]。
总之，1949-1977年形成的职责同构的政府结构和政府运作的行政内部发包制，在改革开放以来并未从根本上被动摇。改革开放以来推行的地方行政区划调整和行政分权改革，形成了中国式的M型地方政府治理结构。国家推行的在经济管理、财政税收、金融和人事制度等方面的分权对地方各级政府发展经济的积极性产生了有效的激励，使得M型结构得以真正运转起来，成为中国经济高速和持续发展的动力源。
(四)市管县体制的成就、问题与改革策略
市管县体制既是地方行政区划，也是当前中国地方政府间关系中的一个突出问题，而且更是中国政府间关系运行逻辑的最为明显的案例。作为一种制度安排，市管县体制是一系列激励机制构成的激励束，是中国政府间关系中行政发包制运作的一个环节，这一环节通过财政税收和金融等手段强化了自上而下的行政内部的压力：市管县体制虽然增加了行政层级，但却减少了省直接管理的幅度，使数量不至于太多的县级官员之间的晋升竞争过于激烈，也不至于降低干部人事管理制度的激励。
作为一种激励束，市管县体制至少在以下几个方面发挥过重要作用。首先，市管县体制促进了大工业生产在城乡间的合理分布，构建了一种新型产业关系，一定程度上有助于消灭城乡对立，促进城乡经济社会协调发展，起到了市带县的作用。第二，实行市管县后，撤销地区行署的大部分部门和人员，一定程度上精简了机构和人员，提高了行政效率。
但是，市管县体制也是“诺斯悖论”的一个表现形态，作为一种过渡性制度安排，市管县体制存在的弊端越来越为政界和学界所关注。首先，由原来的三级政府体制，演变为四级，增加了行政层级和行政成本。其次，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市很难有力量来帮助县级和乡村的发展。第三，由于地级市担心县级市发展过快，脱离自己的管辖范围，地级市会限制县级市的发展，束缚县级市的活力，甚至有的市与县争投资、争原料、争项目，市刮县、压县、卡县时有发生。第四，城市虚化现象严重。市管县体制虽然使县乡农民变成了“市民”，推动了城市化的发展，但城市的农业人口依旧占绝对比重，第二、三产业的比重也低于农业，从而造成了广域型城市的大量出现。第五，行政的市管县与经济的市带县并不一致。市管县体制更主要是考虑具有排他性行政区划因素；经济的市带县排斥垄断经营，实行公平竞争的法则[8]。市管县体制的这些弊端产生于地方政府仍然不是按着公共产品的属性和划分事权的原则来设置，而仍然是按排他性的属地管辖原则来设置，从根本上看它是以属地化管辖和行政发包制为逻辑运行的结果，也是M型地方政府结构产生的为增长而竞争的代价[31]。
针对市管县体制的弊端，从2002年开始，湖北、浙江、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了强县扩权和扩权强县的改革，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权赋予辖下的经济强县。尤其是浙江，不仅在财政体制上实行省管县，而且在经济上也近似省直管县。涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，这种“直管”还扩展到社会管理职能。同时，学界也提出省市县政府间关系改革的几种观点：(1)缩省、撤市、强县[32]；(2)将直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州，确定为上级地方自治单位，以按新标准设立的市、镇、乡为下级地方自治单位，推动中国未来行政区划改革[1]；(3)实行省直管县、市县脱钩、市县分等，弱化市辖区建制[33]。
四、中国地方行政区划与府际关系的变革的基本经验
新中国成立60年来，中国地方行政区划和地方政府间关系的制度变迁的方向是实现省—县—乡三级制，地方政府设置的依据逐渐从以单一的属地管理向以属地管理和事权划分相结合，地方政府间的财税金融体制也逐渐走向规范。但是，中国地方行政区划和地方政府间关系的制度变迁的基本逻辑并未发生根本性变化，即属地管理和行政内部发包制，中国之所以有这个逻辑，除了沿袭了两千多年的治理逻辑外，更是1949年以来，中国实行各级政府所有的产权制度，使全社会的主要财富、企业产权凝固在特定地域空间，资源在空间的流动必须伴随其所属行政区的权力结构一起进行[34]。我们认为，新中国成立60年中国地方行政区划和地方政府间关系的制度变迁的基本经验可概括为以下几个方面：
第一，执政党和政府致力于现代国家制度体系的建设。地方行政区划和地方政府间关系是现代国家制度体系的重要组成部分，中国的地方行政区划和地方政府间关系的改革是中央与地方政府共同参与进行的，频繁的行政区划和地方政府间的产权、财税的调整形成了中央和地方的不同激励结构，导致处于这一结构中的各级理性的政府间策略性的博弈行为。多次博弈过程产生了相对的博弈均衡，在此过程中，国家的经济制度、现代企业制度、产权制度、财税制度、金融制度和人事制度逐渐建立并走向制度化和规范化。
第二，挖掘中国本土传统治理逻辑和治理术，坚持走中国式道路。中国行政区划和地方政府间关系的制度变迁所遵循的基本逻辑是中国两千多年的属地管辖与行政内部发包制，多层级的地方政府结构的设置正是这一基本逻辑的表现形态，中国并没有大规模地遵循按事权和公共物品的属性的原则来设置地方政府的英美等国的治理逻辑，也没有照搬苏联东欧国家的政府职能很少交叉重叠的U型③结构。在治理术上，中国一直都是实行产权、财政税收、人事管理等多种治理工具和激励机制的多重组合，60年来，中国社会经济取得的成就很大一部分得益于正确处理了中国行政区划和中国地方政府间关系，正确处理了政府的激励[15]13，有效地调动了各级地方政府的活力。
第三，以社会经济的发展作为行政区划和地方政府的改革方向。在地方行政区划上，大行政区、行署、区公所的存废，除了处于政府层级和管理幅度的考虑外，更为重要的是考虑社会的稳定和国民经济的发展。尤其是改革开放30年，市管县体制的设置与省直管县的改革都在于合理平衡和配置省、市、县、乡的财政和税收，减少行政区划对经济区域化的束缚与限制。分税制改革，也是以强调中央政府对国家宏观经济调控为目标。因此，中国未来的地方行政区划和地方政府间改革也一定是以社会经济的发展为方向和目标。
第四，合理配置政府间权能，优化地方治理。地方行政区划和政府间关系的制度变迁注重合理设计地方政府层级，优化配置地方政府间的职能，进行地方政府机构改革以及于此紧密相关的经济体制改革、财税金融体制改革和人事体制改革，使地方政府间的权能得到合理配置，为促进地方社会经济发展和优化地方治理提供了坚实的制度基础。
需要指出的是，中国的地方行政区划和府际关系的制度变迁不会停止。以本土资源为根基，以国家发展战略为主导，以社会经济发展为目标，以响应民众的需求为依归，以财政、税收、金融、人事等制度的改革为手段的制度变迁进程，将会在诸多因素的共同激励和约束中继续向前推进。改革开放以来形成的地方行政区划和府际关系的M型结构，在促成30年经济高速增长的同时，也让中国为GDP的高速增长付出了沉重的代价：城乡之间、东西部之间，经济与社会、经济与文化发展的严重失衡，三农、教育、科学、卫生、医疗等发展的滞后和生态环境的恶化，缺乏对公民要求的响应性等等。随着国家战略目标转向科学发展观和建设和谐社会，以及政府治理从发展型政府向公共服务型政府的转型，地方行政区和地方政府间关系的改革应该提上新的日程。
五、中国地方行政区划和政府间关系：改革战略与展望
中国地方行政区划和政府间关系的改革和调整，必须置于宪法和现代国家制度体系建设的架构下加以规划和设计。相关的制度设计应当以保障公民的自由和权利、促进地方经济的可持续发展和推动社会的文明进步为根本原则，在政府治理转型和法治政府、责任政府、公共服务型政府的进程中积极推进。在改革和调整的具体目标上，应该改变传统中国的行政内部发包制的治理逻辑和治理术，打破传统政府间为增长而竞争的集体行动逻辑，形成地方政府间以公共物品的属性和事权的划分为依据的府际治理逻辑，建立平等合作、互惠共赢的治理结构，完成国家制度建设和政府治理转型的伟业。具体言之，中国地方行政区划和政府间关系的改革和调整，要注意把握以下几点：
第一，全面推进行政管理体制改革，建立责任政府、法治政府和公共服务型政府。政府行政管理体制改革是整个体制改革的核心环节，也是中国地方行政区划和政府间关系改革的中心。在现阶段，应把公共服务型政府建设作为优化地方政府间关系的重中之重，以责任政府、法治政府和公共服务型政府建设带动政府职能转变和各项行政管理体制的改革[35]。
第二，推进政府管理体制和管理方式的创新，切实完成政府职能的转变，优化地方政府间的纵向关系，明确界定政府与市场、政府与社会的关系界限。政府治理转型的关键在于转变政府的职能。在市场化进程中改革和调整政府间关系，通过政府间各种激励机制和治理方式的创新，如改革行政审批制度、推进科学的民主的决策机制等措施，将政府职能从管控转向公共服务。同时，要优化地方政府间纵向权力配置，提高各级政府的行政效率和履行政府职能的能力，改善发展的激励结构。在政府与市场和社会的关系上，各级地方政府应该为企业的发展提供充分的市场信息和高效的产品交易平台，创造企业之间的公平竞争的社会环境，充分发挥市场配置资源的基础性作用；建设公民社会，提高社会的自组织化程度，使各种社会团体能以独立的组织优势参与到社会公共事务的治理之中。
第三，以公共物品的属性和事权划分为依据进行城市建制，进行增量改革，控制地方政府的层级。在政府治理转型的背景和政府职能转变的要求下，为最大限度地降低现行地方政府治理逻辑的消极影响，以经济区为主导的城市建制应该引入以公共物品的属性和事权的划分为依据的建制原则，在城市进行增量的行政区划改革，建立积极响应辖区内居民的要求，并积极高效地向他们提供公共服务的城市政府，而其层级的多少和管辖幅度的大小应该确保地方政府在提供公共服务过程中交易成本的最小化[36]。而在广域型建制中，必须严格控制地方政府行政层级，取消市管县体制，根据城市化和城市管理的内在要求配置城市政府；按照乡镇自治的原则改革和调整乡镇一级行政管理机构，即取消乡镇政府而设置乡镇自治公所，建构起省级政府为一个层级，市、县并立的二级制政府层级结构和地方治理结构。
第四，推行省直管县、市县分治和地方自治，促进地方经济和社会的可持续发展。在地方行政区划上，现行市管县体制混淆了市县两种不同性质的建制原则，增加了行政管理成本、越来越阻碍县域经济的发展。为此，应该废除市管县体制，代之以省直管县，取消(地级)市作为管理县的建制(而不是取消市建置)。现阶段中国地方行政区划和府际关系调整和改革的基本思路是：恢复市、县两种不同性质建制，实行市自治和省直接管理市和县，打破行政区划体制性制约，促进县域经济和社会的发展，构建起公民直接参与地方公共政策、政府及时回应社会和民众要求的民主政府。地方自治是地方民主政治发展的内在要求，实行乡镇自治进而推进县域自治，是优化地方政府间权力配置、减少地方政府层级、推动治道变革和治理转型的重要手段。
第五，完善和健全地方公共财政体制。在政府治理转型中，地方行政区划的改革必须与地方公共财政体制相配套。现阶段中国地方财政体制坚持一级政府一级财政的政策，实行省、市、县和乡镇四级财政体制，但在地方政府间财政关系上，呈现出上级政府决定与下级政府之间的财政关系的特征。尤其是1994年的分税制改革后，财力的往上集中严重地阻碍了县乡社会经济的发展。因此，必须废除(地级)市对县财政的汲取制度，变市管县财政体制为省直管县财政体制，变市、县财政体制的等级关系为同级并列关系，从财政制度上确立省直管县及乡镇自治制度，达到地方各级政府职权的均衡，从而奠定责任政府和公共服务型政府的基础，促进城乡社会经济均衡和可持续的发展。
注释：
①行政区划是为了对全国有效控制和管理，在综合考虑地理条件、历史条件、经济联系等状况的基础上，根据政权架构和职责履行的需要，对国家的领土的行政管理区域划分和调整，主要包括行政层级的设置(政府层级架构)和各级政府间权力的配置。另外，本文中的地方行政区划不包括民族区域自治和特别行政区，而是指省及其以下的行政区划。
②府际关系是一个国家内部不同层级政府之间的互动关系。从形式上看，它包括纵向的政府间关系(尤其是中央和地方政府间关系)和横向的政府间的关系；从内容上，它包括政府间的职能配置、财税关系、人事关系等。本文的府际关系特指地方政府间关系，即省、市、县、乡各级政府间在职能配置、财税关系以及人事关系等。
③U型结构指的是高度分工和专业化的组织形态，它很少有职能交叉重叠，在目标明确决策简单时，U型组织具有调动稀缺资源的赶超优势，但当目标不清决策复杂时，U型组织的适应性和活力就越来越弱化。见钱颖一，许成钢：《中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张》，载《经济社会体制比较》，1993年第11期，第29-40页。
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