我国城市化进程中的“诸侯经济”问题及解决对策，本文主要内容关键词为：诸侯论文,对策论文,进程论文,我国论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“诸侯经济”问题的现实表现
现实问题一：“弱干强枝”现象。所谓“弱干强枝”，是将政府部门之间的财力分配格局比喻为一棵树。这棵树的“树干”弱，经不起风吹草动；而它的“树枝”繁茂，致使头重脚轻。这种分散的财力分配格局，不仅存在于中央政府和地方政府之间，而且在各个不同级次的政府与其所属的职能部门之间，甚至每一级次的政府与其下属级次的政府之间，也有类似的表现。在这种财力分散的现状下，各地区的支出除了依靠政府集中调配那部分规范性资金外，还分别拥有各自非规范性的财源，这就使得各地方政府收费具有一个共同的特征，即自收自支、不纳入预算管理。这样，收费项目的多少和收费数额的大小便同各部门、各地区的利益挂上了钩，其收费的积极性就越来越高；而且由于收费不纳入预算管理，支出去向便脱离了各级人民代表大会和广大人民群众的监督，各类腐败现象也就有了土壤和温床。
现实问题二：政府公务员曲解国家政策。目前我国公务员的正常收入大体上分为3个部分：第一部分是国务院规定的工资收入，第二部分是各级地方政府从地方财政中支付的各项补贴收入，第三部分是所在部门的补贴、福利和奖金收入。在一些地方部门中，公务员收入中后两部分收入所占比例很大。由于公务员在执行公务的过程中常有“私利相伴”，致使一部分公务员自觉不自觉地抵制可能会减少自己收入的执法活动或政策，甚至对着干。这样，一些本来很好的国家政策、措施在执行中就变了味”。应该说，地方政府公务员是对社会、经济的发展起着重要作用的社会成员，确定他们的收入水平是一个急须解决的问题。
现实问题三：地方政府经济主体意识增强。改革开放以来到社会主义市场经济体制改革目标最终确立之前的时期，这是一个中央与地方适当分权的、以“块块”为主的区域经济管理模式阶段。经济活动的根本主体——国有企业，还没有参入“放权”的改革中来。改革初，体制改革主要是在中央政府与地方政府之间进行的，方法是“放权让利”，以充分发挥地方政府在区域经济发展中的作用。这唤醒了地方政府经济活动的主体意识。地方政府成为区域经济的主体，一方面调动了他们发展经济的积极性，另一方面也导致了“诸侯”经济的出现。在这种情况下，区域经济管理受到越来越大的影响。由于地方政府直接干预地方经济活动，各地都竟相上马需求量大而且利润丰厚的“短、平、快”产品，因而造成地区盲目重复建设、结构趋同，引起区域间的过度竞争，造成资源的严重浪费。
现实问题四：“诸侯”经济引起“地方保护主义”盛行。各区际间互没关卡，乱收各种交通桥梁通行费，非法限制正常的商贸流通，其结果是暂时保护了地方的一点“小利”，而使全国区域经济整体利益遭到损失。据报载，某顾客在A地购买B地产轿车无端加收7万元的购置费。对此A地官员解释说，因B地对外地产车均要交8万元的上牌费，为此，他们曾就A地产车在B地区的销售多次与该地协商，结果对方的答复是“你们可以照着做”。一方无端加收费用固然令买者困扰，另一方的答复更使闻者瞠目。这种以价格“壁垒”封锁市场的行为带有浓重的“诸侯经济”色彩，是受部门与地方利益的驱使所致。由于汽车是新兴产业，同时利润丰厚，因此某些地方政府对这一领域“关爱有加”。这种“关爱”的结果造成了“诸侯经济”顽劣性的一面。出于对地方利益保护的需要，地方政府利用其管辖权阻碍有序的国内统一市场，包括商品、劳动力、资本市场的较快形成，阻碍了正常的对内开放的实行，并引发了一系列的地区间的矛盾和问题。
二、“诸侯经济”形成的因素分析
原因之一：封建历史文化的“积淀”。从历史传统来看，我国是一个有几千年封建历史的国家，从秦始皇“废分封、立郡县”开始，每一个行政区划几乎就是一个政治经济实体，封建割据条件下长期形成的地方保护主义及其影响，成为滋生“诸侯经济”的历史根源。从文化背景看，我国是一个儒学长期占统治地位的国家，封建的“牧民”观，使“为官一任，造福一方”成为入仕为官的知识分子的文化理念。这一传统的文化观念，是地方政府从本地利益出发分割市场的文化根源。这些历史渊源和文化传统的消极影响在新的历史条件下，在改革的过程中，使得地方政府从本地利益出发而进行市场分割。
原因之二：国有企业改革“难”的问题。事实上，国有企业大量的存在是目前我国政府难以摆脱对经济直接干预的根本原因。虽然，在理论上已经解决了“政企分开”认识上的问题，似乎有了“政企分开”，政府就可以不直接干预企业的经营了。然而，在实践中还有政府如何管理企业中的国有资产问题，这使政府又陷于直接干预企业经营活动的泥潭中。既然地方政府拥有众多的国有企业，因此，它就必然将很大一部分精力和财力投入到国企中去。在国企的经济运行中，一般而言由于地方国有企业体制不活、管理不善，其市场竞争力比较脆弱，各级政府会为了地方的利益而实施地方保护主义，搞地方市场垄断。
原因之三：政府收入机制不规范。由于政府收入机制不规范所带来的政府部门预算约束的弱化。倘若政府部门的收入机制是规范化的——以税收为主要来源，且全部纳入预算，那么，在经济发展水平一定的条件下，其每年可取得的收入便是一个既定不变的量，其支出的规模便不能不受其收入规模的约束。“费大于税”的政府收入格局以及各种收费所具有的自立章法、按需而征的性质，使得政府部门的收入变成了在相当程度上可以“随意”上调的量。有了如此宽松的环境，政府机构的膨胀和行政管理费支出的迅速增长，便是一件自然而然的事情。进一步说，如果政府收入机制不规范的问题得不到解决，即使在行政上大力压缩政府机构的编制并相应削减行政管理费用支出，由于政府收入的调节余地仍在，在我国曾出现过数次“反复”的政府机构的膨胀之风和行政管理费支出的扩张之势很可能将再一次刮起。
原因之四：官员收入机制不规范，干部考核机制不完善。由于官员收入机制不规范，使得一些公务员为了本部门以及自己的利益搞地方保护主义。如果不这样做，地方公务员的额外收入源将被切断；从干部制度看，各级地方政府承担保证管辖区域的社会安定、满足大众对公共产品需求、防止贫富差距扩大等责任。现行干部制度也需要各级干部有GDP增长、居民收入水平提高等好的政绩。地方官员要出政绩，就想方设法扩大本地经济规模，维护本地企业利益，以期获得较好较快的上级“考核评价”。
原因之五：从劳动力市场看，严格的户籍制度使得劳动力不能合理流动。我国劳动力市场一直处于分割状态，很多地区都实行歧视外来工的政策。劳动力不能跨地区合理流动，导致一些地区实行限制外来劳动力要素的地方保护政策，从而进一步加深市场分割。另外，由于低水平重复建设造成的生产能力过剩，也加强了地方保护主义的倾向。
三、解决“诸侯经济”问题的对策建议
（一）对策一：规范地方政府财政收入
1.以法制为基础。也就是说，政府取得收入的形式和数量，要建立在法制的基础上，无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都应当先立法，后征收。非法项目不得征收。中央政府应加快这方面的立法进程。
2.财税部门总揽政府收入。也就是说所有的政府收入完全归口于财税部门管理。不论是税，还是费，或是其他什么形式的收入，都要由财税部门统一管理。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定政府职能部门收取，其性质也是一种“代收”、“代征”。全面实行归口管理可切断各个政府职能部门的行政活动同其经费供给之间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱”等腐败行为的土壤。
3.全部政府收入划进预算。政府预算的实质是收支的透明化和公开化，它体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督。也即是说，政府的收与支，必须全部置于各级人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。我国现使用的“预算外资金”概念，是建国初期从前苏联那里引进沿袭下来的。“预算外资金”是同计划经济密切相关的范畴，它同市场经济不相容。从这个意义上讲，随着市场经济体制的日益完善，在我国，预算外资金终归要退出历史舞台。
4.政府收入以税收为基本来源。以政治权力为基础、能够带来稳定可靠的收入，且可无偿使用的税收，同市场经济条件下的政府支出格局——以“满足社会的公共需要”为主体——是一种对应关系，必须作为政府收入体系中的“主力队员”而居于主导地位。至于其他的政府收入形式，如以交换为基础的收费，只能作为辅助或补充财源而担负起拾遗补缺的职责，并且要定期接受中央政府的监查。
（二）对策二：加快建立全国统一开放的市场体系
市场协调要素在区域间流动的基本条件是深化地区间的市场开放，打破自我保护的“诸侯经济”。不论是发达地区还是发展地区都要对外开放，特别是国内不同地区相互开放。如果各地区封闭地发展，那么发达地区和发展地区的经济技术水平差距会越来越大。因此，协调区域市场需要建立统一开放的市场体系，而建立全国统一的市场体系需要在以下几个方面展开：
1.有效推进政企分开。建立市场经济体制的一个重要目标就是政企分开，改变经济管理权力只是在各级政府之间进行分配调整的做法，把该由企业自己行使的权力归还给企业，使它们能真正成为“自主经营、自我决策、自我约束、自负盈亏”的市场主体。这样的企业才能按照自己的意愿在整个空间区域上合理配置资源，以获取最大的经济效益。各级政府则在宏观政策上，鼓励企业，特别是大中型企业进行以资本为纽带的跨地区、跨行业的联合与兼并，引导企业按市场规律进行空间的优化组合，以形成能充分发挥各地区优势的区域分工格局和区际联系。应该说，企业跨地区、跨行业的联合与兼并十分有利于打破地区封锁与垄断，实现生产要素在空间上的合理布局，促进地区的专门化和区际交易的发展。在政企分开的情况下，各级政府不再直接干预企业内部事业，而将他们的主要精力和职能转变到各项基础设施建设和通过区域转移支付平衡地区之间在社会与经济收入上的差距上来，这些都有助于区际联系的加强和区域的协调发展。
2.建立区域经济与利益协调机制。这主要表现在3个方面：一是建立空间市场一体化的有效的管理体制和机构；二是建立规范的地区间转移支付体系；三是建立城市分工协调机制。首先，空间市场一体化市场体系的建立，为正确有效的实施地方分权制度提供前提。没有强有力的空间市场一体化的立法和管理机构（如美国的“洲际贸易管理委员会”），只会导致地方市场的分割和相互封锁，不仅严重影响整体区域经济效益，而且还会引起一系列地区间的利益冲突。其次，建立规范的地区间转移支付体系，可在缩小地区差距不断扩大方面发挥重要的作用。一般而言，当地区差距扩大到一定程度，就会引起许多社会矛盾，如果这些社会矛盾处理的不好，反过来又会影响区域经济的进一步健康发展。再次，明确各城市的发展目标、分工、定位和相互协调，以及城市内部各部门之间的协调。该机制的建立与完善有利于解决城市群内各城市的产业结构趋同、基础设施自成一体、重复建设等诸多问题。
3.加强法制建设是促进市场一体化的治本之策。要完善法律法规体系，进一步清理修订现行法律法规，制定一批新的符合市场经济要求的法律法规。要加快修订《反不正当竞争法》、《商业银行法》等不适应市场经济新环境的现行法律，制定《反垄断法》、《个人和企业信用管理条例》、《行政许可法》等规范市场主体和政府行为的新的法律法规。同时，要改进司法体制，使司法队伍由地方保护的工具成为维护市场统一的“武器”，维护国家司法制度的统一性。要进一步加大执法力度，规范执法程序，打击严重分割市场的地方保护主义，实现公正执法。
4.加强制度建设，创造市场一体化条件。第一，进一步改革财税体制，完善地方税收体系和财政转移支付制度，使地方政府的税收资源与其承担的公共职责基本保持平衡。第二，加快铁路、民航、电力等垄断行业管理体制改革，破除行政和行业垄断，形成统一、公开、公平、透明的市场准入规定。第三，消除阻碍劳动力合理流动的体制障碍。这要求进一步改革户籍制定，推动形成全国统一的劳动力市场和社会保障体系。第四，进一步推进行政审批制度改革，削弱并规范地方保护的行政权力。
5.理顺资源价格体系，提高生产要素价格的市场化程度，使基础工业产品与加工工业产品的比价趋于合理，发挥各类资源的基础性效应，进而使各地区的资源遵循价值规律和市场供求规律，实现有效的配置，各地区可通过市场交易把其拥有的资源优势转变为经济优势，并形成各自较强的对其他地区经济技术能量的吸纳能力，充分发挥地区比较优势。
6.积极构建起与国家宏观调控、市场微观调节相协调的区域经济中观调整机制。应该指出，建立地方政府中观调整机制，不是强化“诸侯经济”和地方保护，而是按照国内统一开放市场体系建设要求，完善国家经济运行的调控机制，因地制宜发展区域经济，分散国家经济决策风险。那种不利于让会主义市场经济体制运行、封闭阻碍经济要素流动的区域经济管理措施不但不应建立而且要坚决清除。
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