退耕还林与西部省区粮食供需动态平衡问题，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,省区论文,供需论文,退耕还林论文,粮食论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
退耕还林（草）是西部大开发中加强生态环境保护和建设的重要任务。实施这项宏伟工程，将使西部生态环境得到明显改善，大大减少向黄河、长江中下游的泥沙输入，对于实现西部和全国的可持续发展具有十分重大的现实和战略意义。退耕还林（草）无疑将对退耕省区未来粮食生产、供给和需求产生重大影响，将会出现一些新情况、新问题。因此，当前亟需对退耕还林（草）与退耕省区未来粮食供需动态平衡问题开展超前性研究。退耕以及粮食生产、供给和需求等问题，既表现为动态过程，又具有相互影响的特征，特别适宜采用动态模拟的原理和方法从整体上把握在多种假设情景下，未来粮食供需变化的趋势。为此，以甘肃省为例，将全省划分为河东退耕区和河西走廊商品粮食生产基地两大区域，对甘肃适宜可行的退耕面积以及出现自然灾害情况下，2000-2020年期间全省和河东地区粮食生产、供给和需求的变化趋势、河西地区需要销往河东地区的粮食总量，以及未来甘肃农业结构和全省粮食安全可能出现的变化等问题，进行了多种假设情景的动态模拟，针对未来可能出现的新情况、新问题，提出了具有前瞻性的对策建议。
一、甘肃省河东、河西地区概况
按照自然条件和行政隶属，以黄河为界，可大体将甘肃省划分为河东以旱作为主的雨养农业区和河西走廊绿洲灌溉农业区。河东地区包括兰州市、白银市、天水市以及定西、平凉、庆阳、陇南等地区和甘南藏族自治州、临夏回族自治州的67个市、县（区），1998年人口2057.37万人，占全省年末总人口的81.7%。估计实际耕地总面积约6035万亩，梯田1980万亩，川塬旱地804万亩，山坡陡地2635万亩。1998年统计粮食总产量61亿公斤，占全省粮食总产量87.2亿公斤的近70%。河东地区的沿黄灌区发展农业的条件较好，而中、东部为黄土高原干旱、半干旱区，植被稀少，干旱多灾，沟壑纵横，是黄河上中游严重水土流失区，每年向黄河输入泥沙5.18亿吨，占黄河流域年均输沙量的1/3。河东地区的西部和南部为青藏高原东缘和秦巴山地，属长江流域的面积3.9万平方公里，占长江上中游总面积36.4万平方公里的10.7%，占长江流域总面积的2%。甘肃南部长江流域地形复杂，峰高坡陡，峡窄流急，土层瘠薄，植被破坏后水土流失相当严重，不少地段为泥石流多发区。由于多年过量采伐和乱砍滥伐林木，甘肃南部林缘后移，有林地面积减少，森林涵养水源功能减弱，加剧了水土流失。境内河流每年输入长江泥沙5400多万吨，占长江宜昌以上段年均输砂量的13%。为了改善当地生态环境，减轻水土流失和水旱灾害对黄河、长江中下游地区的严重威胁，在实施西部大开发战略中，甘肃省已作出规划，从2000年到2010年在省内河东地区（包括河西走廊武威地区的部分山坡地）将逐年退耕还林还草。2000年已安排试点退耕还林80万亩。
甘肃省河西地区包括酒泉、张掖、武威三地区和嘉峪关、金昌两市共20个市、县（区），1998年末人口462万人，占全省总人口的18.3%。估计实际耕地面积1465万亩，约占全省耕地总面积的20%，其中合计水浇地约1000万亩，其它旱地465万亩。1998年统计粮食总产量26.2亿公斤，约占全省粮食总产量的30%。河西走廊属内陆荒漠绿洲区，雨量稀少，但祁连山雪水和地下水资源比较丰富，是甘肃最主要的灌溉农业区。河西走廊日照充足，昼夜温差大，有利于各种农作物生长，既是重要的商品粮食基地，又适宜发展反季节、无公害蔬菜，更是我国比较理想的农作物种子繁育基地。河西走廊是甘肃的一块宝地，省内很早就提出“兴西济东”的发展战略，即大力发展河西地区粮食生产，以解决河东地区，尤其是以定西地区为代表的18个干旱贫困县粮食长期难以自给的问题。目前，甘肃粮食已基本实现自给，河西地区正在以市场需求为导向，积极调整农业结构，压缩粮食作物面积，大力发展优质粮食作物和以蔬菜生产及制种业为主要内容的特色农业。
二、需求导向和开放市场动态模型
甘肃退耕模型的建模思路突出了市场需求导向和开放市场原则。我国在短缺经济条件下所建立的经济模型大都是以生产和供给决定需求。由于我国近几年来已实现了由生产、供给制约向市场需求制约的战略转变，因此，甘肃退耕模型必须适应新的形势要求，坚持和体现市场需求导向的基本原则。具体来说，在河西地区的粮食生产上应根据省内外市场消费需求来考虑各种粮食作物的生产数量，并由此决定种植面积，而不是像过去建模时那样，先确定粮食作物面积比重，再推算粮食产量。
研究省区粮食问题还应该坚持开放市场原则。随着市场经济的深入发展，尤其是近年来全国粮食由长期的短缺逐步转向结构性、低水平过剩以来，我国西部地区以省为单位实现粮食生产完全自给的原则越来越受到粮食大市场的冲击和挑战。在这种新的形势下，解决甘肃河东地区粮食不足的思路，不能像过去那样仅仅局限于省内自求平衡，还应把目光转向河东地区的周边省区，从省内省外更大范围内谋求解决甘肃河东地区粮食供给和需求的平衡问题；另一方面又要充分发挥土地生产效率，在河东地区适度扩大市场需求量大、当地具有竞争优势的其它粮食作物，增加农民的购买力。但是，作为一个农业生产、农村经济还相对落后，尤其是河东地区农民人均纯收入在全国仍居末位的甘肃省来说，粮食问题还不能完全依靠市场去解决，还必须实行省内粮食生产基本实现自给的原则，即要求省内生产的粮食争取能满足河东地区粮食需求的85%以上，其余不足部分可以依靠周边省区，由粮食市场去解决。
依据上述两条基本原则，甘肃退耕模型通过河东地区退耕补偿粮食和粮食供需缺口中需要由河西地区供给解决的粮食数量，有机地将甘肃省粮食短缺地区和粮食输出地区耦合成一个整体，并且仿照在现实生活中，粮食消费需求的满足率提高，粮食作物种植面积将可能减少的对应关系，用河东地区省内供给粮食的需求满足率（简称河东省内粮食自给率）的变化来自动调控河东地区不同类型耕地上主要粮食作物的种植面积，以此为骨架构成了河东、河西地区粮食生产、供给和消费需求之间复杂的反馈回路。在实际运行模型中，河东的耕地被划分为水浇地、川塬旱地、梯田和山坡陡地4种类型，每种类型耕地上又种有小麦、玉米、马铃薯、豆类和其它粮食作物，同时还要安排主要经济作物和其它农作物的面积。在河西地区粮食作物有小麦、玉米、马铃薯、啤酒大麦等，经济作物和其它农作物主要有油料、棉花、蔬菜、黑瓜籽、瓜类和其它农作物等。无论河东还是河西，主要农作物种植面积都尽量参考了有关部门的发展规划。
三、未来发展趋势和可能出现的新情况
动态模拟结果，展示了甘肃省退耕还林还草以及未来20年粮食生产和粮食需求以及农业结构调整的总趋势和可能出现的新情况、新问题。
1.甘肃适宜可行的退耕面积大约为1000～1500万亩。
——不同退耕面积方案设计。以退耕3000万亩为基础方案，同时又设计了退耕1500万亩的方案（方案Ⅱ）、退耕1000万亩（方案Ⅲ）和退耕1000万亩并多次出现自然灾害（方案Ⅳ）等多种方案。大体设想，基础方案2000～2010年期间栽植生态林2200万亩，占退耕地总面积3000万亩的73.3%，栽植经济林800万亩，占26.7%；方案Ⅱ在2000～2007年期间，栽植生态林1000万亩，占66.7%，栽植经济林500万亩，占33.3%。方案Ⅲ、Ⅳ在2005年前经济林比例占30%，2005年以后经济林占25%。按照国家有关规定，退耕地栽植生态林补偿粮食8年，栽植经济林补偿粮食5年。每年所需退耕补偿粮食主要由甘肃省内调剂供给，不足部分可由省外调运。
——退耕1500万亩，全省粮食作物面积比重比较合理。如果退耕3000万亩，并且全省粮食自给率要达到97%以上，则要求全省粮食作物面积占总耕地面积的比重始终高达76%左右（表1），全省将会重新出现为解决吃饭问题而扩大粮食种植面积的倾向。如果退耕1500万亩，全省粮食作物面积所占比重比较合理，并将长期稳定在70%左右。
表1 两种方案全省粮食作物面积比重比较 单位：%
年份
2000
2005
2010
2015
2020
基础方案粮食作物面积比重 72.25 75.21 76.61 76.22 76.21
方案Ⅱ粮食作物面积比重
67.99 69.29 70.00 70.31 70.64
——从地区看，退耕1500万亩以后调整种植业结构余地增大。退耕3000万亩以后，种植业结构不合理的问题更为突出。河东地区粮食作物面积所占比重，2015年以后将高达78%左右，发展经济作物和其它农作物的面积仅有670万亩左右。河西地区粮食作物面积比重，在退耕高峰期（2010年）可能高达76.5%，在2015年以后也要稳定在71%以上。而退耕1500万亩情况下，河东地区粮食作物面积比重大约为70%左右，发展经济作物和其它农作物的面积最低可达到1300多万亩以上。河西地区粮食作物面积比重将始终保持在68%左右。
——退耕1500万亩，河西地区非粮作物面积所占比重比较合理。退耕3000万亩，河西地区除棉花、油料、蔬菜、瓜类、黑瓜籽之外，发展其它经济作物和其它农作物的面积，从2006年开始不足100万亩，2010年可能仅有21.5万亩，仅占非粮食作物面积的6%。退耕1500万亩情况下，河西地区除上述棉花、油料等作物之外，发展其它经济作物和其它农作物的面积，最少的年份（2020年）也在100万亩以上，占非粮作物面积的22.23%，而且各种经济作物和其它农作物面积所占比重也比较合理。
——退耕1500万亩，甘肃省完全可以解决每年退耕补偿粮食的供给问题。如果退耕3000万亩，在退耕补偿粮食高峰期，河西地区生产的粮食仅能提供河东地区所需退耕补偿粮食的70%左右，在此期间连续有8年（2006-2013年）需要省外提供3亿公斤以上退耕补偿粮食，最多的年份（2008年）可能达到7.3亿公斤。在退耕1500万亩情况下，甘肃河西地区每年生产的粮食完全可以满足河东地区每年退耕补偿粮食的供给问题。
——退耕1500万亩，甘肃省仍然能够稳定实现省内粮食自给。退耕3000万亩情况下，在退耕补偿高峰期以后，全省粮食自给水平逐年略有下降，2013年开始低于100%，从2016年开始下降到97%左右（表2）。而退耕1500万亩，全省粮食自给率将长期稳定达到100%以上，即可以稳定实现省内粮食自给。
表2 两种方案全省粮食自给率比较
年份
2000
2005
2010
2015
2020
基础方案全省粮食自给率
104.6
108.0 101.2 98.3 97.3
方案Ⅱ全省粮食自给率
102.0 103.1 102.2 100.6 100.2
——甘肃退耕面积大约以1500万亩为上限。退耕1000万亩全省粮食总产量虽然比退耕1500万亩方案有所增加，但在2010年以前增长幅度不超过1%，2010年以后最高增幅（2015年前后）也只有1.7%。退耕1000万亩虽然全省粮食自给率在2010年以后最多可增加1.28个百分点（2015年），但两种方案在未来20年中全省粮食自给率都将始终高于100%。退耕1000万亩，河东地区粮食总产量将会比退耕1500万亩方案增加7.8%（2005年）到4.2%（2020年），但河西地区粮食总产量可能会相应减少14.3%（2005年）至4.9%（2020年），不利于发挥河西粮食生产优势。所以甘肃退耕面积的适宜范围大约在1000～1500万亩之间。
2.未来20年人均粮食总需求量可能呈现缓慢增长趋势。
——2010年以后，全省粮食总需求增长速度将会高于粮食总产量增长速度。在正常年景下，目前全省粮食总需求量将近93亿公斤，全省粮食总产量在94.5亿公斤以上，2004年全省粮食总产量可能超过100亿公斤，2007全省粮食总需求量可能达到100多亿公斤。与2010年相比，2020年全省粮食总需求量和粮食总产量年平均递增率分别为1.26%和1.05%，粮食总需求增长速度明显高于粮食增长率（表3）。
表3 全省粮食总需求量和粮食总产量
年份2000 2005 2010 2015 2020
全省粮食总需求量（亿公斤） 92.7
98.4
104.2 111.1
118.1
年平均增长速度(%)
1.19
1.151.29
1.23
全省粮食产量（亿公斤） 94.5
101.5 106.6
111.8 118.3
年平均增长速度(%)
1.43
0.980.96
1.13
——未来20年中，全省人均粮食占有量和人均粮食总需求量都表现增长缓慢的趋势。2010～2020年期间，全省人均粮食占有量平均递增0.20%，全省人均粮食总需求量年平均递增0.45%（表4）。无论人均粮食占有量还是人均粮食总需求量的增长速度都远低于全省粮食总产量和全省粮食总需求量的增长速度，说明未来20年中，尤其是2010年以后，甘肃省人均粮食占有量和人均粮食需求量的增长速度中分别有0.85个百分点（即人口年平均增长率）被人口增长所抵消。
表4 全省人均粮食和人均粮食总需求
年份
2000 2005 2010 2015 2020
全省人均粮食占有量（公斤／人） 368.2 377.8 379.4 381.3 387.1
年平均增长率(%)
0.51
0.08
0.10
0.30
全省人均粮食总需求量（公斤／人）361.1 366.2 371.1 378.8 386.4
0.28
0.27
0.41
0.40
年平均增长率(%)
——全省粮食总需求量构成中，居民和生活用粮始终占54%以上，饲料用食所占比重将会上升到36%。2000年居民生活用粮占全省粮食总需求量的61.12%，种子占8.39%，饲料占26.91%，工业用粮占3.60%。2010年居民生活用粮、种子、饲料用粮和工业用粮所占比重分别为57.89%、6.02%、32.44和3.69%；2020年所占比重分别为54.06%、5.22%、36.26%和4.43%。
——在粮食消费中，人均生活用粮将逐年减少，人均消费肉蛋耗粮逐年增加。全省人均生活用粮2000年为220.7公斤，2010年比2000年减少6公斤，2020年比2010年减少5.8公斤。全省人均消费省内生产肉蛋耗粮2000年估测为68.2公斤，2010年为93公斤，比2000年增长36%以上，年平均递增3.15%；2020年预计可达到114公斤，10年中年平均递增约为2%。
——虽然城镇化进程加快，但城镇居民口粮总消费量增速趋缓。2000年全省城镇居民口粮总消费量为5.6亿公斤，仅占全省居民生活用粮的9.87%；农村居民口粮消费总量为51.1亿公斤，占90.13%。2010年城镇居民口粮消费量将近7亿公斤，比2000年增长25.10%，年平均递增2.26%，低于同期城镇人口增长率0.25个百分点。2020年城镇居民口粮消费为8.4亿公斤，后10年年平均递增1.86%，比城镇人口增长率低了0.28个百分点。
3.退耕1500万亩，未来20年中甘肃河东地区粮食总需求量将高于河东地区粮食总供给量。
——河东地区粮食需求满足率将低于100%。河东地区省内粮食总供给量等于河东地区生产粮食加上河东地区退耕补偿粮食，再加上河东地区粮食供需缺口中由河西供给的部分粮食。河东地区省内供给粮食的需求满足率等于河东省内供给粮食总量与河东粮食总需求量之比。正常年景下，2000年河东地区省内粮食总供给量大约为70亿公斤，区内粮食总需求量为74亿公斤，省内供给粮食的需求满足率为94.78%。2010年预计河东地区供给粮食总量为80.5亿公斤，区内粮食总需求量为82.6亿公斤，需求满足率为97.46%。2020年区内粮食总供给量为87.7亿公斤，总需求量为93.2亿公斤，需求满足率为94.18%。
——河东地区生产粮食大约只能满足当地粮食需求量的80%左右。在正常年景下，目前河东地区大约生产粮食66亿多公斤，区内生产粮食的自给率大约89%。2010年生产粮食67亿公斤，粮食自给率为81%，2020年粮食总产量可能达到近76亿公斤，粮食自给率81%。
——在退耕高峰期，河西地区每年将向河东供给14亿公斤粮食。河西供给河东粮食，一是退耕补偿粮食；二是河东粮食供需缺口中由河西供给的部分粮食。两项合计，2000年为3.7亿公斤，2005年上升为12.7亿公斤，2007年和2008年高达14.5和14.1亿公斤。2010年为13.4亿公斤，2020年仍需供给11.8亿公斤。
4.今后河西地区粮食产量逐年上升，将达到41亿公斤以上，自给率将长期达到170%以上。
河西地区粮食生产由省内和省外（制种）粮食需求所决定，预计2000年粮食产量可能压缩到近30亿公斤，区内粮食总需求量仅为18.5亿公斤，粮食自给率为150.1%。2010年粮食产量可能上升为39.4亿公斤，年平均递增3.51%；区内粮食总需求量亦将上升为21.6亿公斤，年平均递增1.56%，区人粮食自给率高达182%。2020年粮食总产量近42.4亿公斤，与2010年相比，年平均递增0.73%；全区粮食总需求量为24.9亿公斤，年平均递增1.44%，区内粮食自给率为170%。
5.即使退耕1000万，在发生自然灾害的年份，甘肃全省和河东地区的粮食自给率都将不同程度下降。设计自然灾害方案是为了检测在发生不同程度灾害情况下，甘肃农业生产系统的稳定特性，了解粮食产量减少幅度及省内粮食自给率变化趋势和需要由省外调入粮食状况。2000年出现了较大自然灾害，假设此后每过3年出现一次小灾，每过12年出现一次较严重自然灾害。
——灾害出现时，当年粮食产量会不同程度减少，而在次年一般会很快恢复到正常年景的生产水平。2000年预计全省粮食总产量可能会减少到82亿公斤，比正常年景预测产量94.5亿公斤减少13%左右。2003年再次出现一般性灾害，粮食减产近7%。2012年在出现较严重灾害时，粮食总产量比正常年景减产11%左右。
——在出现自然灾害年份，河东地区粮食自给率减少幅度远远高于全省。2000年全省粮食自给率估计会降低到88%，比正常年景减少13.6%，而河东地区粮食自给率会减少到57%左右，减少幅度可能高达36.6%左右。而河西地区粮食自给率可能会相应上升到208%，比正常年景提高38%。2012年再次遭受较严重自然灾害情况下，全省粮食自给率可能会下降到90%，但第二年自给率（2013年）可以立即恢复到102%，达到预计的正常年景下的粮食自给水平。
——出现一般自然灾害，甘肃仍可基本保障粮食安全。在正常年景下，甘肃完全可以实现省内粮食供需平衡。而当出现一般性自然灾害使全省粮食自给率低于98%时，当年粮食供需缺口2～6亿公斤。考虑民间常年粮食储备不会低于5亿公斤（农民人均储粮25公斤以上）以及政府后备储备不低于7.5亿公斤的实际状况，在未来20年即使出现一般性自然灾害，甘肃仍然可以基本保障全省粮食安全。只有像预计的2012年那样，当出现较严重自然灾害，使全省粮食总产量减少12亿公斤，比正常年景减产11%左右，当年粮食供需缺口将近10亿公斤，甘肃粮食安全状况才会大大降低，需要国家调入部分粮食。然而近几年来国有粮食购销企业购大于销，库存暴满，使粮食储备率高达47%。与此同时，在甘肃粮食市场每年大约销售省外粮食5～7亿公斤，使国有粮食企业销售更加困难。
四、结论与建议
实施西部大开发战略，加强生态环境保护和建设过程中，运用动态模拟的原理和方法建立需求导向和开放市场型的动态模型，可以有效地用来研究退耕还林（草）对西部省区粮食问题和调整农业结构的影响，展示出在各种假设情景下粮食生产、供给和需求以及农业结构的变化趋势，揭示出在中长期发展过程中可能出现一些新情况、新问题，并提出一些有益的结论和建议，为政府的相关决策提供具有前瞻性的参考依据。
1.对西部有些省区的退耕还林（草）规划还应从多方面进行论证。例如，甘肃省曾提出退耕还林（草）3000万亩。从不同方案动态模拟结果来看，甘肃适宜可行的退耕面积在1000～1500万亩之间。退耕1500万亩，不仅种植业结构比较合理可行，而且有可能实现全省粮食自给，省内还可以解决河东退耕补偿粮食的供给问题。这说明甘肃适宜可行的退耕面积尚可进一步探讨。因此，建议西部退耕省区对退耕问题开展深入研究和讨论，以便使制定的退耕规划更为可行。
2.适度增加西部退耕还林（草）面积。积极而又适度退耕还林（草），不会对甘肃造成新的粮食短缺问题。甘肃目前全省粮食总需求量大约是93亿多公斤，正常年景下全省粮食总产量在94.5亿公斤以上。在退耕1500万亩情况下，未来20年中全省粮食总产量将长期保持略大于全省粮食总需求量的态势。在不出现严重灾害情况下，甘肃将可能稳定实现省内生产粮食自给。因此，建议国家对像甘肃这样广大农村既贫困又水土严重流失的省区，适度扩大退耕还林（草）面积，这样既有利于解决这些省区农民的脱贫问题，又能改善当地生态环境，有利于大江大河中下游地区的长治久安。
3.对退耕还林（草）地区实行更优惠政策。退耕1500万亩以后，甘肃河东地区粮食自给率将下降到80%左右。退耕地区多数是贫困地区，不仅当地农民收入较低，而且县财政入不敷出。因此，建议国家要尽快制定和实施退耕还林配套政策。例如，对退耕地要实行一定的减免政策，凡退耕还林（草）后，一律免去退耕地的公粮和定购粮任务；对退耕地栽植经济林的，5年内免征农林特产税；对退耕面积较多的贫困县加大财政转移支付等。
4.在退耕过程中还要积极研究省内非退耕地区的粮食生产问题。在解决甘肃粮食问题上，河西走廊占有十分重要的地位。在市场导向原则下，河西地区目前适宜的粮食产量大约可以压缩到30亿公斤以下。在不影响种植业结构合理调整情况下，估计河西地区粮食产量最大可增加到42亿公斤左右，增产幅度达40%以上，区内粮食自给率高达170%以上。因此，在退耕还林（草）过程中，不仅要重点研究退耕地区与退耕相关的问题，而且还要积极研究退耕还林（草）对省内其它地区粮食生产以及农业结构调整带来的影响，充分发挥非退耕地区在全省农业发展，尤其是在解决全省粮食问题中的重要作用。
5.在退耕同时可以加大农业结构调整力度。动态模拟结果表明，甘肃省完全可能在近期内发展200万亩优质蔬菜、100万亩专业化制种、300万亩优质专用小麦、350万亩专用玉米、200万亩加工型马铃薯、150万亩优质小杂粮和建设20万亩优质酿造葡萄基地。同时，由于退耕地区林果业和草畜业的扩大，还将推动全省林产品和畜产品加工业的发展。
6.在退耕还林问题研究中，尤其要重视未来出现自然灾害时的粮食安全问题。研究表明，即使在退耕1000万亩情况下，当出现自然灾害时，当年甘肃全省粮自给率会下降到95%，甚至减少到90%以下。如2000年预测全省的粮食总产量可能减少到82亿公斤，比正常年景减产13%，粮食自给率可能会下降到88%。但在灾年之后，无论河东地区还是全省粮食总产量和自给率都可以迅速恢复到正常年景的水平。这表明甘肃省粮食生产能力有了很大提高，种植业系统自我调节和恢复功能不断增加。但是还应看到甘肃粮食产量波动系数高于全国平均水平，对粮食问题决不可掉以轻心，要努力改善农业生产基本条件，推广新品种和先进裁培技术，使粮食平均亩产量2005年达到228公斤，2010年达到249公斤，2020年达到272公斤。在结构调整中要稳定粮食的供给能力，不断提高优质粮食的比重。
7.粮食流通体制需要进一步深化改革。在正常年景，甘肃粮食总产量在除去供应省外良种以后，完全可以做到省内粮食供需平衡。根据模型估算，在保证农业口粮、种子、饲料和工业用粮以及完成公购粮任务之后，全省农村大约有9～15亿公斤余粮，农民人均有余粮45～75公斤。近几年来，粮食出现阶段性过剩，市场粮价低迷，国有粮食购销企业购大于销，甚至城镇居民口粮有50%来自国有购销企业以外。一方面当地库存粮食不断增多，另一方面省外粮食不断流入当地粮食市场，使国有购销企业的销售更加困难。按照粮食供需平衡公式推算，估计在正常年景下每年大约有5～7亿公斤省外粮食流入甘肃境内，而在灾年，预计粮食流入数量还会增多。这种状况表明，在过剩经济下，目前设计的粮食安全储备只能起到储粮的作用，已经很难有效发挥吞吐调节功能，国有粮食购销企业在粮食流通中的主渠道地位已经开始丧失，粮食流通体制还需要不断完善。尤其是如果继续把平抑粮价波动也作为省级粮食储备的重要目标，地方政府的财政负担将会沉重不堪。因此，国家和省级粮食后备储备政策的主导目标还需要重新定位，需要把粮食安全和保护生产者利益的目标分离开来，把对粮食流通环节的补贴改为对生产环节补贴，改价格支持为向生产者直接补贴，把国家的后备储备和粮食经营企业的经营性周转储备在实物上分开管理。打破国有购销企业垄断收购市场的格局，重新构架粮食市场主体，转换国有粮食企业的经营机制，在国家适度调控下，充分发挥市场机制在粮食价格形成中的基础性作用。