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[中图分类号]F26 [文献标识码]A [文章编号]1002-3909(2016)02-0076-07 一、经济发展阶段与政策议程 从许多新兴工业化国家的发展经验来看，随着经济发展阶段的转换往往带来产业政策的目标、内容、手段和实施方式的转型。在发展初期，产业政策的目标主要是扶持主导产业或者保护幼稚产业，通过政策的直接干预，帮助企业利用比较优势，实现对先进国家的模仿和学习，实现跨越式发展。而当经济发展到一定阶段，随着与发达国家的差距逐渐缩小，技术革新逐渐失去模仿对象，自主创新成为经济进一步发展的关键动力。此时，发展战略和政策议程也会发生变化，开始从比较优势战略向创造有利于竞争和创新的社会经济环境方向转换，战后日本、韩国的发展历程都很好地印证了这一点①。 改革开放以来，中国经济保持高速增长，产业政策发挥了重要作用。虽然不断地经历改革与变迁，中国已经建立了一整套产业政策体系，并成为世界上产业政策使用最频繁、力度最大的国家之一。然而，当前中国产业政策体系脱胎于改革开放前的计划经济体制，围绕对先进国家经济追赶的战略目标而逐步建立的。当前中国经济从高速增长向中高速增长阶段转换，经济增长动力也从“模仿追赶”进入了“创新驱动发展”新阶段，经济发展水平已从低收入国家跨入了中等收入国家，总体迈入了不同以往的发展“新常态”。现有产业政策体系从根本上不能适应新阶段的要求，如过于依靠财政补贴、低息贷款、低价供地、能源资源价格控制等直接干预市场措施，依靠市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行企业扶持、技术选择和产业选择，明显扭曲了市场竞争机制，制约了市场在资源配置中的决定性作用②③。如何主动推动产业政策转型及利用何种产业政策来促进经济转型，是新常态下中国经济实现“创新驱动”和持续增长的关键。 本文提出基于“竞争—创新”的政策分析框架，并认为应从这一框架出发，探讨政策各要素之间的微观互动，从而建立起分析产业政策的逻辑体系。从这一框架出发，我们认为当前中国产业政策转型的核心议程是从传统产业政策迈向竞争与创新政策。这既是带有一般性的国际经验，符合经济增长和产业发展的内在规律，又是中国发展阶段变化、增长动力转化、进入新常态的必然要求。完成这一产业政策转型，需要“从以产业扶持为主转向维护竞争和促进创新”的产业政策目标转型、“从挑选型政策转向普适型政策”的产业政策手段转型、“从行政批文转向行政立法”的产业政策组织与程序转型、“从政府主导转向第三方评估”的产业政策绩效评价转型。 二、“竞争—创新”的产业政策分析框架 下面从竞争与创新两个基本维度出发，构建一个关于产业政策分析的基本框架，并就产业政策对竞争和创新的影响进行尽可能简洁的梳理。 1.“竞争—创新”分析框架的构建 为了更好地理解产业政策带来的影响，我们从“竞争”和“创新”两个维度来解构产业政策的性质，构建一个基于“竞争—创新”的分析框架，即以竞争为水平要素，将产业政策对市场竞争的影响分为“扭曲、中性、促进”三种基本情况；以创新为垂直要素，将产业政策对企业创新的影响分为“阻碍、中性、促进”三种基本情形，从而将产业政策的影响划分为九个象限(图1)。
图1 基于“竞争—创新”的产业政策转型分析框架 2.产业政策对竞争的影响 产业政策对市场竞争的影响可以分为“扭曲、中性、促进”三种基本情况。所谓“扭曲”，是指某种产业政策为了实现一定目标对市场进行干预，使得本来可以正常运转的市场产生变化，市场均衡发生实质性偏离。最典型的情况是因为补贴或管制等措施扭曲了生产要素、产品等的价格，从而市场均衡式的投入要素量或产量偏离了有效率的均衡位置。 所谓“促进”，是指在现实市场是不完全的情况下，产业政策着眼于弥补市场不足，使之尽可能向完全竞争性市场靠近。这里主要包括两种情况：第一种情况是指，当市场存在“外部性”时，市场均衡不能实现社会福利最大化，政策的作用在于弥补“外部性”，矫正市场不足，这是传统福利经济学的主要观点，以庇古为代表。当市场存在负的外部性时，需要采取征税、惩罚、管制等方法来抑制企业的相应行为；当存在正的外部性时，需要采取补贴、免税等行为来促进企业的相应行为④。“促进”的第二种情况是指，政策目的或结果在于培育或促进竞争行为本身，这和上述第一种情况是不同的。弥补市场外部性的做法更多的是基于市场机制的现状，在市场之外由“政策之手”发挥作用。而“促进”市场竞争的是立足于用市场竞争的方法来解决现有市场竞争的不足，“政策之手”的作用在于培育、保护和促进竞争本身。对于许多的市场存在外部性的现象，不是因为市场机制过多了，而恰恰在于某些市场缺失。比如，对于研发活动的外部性而言，说明缺少了一个对研发成果产权进行界定和交易的市场，而知识产权保护制度正是着眼于培育一个这样的市场⑤。反垄断、反腐败、产权保护、降低交易成本等方面的政策措施都可认为是旨在促进竞争。 在“扭曲”和“促进”之外，还有一些政策对竞争的影响相对比较中性，如同样是补贴政策，如果将补贴直接给予消费者而不是生产者，那么政策对市场竞争的影响就比较中性。 3.产业政策对创新的影响 产业政策对企业创新的影响也可分为“阻碍、中性、促进”三种基本情形。所谓“促进”，是指产业政策能鼓励市场主体进行创新或者为企业创新提供良好的外部环境或市场机制。相较于其他政策手段，产权制度和专利制度就会对创新产生积极的影响：产权制度可以避免产权叠加而引起的利益纠纷；专利制度可以很好地补偿企业或者个人因创新而承受的风险和付出的成本，保护创新者利益，因而能在很大程度上激励创新。 所谓“阻碍”，是指创新政策不利于激发或者容易打击市场主体创新的热情和积极性，相较于创新，企业更容易选择其他逐利的方式，如寻租等。如有些地方政府为鼓励创新进行相关补贴时采取所谓的“认定制度”，要求必须符合相关认定(如市级示范性企业)才能获得补贴资格，就容易出现暗箱操作和寻租，导致那些真正具有创新意愿和能力的企业得不到相应的激励。 所谓“中性”，是指产业政策本身对创新的影响并不明显，既不会促进创新也不会阻碍创新。与产业政策对竞争的中性影响类似，某种创新类产品针对消费端的补贴就比较中性。 综合以上产业政策对竞争和创新影响的分析，我们可以将产业政策的实际效果划分为九个区间：一些产业政策既能促进创新又能促进竞争，如产权保护、专利制度等；一些产业政策能促进竞争但会阻碍创新，如日本在20世纪50—60年代实施的专门针对中小企业的扶持政策，通过财政补贴、税收优惠、优先购买等手段来支持中小企业发展，被日本的部分学者批评为有“利益均沾”之嫌⑥，削弱了产业政策本身的效果，不利于生产规模的扩大和技术革新⑦；一些产业政策能激励创新但会阻碍竞争，如政府针对大企业进行的高新技术产品的采购等，虽然能激励大企业进行技术革新，但同时一定程度上会干扰中小企业在该技术领域的竞争角逐；一些产业政策既会阻碍竞争也会阻碍创新，如地方政府片面追求GDP增长而对落后产业和过剩产能的补贴及保护举措；一些产业政策对竞争和创新的影响都比较中性，如针对消费端而不是供给端的相关补贴等。还有一些产业政策能促进创新但对竞争影响比较中性，一些能促进竞争但对创新影响比较中性，一些会阻碍创新但对竞争影响比较中性，一些阻碍竞争但对创新影响比较中性。 就整体而言，新常态下我国理想的产业政策走向是向既能促进创新能力培育，又能促进公平竞争水平提升的方向发展。以下分析将进一步表明，今后中国产业政策转型的总逻辑是从图1的左下角逐渐过渡到右上角，我们将这种转型概括为从传统产业政策迈向竞争和创新政策。 三、基于“竞争—创新”框架的产业政策分析 以上从“竞争—创新”这一基本框架出发，对产业政策进行了初步梳理。如果利用“竞争—创新”这一框架来对各项具体政策措施进行更为全面深入的分析，我们发现，至少可以从以下侧面对一项具体政策进行剖析。 1.市场弥补型和市场促进型产业政策 从“竞争—创新”框架出发，可将产业政策的基本理念区分为市场弥补型和市场促进型。市场弥补型产业政策是指为弥补市场外部性而实施的相关政策，包括针对正外部性的市场保护政策，如税收优惠、补贴，以及针对负外部性的市场限制政策，如行政管制、征税等；市场促进型产业政策是指完善市场机制、促进市场竞争的政策，如反垄断、反腐败、产权制度等。在这两种政策之外，还存在一些中性的情况，如依托已有的市场渠道执行的产业政策，比较典型的如近年来国家发改委高技术司实施的投资引导基金，对于竞争和创新的影响相对比较中性。 2.面向供给方和面向需求方的产业政策 面向供给方的产业政策是指针对市场供给端实施的产业政策，包括倾斜生产政策、幼稚产业扶持等。同样，面向需求方的产业政策是指针对市场需求端实施的产业政策，比较典型的是政府购买。从各国产业政策的实施经验来看，面对需求端的政策相对于面对生产端的政策而言，更有利于避免对企业间竞争行为的扭曲；而面向供给端的政策主要集中在产业发展早期对企业研发的支持。如集成电路的发展早期便得益于美国军方对小型电子元器件的需求，美国政府在实施积极购买政策的同时，也同时推行研究和发展政策；前者主要针对老牌电子公司，后者主要是扶持新兴半导体公司，而美国的集成电路工业正是从这些新兴的半导体公司脱颖而出的。因此，面向需求的政策应尽可能立足于完善市场机制，采用竞争促进型政策；而面向供给政策应更多集中在促进创新的范围之内。 3.选择性和普遍性产业政策 选择性产业政策是指根据某种标准挑选部分主体进行干预的产业政策。如针对企业规模大小实施的政策，针对企业所有制实施的政策，以及针对特定产品或技术路线实施的政策等。而普遍性产业政策是指那些没有明显挑选标准的政策。一般而言，产业边界越模糊，挑选标准越难以掌握，选择性政策的确定和实施越困难。同样，由于技术、市场等的不确定性很强，越是新兴产业选择性支持的困难越大。相对于普遍性政策而言，选择性政策更可能导致寻租和腐败。因为这种政策相当于政府对市场形成替代。如很多地方政府都会承诺对一些鼓励的产业给予低价土地补贴。而政府手里的土地资源总量是十分有限的，企业为了获得政府的土地优惠竞相奔走，甚至采用欺骗手段，进行权钱交易。选择性的扶持政策相对于竞争性的扶持政策而言更容易扭曲企业的竞争行为。选择性政策相当于在市场竞争之外依靠政府之手开辟了一个新的竞争渠道，而且政府在其中代替市场起到挑选作用。这种方式会导致明显的扭曲竞争，这样的政策也不利于激励企业进行创新。对于不确定性很强的产业，应该尽可能采用普遍性支持政策，对于选择性支持的政策应该慎用。技术的不确定性越强，补贴对象越不能明确。不确定性弱(确定性强)的产业往往属于成熟产业，基本不需要支持性的产业政策。因此选择性产业政策的运用应该十分谨慎。 4.全国性产业政策与区域性产业政策 全国性产业政策是指在全国范围内都可以适用的政策，一般这样的政策是由中央政府来推行。区域性产业政策是指只在一定区域范围内适用的政策，如各省市县单独制定的产业政策等。区域性政策的意义在于政策试验，带来的问题是容易造成地方保护和市场分割。各地的恶性竞争还容易带来产能过剩问题，比如各地实施的钢铁产业政策。因此区域性产业政策不利于市场主体公平竞争，同时也不利于创新的产生和扩散。所以，产业政策实施时应以全国性政策为主，区域性政策为辅。 5.鼓励“国家队”和鼓励“中小企业”的产业政策 鼓励“国家队”的产业政策是指在政府意志的主导下，以一种“国家工程”式的方法做大做强某个企业或产业。“中小企业”的产业政策是指针对中小企业而制定的相关政策及法律法规。鼓励“国家队”的产业政策实质上是通过“政府之手”干预市场经济，这种产业政策在特殊历史时期对我国工业基础的建立发挥了重大作用。但是随着市场经济的发展，这种做法越来越脱离经济发展的实际状况，造成的结果是投入产出效率极低，企业或产业的整体竞争力低下、创新能力不强。中小企业由于体制的灵活性，在某一产业或者某一创新的初始阶段更容易取得突破性成果。从创新的角度来讲，应该鼓励中小企业发展；而从国家利益角度来看，可以采取“国家队”的方式，但是要尽量减少对企业经营及竞争的干预。 6.传统的产业政策与竞争政策 竞争政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争而制定及推行的经济政策。对竞争政策的理解也包括广义和狭义之分，从广义上讲，竞争政策是指所有为保护和促进市场竞争而采取的行动举措、制定的法律法规和设立的相关机构，包括放松管制、促进开发、鼓励竞争等。狭义的竞争政策等同于竞争法、反垄断法或者条例。一般认为，竞争政策始于美国1890年颁布的《谢尔曼法》⑧，这是美国国会制定的第一部反托拉斯法。 竞争政策与传统的产业政策有明显的不同。两者体现的资源配置的机制有根本的区别。传统的产业政策是通过政府这一“看得见的手”来进行资源配置，进而发展或者限制某一产业。竞争政策主要是让市场这一“看不见的手”来代替政府进行资源的有效配置。两者作用对象的范围不一样。传统的产业政策是对某一特定产业进行倾斜，使得该产业具备别的产业所不具备的条件，进而实现政策目标。竞争政策则是一种普遍性政策，没有明确地指向某个产业。两者对经济进行干预的手段不同。产业政策通过税收、金融、财政等手段对特定产业进行引导或者限制，而竞争政策更多的是通过立法为市场主体提供平等的市场环境。 实践上，从欧洲、日本、韩国等国家经济政策的历史演变中也可以看出，经济越发展，越少使用直接干预的产业政策，竞争政策越发处于相对优先的地位，只是在特殊情况下才让位于传统产业政策。因此，从创新能力培育来看，竞争政策是广义产业政策的一部分，甚至是核心的部分。 四、对策与建议：从传统产业政策迈向竞争与创新政策 从以上分析可知，传统产业政策手段大多是竞争扭曲和创新阻碍的。我国当前执行的传统产业政策体系不仅不能适应未来中国以创新驱动发展的需要，而且会成为创新驱动发展的巨大障碍。因此，我们将未来中国产业政策转型的总路径概括为，从传统产业政策迈向竞争和创新政策。 1.政策目标转型：从以产业扶持为主转向维护竞争和促进创新 加快产业政策转型就是要逐步实现以产业扶持为主向维护竞争和促进创新的政策目标，并使之成为基础性政策。一是维护竞争，以竞争政策为取向。从国际经验看，日本虽然非常重视实施产业政策，但从20世纪70—80年代以后，随着政府干预资源配置的作用逐渐让位于市场机制，其政策目标取向也经历了由竞争政策取代产业政策的转型发展。基于我国建设统一市场与维护竞争的客观要求，首先要将竞争政策替代产业政策成为基础性政策，这将是政府推动市场持续健康发展的重要基础；其次是要倡导公平竞争、自由竞争在深化改革中扮演的重要角色，彻底摒弃具有国家强制干预色彩的传统产业政策；再次就是要建立一个行之有效的市场监督机制，严格规范产业政策的实施方式，确立竞争政策在整个产业政策体系中的优先地位。 二是促进创新，以创新政策为取向。从美国产业政策的功能定位可以看出，其核心目标是长期专注于如何从整体上改变企业所处的商业环境，不断增强它们的创新能力和发展活力。我国要实现以创新政策为取向，必须注重采取以下措施：首先要合理规划政府引导。坚持有所为、有所不为的原则，结合产业创新过程，强化跨产业政策的比较研究；进行有针对性的调整，及时引导与出台相关的创新政策。其次要有效借鉴发达国家的创新政策经验，如以税收优惠、减免或研究开发直接投入、补贴等形式提供支持的财政激励政策；以创造或者扩大对创新产品市场需求为目标的政府采购政策、风险投资鼓励政策以及中小企业政策、专利制度、规制政策等。再次要建立完善创新导向的金融支持体系，良好的金融体系，如发达的风险投资、天使基金和证券市场等融资渠道，是解决创新中高风险、信息不对称等问题的有效手段，对创新培育至关重要。 2.政策手段转型：从挑选型政策转向普适型政策 产业政策的转型成功有赖于政策手段的成功转型，逐渐从挑选型政策转向普适型政策，建立起基于“竞争—创新”框架的负面清单制度。一是从挑选型政策转向普适型政策。现行挑选型产业政策存在重大缺陷，如我国在钢铁产业政策方面，因长期从限产指标、淘汰标准、行业集中度等微观层面，强制性实施挑选型产业政策，其政策实施效果多不理想，挑选型产业政策的弊端亦日渐显现。普适性政策是指政策作为政府治理经济的政策工具，在其规定的有效时间和有效区域内(如全国或某个地区等)对政策客体具有普遍适用性。从西方国家普适型产业政策实践来看，确保所有的目标群体，即政策直接作用和影响的公众群体与社会成员，都能受到该产业政策的管制、调节和制约并平等享受其政策所带来的收益将尤为重要。为此，在实施普适型产业政策当中，应构建统一开放、公平竞争的现代市场体系，充分发挥市场的优胜劣汰机制，而政府尽量减少挑选型政策的运用，从挑选赢家转向有效提供服务。 二是建立竞争与创新政策负面清单制度。负面清单制度是普适型政策的有效方式。建立良好的竞争和创新政策体系，必须坚持简政放权，从行政审批转向“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项均由社会主体依法自行决定。负面清单管理不仅是市场准入方式的重大变革，这种管理方式还有利于规范和约束政府行为，并为建立竞争与创新政策绩效多元主体评价体系，创造稳定、透明、可预期的制度环境。 3.政策组织与程序转型：从行政批文转向行政立法 自1989年国务院颁布《产业政策大纲》以及《关于当前产业政策要点的决定》以来，我国出台并实施了大量的产业政策。基于中国实践经验，我国产业政策的组织与程序因其自身特色的行政土壤或行政环境，形成了国家每个部办委局都能以“行政批文”，分散式颁发各自产业政策的历史格局；在产业政策重大决策中长期缺少公众参与，致使行政手段在产业政策中所发挥的作用也超出了预期范围，很难保证政策的合法有效。因此，加快产业政策组织与程序从行政批文转向行政立法转型，已是大势所趋。今后应以立法的形式和程序为主，制定竞争与创新政策法，避免由行政部门直接出台相关政策，不断加强对行政机关和公务人员的法律规范，加强对行政机关的政策决策程序活动进行监督的法律规范，真正做到依法治国，有法可依。一是组建国家竞争与创新政策委员会。要借鉴欧美国家成立各种产业政策委员会的成功经验，避免政出多门又相互矛盾的产业政策制定乱局，可以组建由多部门参与的竞争与创新政策制定与管控协调机构——国家竞争与创新政策委员会，全面承担起对国家竞争与创新政策绩效的整体综合评估，对竞争与创新政策需求的宏观指导，对相关竞争与创新政策职能部门制定权限的有效监管等。 二是推动竞争与创新政策去地方政府化。我国产业政策的制定主体包括中央政府和地方政府两个层面。中央政府政策具有全局性、指导性和原则性等特点，地方政府政策则更具针对性、特殊性和可操作性，其不同的特征使得中央与地方政府、地方政府之间的产业政策存在时间、机构和内容等多方面的差异。竞争与创新政策应该主要由中央政府来综合行使，以维护全国统一大市场，消除地方保护主义，保持竞争与创新政策对市场调节的统一性和协调性。 4.政策绩效评价转型：从政府主导转向第三方评估 产业政策绩效评价转型是建立竞争创新产业政策的关键环节，要尽快建立基于“竞争—创新”框架的第三方评估机制。其中，如何减少甚至摆脱行政化手段的不确定性干扰，建立完善的政策绩效评价机制，将成为今后竞争与创新政策综合绩效评价的重要优化环节。要通过引入第三方评估机构，在政策制定、运行、及总结等环节，加快建立政策评估与审议制度，并且要及时向社会公开；同时可通过网络等新媒体平台，广泛接受公众力量的有效监督，增加政府政策的透明度，以最大限度地减少竞争与创新政策的无效性。 ①OECD,Competition Policy,Industrial Policy and National Champions,Global Forum on Competition,http://www.oecd.org/competition,2009. ②王小鲁：《关于十三五期间产业政策转型的思考》，http://www.chinareform.org.cn/people/W/wangxiaolu/Article/201506/t20150624_228152.htm。 ③江飞涛、李晓萍：《当前中国产业政策转型的基本逻辑》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2015年第3期。 ④庇古在1920年出版的《福利经济学》一书中首次系统论述了经济外部性问题，分析了外部性的形成原理，主张通过政府干预解决外部性问题。此后很长一段时间内，庇古税都是解决市场外部性问题的传统做法。 ⑤持这种观点的学者以新制度经济学家科斯为代表。科斯指出政府干预不一定优于市场交易，主张按照成本最小化的原则在两种外部性解决方式中自由选择。科斯认为产业外部性问题的根本原因是产权缺少引起的利益冲突，因此解决外部性问题的关键是对产权的重新界定。参见[美]科斯：《社会成本问题》，盛洪：《现代制度经济学》上卷，北京：北京大学出版社，2003年版。 ⑥[日]小宫隆太郎、奥野正宽、铃村兴太郎：《日本的产业政策》，东京：东京大学出版会，1984年版，第98页。 ⑦小宫隆太郎认为只有在“发生了有利于机械化、批量化生产的技术革新，并且预计需求的扩大足以适应技术革新带来的生产规模扩大的领域”里，设备现代化和批量生产才能有效发挥作用，中小企业并非全部具备这些条件。 ⑧刘桂清：《反垄断法中的产业政策与竞争政策》，北京：北京大学出版社，2010年版，第18页。
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