我国环境信息公开制度与《巴黎协定》的适配问题研究，本文主要内容关键词为：巴黎论文,协定论文,制度论文,环境论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF468 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2016)08-0103-09 一、问题的提出 2016年4月22日，175个国家的高级代表集聚纽约，共同签署了应对气候变化的里程碑式最新成果《巴黎协定》，该协定是《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方于2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过的。它为2020年后全球应对气候变化安排了行动方案，是2020年后全球应对气候变化、实现绿色发展的国际法律保障。《巴黎协定》实行“双55”的生效规则，即该协定在签署并批准生效的国家数量达到55个、其温室气体排放量累计达到全球总排放量55％后的第30天起正式生效。《巴黎协定》生效后，必将在相当长的时期内主导未来应对气候变化的全球政策走向。 与《京都议定书》相比，《巴黎协定》有两个显著突破。一是通过确立国家自主贡献制度，①发展了“共同但有区别的责任原则”，②避免了因惧怕履行强制性减排义务，个别发达国家不批准公约的情况的发生。二是确立了透明度框架制度，③要求签约国根据《巴黎协定》第13条的内容，定期公开以下信息：其一，提供一份以缔约方会议商定的良好做法编写、由《巴黎协议》认可的政府间气候变化专门委员会接受的温室气体的人为源排放量和汇清除量的国家清单报告；其二，跟踪国家自主贡献方面取得进展所必然需要的信息；其三，提供《巴黎协定》第7条下的气候变化影响和适应相关的信息。④ 中国国家主席习近平特使、国务院副总理张高丽代表中国政府于2016年4月22日当天在纽约签署了《巴黎协定》，并承诺中国将在2016年9月杭州G20峰会前完成参加《巴黎协定》的国内法律程序。根据《巴黎协定》的规定，2016年4月22日至2017年4月21日之间的一年是《巴黎协定》的开放签署时间。从开放签署日第一天的情况看，包括美国、中国、俄罗斯、法国、加拿大、巴西在内的175个国家签署了该协议，创下了国际协定首日签署国家数量最多的纪录。⑤就目前的趋势看，在这一年的开放签署时间内，满足“双55”生效规则并非难事。这意味着，在不到一年的时间内，随着《巴黎协定》的生效，国家自主贡献制度和透明度框架制度将在我国发生法律效力。 《巴黎协定》的国家自主贡献制度要求，“欢迎缔约方根据第1/CP.19号决定第2(b)段通报的国家自主贡献”；⑥为了把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内，所有尚未通报国家自主贡献的缔约方应尽快在2016年11月之前，向秘书处通报国家自主贡献，通报方式应有利于国家自主贡献清晰、透明，便于理解。⑦对我国而言，实施国家自主贡献制度已没什么障碍——早前，我国政府通过两项举措通报了我国自主贡献的减排目标和时间表。第一项举措是发布《国家应对气候变化规划(2014-2020)》。我国政府在2014年9月发布的《国家应对气候变化规划(2014-2020)》中明确，到2020年，我国控制温室气体排放的目标是：“单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％至45％，非化石能源占一次能源消费的比重降到15％左右，森林面积和蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米。⑧”第二项举措是与美国共同发布《中美气候变化联合声明》。2014年11月12日，中国政府在该声明中明确：“中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20％左右。”⑨也就是说，我国已具备了实现《巴黎协定》国家自主贡献制度的条件。然而，综观我国环境信息公开的立法和执法情况，《巴黎协定》生效后，我国环境信息公开制度与该公约存在较明显的不适配问题，其主要表现有三方面：一是我国环境信息公开制度的立法理念远远落后于《巴黎协定》的“过程治理”要求；二是“温室气体排放”信息不属于我国法定的主动或强制公开的信息范围内事项；三是我国环境信息公开的范围过于狭窄。要解决上述不适配问题，尽快修改相关法律规范或制定专项法律规范是当务之急。 二、我国环境信息公开制度与《巴黎协定》透明度框架制度的衔接问题 (一)我国环境信息公开的范围 为了确保公众环境参与权和监督权的实现，全国人大在2014年修改我国《环境保护法》时，通过增加“环境信息与公众参与”一章，增设了政府和企业的环境信息公开义务；在这之前的2008年，原国家环保总局以部门规章的形式出台了《环境信息公开办法(试行)》，该办法明确了政府和企业公开环境信息的范围、方式、程序以及不作为的法律后果。 我国《环境保护法》和《环境信息公开办法(试行)》要求公开的环境信息有两类，分别是政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息的公开形式分为主动公开和被动公开(申请公开)两种，我国《环境保护法》第54条、第56条第2款以及《环境信息公开办法(试行)》第11条确定了主动公开的政府环境信息的范围；依据《环境信息公开办法(试行)》第12条的规定，⑩除非涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，公民、法人和其他组织可以申请获取主动公开的信息之外的政府环境信息。与政府环境信息不同，根据《环境信息公开办法(试行)》第4条的规定，企业环境信息实行自愿公开和强制公开相结合的原则。需要被强制公开特定环境信息的企业专指《环境信息公开办法(试行)》第11条第1款第13项名单上的企业，这些企业是“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”(即排污超标企业)，该类企业需要公开的环境信息的范围包括：(1)企业名称、地址、法定代表人；(2)主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；(3)企业环保设施的建设和运行情况；(4)环境污染事故应急预案。 (二)《巴黎协定》特有的信息披露机制 《巴黎协定》第13条第1款规定：“为建立互信并促进有效执行，兹设立一个关于行动和支助的强化透明度框架，并内置一个灵活机制，以考虑进缔约方能力的不同，并以集体经验为基础。”这是《巴黎协定》对《京都议定书》的突破之一，是提升控温执行力的重要手段。为了确保该项制度实施，《巴黎协定》构建了以经验为基础的特殊的信息披露机制。 1.建立了实现信息披露目标的清晰路径 制定《巴黎协定》的目的是提升《联合国气候变化框架公约》的执行力、增强全球应对气候变化威胁的能力。以实现这个目标为宗旨的透明度框架制度，通过两个路径实现其信息披露目标。这两个路径分别是行动透明度框架制度和支助透明度框架制度。 为了实现《联合国气候变化框架公约》第2条确定的长期温控目标，即“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”，透明度框架制度要求了解缔约方的气候变化行动，具体包括：(1)明确和追踪缔约方在《巴黎协定》第4条下实现各自国家自主贡献方面所取得进展；(2)缔约方在《巴黎协定》第7条之下的适应行动，包括良好做法、优先事项、需要和差距，以便为定期总结《巴黎协定》执行情况的全球总结提供参考。(11) 为了给《巴黎协定》执行情况的全球总结提供参考，支助透明度框架要求缔约方通报的信息包括以下几个方面。(1)国家自主贡献的目标。(2)缔约方之间为增强气候变化适应能力、加强抵御力、减少应对气候变化脆弱性等方面所采取的应对对策。(3)发达国家缔约方为发展中国家缔约方在减缓和适应气候变化方面提供资金资源的情况。(4)应对气候变化的技术开发和转让情况。(5)为了便于发展中国家缔约方(特别是最不发达的国家以及对气候变化不利影响应对能力特别脆弱的国家)采取有效的气候变化行动，在以下方面进行的能力建设：执行适应和减缓行动；便利技术开发、推广和部署、获得气候资金、教育、培训和公共宣传的有关方面；透明、及时和准确的信息通报。(12) 2.建立了灵活的信息披露机制 为了确保发展中国家缔约方能有效执行透明度框架制度，《巴黎协定》要求为发展中国家缔约方提供灵活性。(13)这具体表现在以下几个方面：(1)缔约方会议以透明度安排取得的经验为基础，为行动和支助的透明度制定通用的模式、程序和指南时，应考虑到发展中国家缔约方的实际情况；(14)(2)为了避免对最不发达国家和小岛屿发展中国家造成不当负担，透明度框架在依托《联合国气候变化框架公约》设定透明度安排时，应以促进性、非侵入性、非处罚性和尊重国家主权的方式实施；(15)(3)为发展中国家执行透明度框架制度提供支助、为发展中国家缔约方建立透明度相关能力提供持续支助。(16) 3.明确了有针对性的信息披露范围 《巴黎协定》明确了《联合国气候变化框架公约》下的透明度安排对《巴黎协定》信息披露的借鉴价值。《巴黎协定》明确规定，缔约方会议以透明度安排取得的经验为基础，为行动和支助的透明度制定通用的模式、程序和指南时，应将《联合国气候变化框架公约》中的国家信息通报、两年期报告和两年期更新报告、国际评估以及国家协商和分析作为加以借鉴的经验的一部分。(17) 《巴黎协定》要求缔约方公开的信息如下。其一，利用政府间气候变化专门委员会接受并由作为《巴黎协定》缔约方会议的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议商定的良好做法而编写的一份温室气体的人为源排放量和汇清除量的国家清单报告。其二，执行和实现国家自主贡献方面取得的进展所必需的信息。其三，酌情提供与提高气候变化适应能力、加强抵御力和减少对气候变化的脆弱性相关的信息。其四，发达国家缔约方应提供其根据支助义务向发展中国家缔约方提供资金、技术转让和能力建设支助的情况的信息。其五，发展中国家缔约方应提供其需要和接受的资金、技术转让和能力建设支助情况的信息。(18) (三)我国环境信息公开制度与《巴黎协定》透明度框架制度的衔接障碍 1.我国环境信息公开制度不能适应《巴黎协定》“过程治理”的理念 如前所述，我国《环境保护法》、《环境信息公开办法(试行)》规定了需要公开的政府环境信息和企业环境信息的范围。从内容看，政府应当主动公开的环境信息主要有以下五类：(1)与环境保护有关的规范性文件；(2)重大环境信息(包括环境质量状况、环境保护规划、重点污染源监测数据、环境统计和环境调查信息、突发环境事件的应急预案、预报、发生、处置等情况)；(3)环境治理的情况(包括主要污染物排放总量指标分配及落实、排污许可证发放、城市环境综合治理、大中城市固体废弃物相关信息等)；(4)环境保护行政许可的项目、依据、条件、程序和结果(如建设项目环境影响评价文件受理情况)；(5)有环境违法记录的企业事业单位和其他生产经营者名单等。超标排污企业必须公开的环境信息有四类：(1)企业名称、地址、法定代表人；(2)主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；(3)企业环保设施的建设和运行情况；(4)环境污染事故应急预案。 上述五类政府环境信息和四类企业环境信息中有六类信息涉及环境污染治理、环境应急管理。众所周知，环境污染治理、突发事件应急管理是典型的末端治理。它是第一代环境法的主要内容，其将环境保护的重点停留在对已有环境污染和环境破坏的救济上，轻视全过程污染治理。为了从根本上消除环境污染和生态破坏，在近十多年的发展中，环境法逐步实现了从第一代向第二代的更替与发展，立法的中心环节从“末端”拓展到“全过程”，通过确立“防治结合”原则、建立全生命周期的“生产者延伸责任”制度等，构建了环境治理的“全过程”模式——生产前阶段和生产阶段(包括消费阶段)进行环境污染和生态破坏的预防管理，生产后阶段(包括消费后阶段)进行环境污染和生态破坏的治理管理。我国环境信息公开制度侧重在环境污染治理、突发事件应急管理，是末端治理思维的体现，这是相对落后的立法理念，仅停留在第一代环境法阶段。 《巴黎协定》是全球应对气候变化的最新成果，它的目标是“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”，(19)为实现该目标而创建的透明度框架制度，要求缔约方公开其在减缓和应对气候变化过程中的“全过程信息”，这些信息包括人为源排放量和汇清除国家清单报告，资金、技术转让和能力建设的信息等。公开这些“全过程信息”是检测《巴黎协定》执行力的依据，更是实现其长期控温目标的需要，其立法理念反映的是第二代环境法“全过程管理”的要求。 《巴黎协定》生效后，我国环境信息公开制度中的末端治理思维指导的规范内容会影响《巴黎协定》在我国的实施效果。 2.“温室气体排放”信息不属于我国法定的主动或强制公开的环境信息范畴 《巴黎协定》是2020年后全球应对气候变化的行动方案，与《京都议定书》相同，该行动方案的落实主要依靠控制“温室气体排放”。如前所述，我国法定的主动或强制公开的环境信息主要是污染类信息，(20)如果温室气体属于我国法定的污染物，那么，将其列为需要主动或强制公开的信息，就不存在法理和逻辑上的冲突；如果温室气体不属于法定的污染物，透明度框架制度的实施在我国则会遇到阻力。有的学者认为，“人为排放的温室气体是污染物”，“退一步来说，即使不明确提出温室气体是污染物，也应将其纳入污染物管理，否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行”。(21) 那么，温室气体是不是污染物呢?笔者认为温室气体不是污染物。 首先，温室气体与污染物的特性不符。根据《中国大百科全书》的界定，污染物是指以高于天然浓度和一定滞留时间存在于环境中，从而影响环境的正常组成和性质，对人、生物及社会物质财富等造成直接或间接有害效应的物质。(22)“百度百科”对污染物概念也有类似的界定：“污染物，英文为pollutant。通常，污染物是指进入环境后能够直接或者间接危害人类健康和生存的物质。还可以解释为：进入环境后使得环境的正常组成发生变化，直接或者间接有害于人类的物质。”(23)根据《联合国气候变化框架公约》第1条第5款中的定义，透明度框架制度内提到的“温室气体的人为源排放量和汇清除量的国家清单报告”中的温室气体，是指“大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然人为的气态成分”。 分析污染物的概念可知：污染物的关键特性是有害性，这种有害性涉及物理、生物、化学、放射性等诸多方面。自然和人为气体吸收和重新放出红外辐射的属性属于温室气体的物理属性，这种物理属性不一定具有有害性，即便具有有害性(如导致大范围气温升高)，也很少扩展到生物、化学等领域。从温室气体不一定具有有害性的特性可以得出以下判断：温室气体不是污染物。 其次，我国法将温室气体与大气污染物做出区别对待。目前，我国尚未制定应对气候变化的专项立法，温室气体排放的管制缺乏国内制定法层面的依据。2015年第十二届全国人民代表大会修改我国《大气污染防治法》时，首次明确在大气污染防治中实施大气污染物和温室气体的协同控制。尽管我国《大气污染防治法》仅在第2条提到“温室气体”，但该法条的表述形式表明了这样一个事实：温室气体和大气污染物是两回事。我国《大气污染防治法》第2条第2款将大气污染物和温室气体的关系做了如下表述：“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”很显然，该条将大气污染物与温室气体作为平行的概念予以区别，说明二者之间不具有种属关系。法律上区别对待的事实，一方面说明温室气体是与“颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物”不同的物质，另一方面也说明控制温室气体与控制大气污染物具有同等重要的法律意义。 综上所述，《巴黎协定》中“温室气体的人为源排放量和汇清除量的国家清单报告”中所指的温室气体与大气污染物是两回事，这也意味着，透明度框架制度不能适用以污染类信息公开为主体的我国环境信息公开制度。 3.信息公开的范围不一致 鉴于笔者已经在上文中详尽论述了我国环境信息公开制度和《巴黎协定》透明度框架制度的不同的信息公开范围，此处基于本部分结构需要简单提及，不再展开论述。 三、我国环境信息公开制度应对《巴黎协定》的策略 作为后《京都议定书》时代最新立法成果的《巴黎协定》生效后，其规则和制度的实施，需要缔约方国内法的回应和配合。我国政府签署该公约时承诺将在2016年9月20日前完成国内法律程序。这意味着，针对我国环境信息公开制度与《巴黎协定》透明度框架制度的上述不适配问题，我国国内立法应尽快做出应对。 (一)我国在应对气候变化领域的立法尝试及《巴黎协定》的适配问题 从立法层面来看，以2009年8月十一届全国人大常委会发布《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》为标志，我国启动了应对气候变化的立法行动，但受各种客观因素的限制，该项立法还处在探索阶段，尚未产生立法成果。从2007年至今，我国政府通过制定并发布“中国应对气候变化国家方案”，主动承担了负责任大国的减排任务；此外，中国政府于2014年发布了《国家应对气候变化规划(2014-2020)》，确定了我国2020年前的减排目标。 上述文件中涉及了通报“温室气体的人为源排放量和汇清除量的国家清单”的问题，但它不能满足《巴黎协定》中透明度框架制度的要求，原因有以下两点。其一，上述行动方案和规划只是我国兑现《京都议定书》相关承诺的具体举措，不是法定义务。其二，存在法律时效上的障碍——应对气候变化的年度国家方案，只在当年有效；《国家应对气候变化规划(2014-2020)》是2020年前的行动方案，也无法适配于《巴黎协定》。 可见，尽管我国曾在立法层面进行了积极尝试，但要解决《巴黎协定》与我国环境信息公开制度的适配问题，还需另辟蹊径。 (二)国内法适应透明度框架制度的几种策略 在我国现有环境法框架下解决环境信息公开制度与透明度框架制度的适配问题，有以下几个策略可供选择。 第一，在制定《环境保护法实施细则》时增加公开温室气体排放信息的要求。 2014年修改、2015年1月1日实施的我国《环境保护法》堪称“史上最严环境法”。该法实施一年多来，其刚性和威慑力得到了全社会的认可。其中一些制度如按日计罚制度、环境公益诉讼制度等是我国立法中首次出现的，这些制度发挥了积极的环境保护效果。但由于缺乏前期经验的支撑，在涉及该法的执法和司法过程中产生了一些问题，对这些问题需要予以积极回应。因此，今后有可能通过制定《环境保护法实施细则》，解决以上问题。 如有可能制定《环境保护法实施细则》，则可对我国《环境保护法》第53条第2款做如下专门说明：“《中华人民共和国环境保护法》第53条第2款规定的，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理责任的部门主动公开的环境信息，包括所在辖区温室气体的人为源排放量和汇清除量。” 第二，在制定《大气污染防治法实施细则》时明确“大气污染物和温室气体联合防控”的具体措施。 我国《大气污染防治法》最早制定于1987年(1988年6月1日生效)，其先后在1995年、2000年、2015年经历了三次修改。现行我国《大气污染防治法》是2015年修改后的产物，其实施尚不到一年(2016年1月1日生效)。2015年的修改是三次修法中最彻底的一次，针对我国《大气污染防治法》的立法理念、篇章结构、基本制度、法律责任均进行了大范围更新，其修改程度几乎接近于制定一部新法律。在1988年我国《大气污染防治法》生效后的第三年(1991年)，国务院根据需要出台了《大气污染防治法实施细则》。根据以往的立法经验，2015年大幅修改的我国《大气污染防治法》在实施二年至三年后也可能通过制定实施细则的方式，完善其部分内容。 如前所述，尽管我国《大气污染防治法》第2条提到了“对大气污染物和温室气体实施联合防控”，但其没在后续条文中明确联合防控的具体措施。今后如若制定《大气污染防治法实施细则》，应该在该实施细则中明确大气污染物和温室气体联合防控的具体措施，该措施的实施应将区域温室气体的人为源排放量和汇清除量的信息公开作为前提。 第三，在修改《环境信息公开办法(试行)》时增加温室气体排放信息公开的要求。 现行《环境信息公开办法(试行)》是当时的环境保护总局于2007年2月制定、2008年5月1日生效的。该规章已试行了8年之久。在这期间，我国很多环保法律都进行了修改，如不久前修改的我国《环境保护法》、我国《大气污染防治法》，以及前些年修改的我国《水污染防治法》等。这些法律或多或少提到了环境信息公开的内容，作为下位法的《环境信息公开办法(试行)》应根据上述法律进行修改，以满足我国环境保护的新要求。 如果要修改《环境信息公开办法(试行)》，应该根据上位法的要求对政府环境信息的公开范围重新进行划定，至少应该在该办法第11条中增加两项信息公开的内容：第一，温室气体人为源排放量和汇清除量指标分配及落实情况；第二，温室气体重点排放企业的名单。此外，在企业环境信息公开中该办法，应当要求温室气体重点排放企业公开以下信息：(1)企业名称、地址、法定代表人；(2)温室气体排放量；(3)企业用于生态补偿的资金情况；(4)企业开发或受让相关技术的情况。 第四，由国务院出台《应对气候变化暂行条例》。 尽管全国人大于2009年启动了《应对气候变化法》的立法工作，但到目前为止，《应对气候变化法》尚未被列入全国人大的立法计划，其主要原因是我国尚不具备制定《应对气候变化法》的成熟条件。在这种情况下，为了保证《京都议定书》、《巴黎协定》等国际环境公约在我国的顺利实施，可由全国人大授权国务院先行制定《应对气候变化暂行条例》。该暂行条例除了包括我国应对气候变化的原则、制度、措施及相应法律责任等外，还应该按照《巴黎协定》透明度框架制度设计信息公开的范围。 (三)最为现实的立法选择 以上四种策略为《巴黎协定》透明度框架制度在中国的实施提供了可能，但从我国的立法经验和《巴黎协定》的实际要求看，由国务院制定《应对气候变化暂行条例》是其中最为现实的选择。 第一，我国当前出台《环境保护法实施细则》和《大气污染防治法实施细则》的前景不明朗。尽管新修订后的我国《环境保护法》遇到了一些法律适用问题、最新修订的我国《大气污染防治法》也存在个别缺陷，但这两部法律实施的时间还比较短，上述问题能否促成其实施细则出台，还是个未知数。从以往的立法经验看，在距离《巴黎协定》开放签署截止日不到一年的时间内，我国出台《环境保护法实施细则》或《大气污染防治法实施细则》的可能性不大。另外，即便相关部门要在当前解决上述法律适用或立法缺陷问题，也可能采取实施细则之外的方法，如由最高人民法院出台司法解释等。 第二，从信息公开的范围看，即便马上出台上述两个实施细则也无法满足透明度框架制度对信息公开的全部要求。由于我国《环境保护法》和《大气污染防治法》有专门的立法目的和立法重点，其实施细则涉及的信息公开范围也应主要限定在温室气体的人为源排放量和汇清除量这些层面。《巴黎协定》的透明度能力建设、应对气候变化能力建设、资金和技术支助等信息公开要求很难融合到这两个实施细则之中。 第三，《环境信息公开办法》是部门规章，不能增加环境保护部门之外的其他部门的义务规范。国家是《巴黎协定》透明度框架制度的信息发布主体，作为国家的代言人，中央政府责无旁贷要承担该项义务。我国的中央政府是国务院，这意味着《巴黎协定》的“温室气体人为源排放量和汇清除国家清单”、透明度能力建设信息、应对气候变化能力建设信息、资金和技术支助等信息应当由国务院负责提供。作为国家最高行政机关，国务院的具体义务由相关部委履行，这些相关部委至少应包括：发展与改革委员会、环境保护部、林业部、科技部、交通运输部等。我国《立法法》第80条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”因此，2008年发布《环境信息公开办法(试行)》时，当时的国家环境保护总局仅在本部门的权限范围内确定信息公开的范围，(24)《环境信息公开办法(试行)》第2条第2款界定的政府环境信息，也仅指“环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，并不包括其他政府部门发布的环境信息。可见，环境保护部无权要求林业、交通运输、发改与改革委员会等行政机关发布应对气候变化的相关信息。也就是说，即便在修改《环境信息公开办法(试行)》时增加笔者前文提出建议的条款，也无法与《巴黎协定》透明度框架制度完全适配。 第四，由国务院出台《应对气候变化暂行条例》，不仅能解决我国环境信息公开制度与《巴黎协定》的适配问题，还能在短时间内一揽子解决我国应对气候变化中的主要问题。首先，气候变化领域的国际谈判形势和我国的实际情况表明：全国人大短期内出台《应对气候变化法》的可能性不大，国务院行政法规制定周期短、程序相对简单，加上“实验性”的特点，由国务院制定并出台《应对气候变化暂行条例》既可以缓解《巴黎协定》等国际环境公约生效后国内法缺失的压力，又可以避免如《环境信息公开办法(试行)》等部门规章因立法权限的要求而无法设定其他部门应对气候变化义务的缺陷，还能为全国人大制定《应对气候变化法》积累立法经验。其次，《京都议定书》于2005年生效后，我国各地方、各行业积极应对，出台了一些区域性、行业性的应对气候变化规范，但部分规范间存在矛盾和冲突，主要原因是我国没有应对气候变化的全国性立法，区域和行业规范缺乏统一的立法理念、基本方针、原则、制度的引导和示范。《巴黎协定》即将生效，届时，我国如果仍没有应对气候变化的全国性立法，区域和行业规范冲突的情况将更会加重。如由国务院出台《应对气候变化暂行办法》，明确我国政府在应对气候变化领域的立法理念、基本方针、原则和制度，则地方及行业规范间的冲突不仅会逐步减少，《巴黎协定》的实施障碍也能通过该行政法规予以消除。最后，如出台国务院《应对气候变化暂行条例》，我国《环境保护法》的前述法律适用问题、我国《大气污染防治法》中大气污染物与温室气体联合防控制度的虚化问题，都可以该行政法规专项制度的方式予以解决。 四、结语 《巴黎协定》是2020年后全球应对气候变化、控制温室气体排放的行动方案。作为缔约方，我国应保证国内法与《巴黎协定》等国际气候公约的协调一致。从立法层面看，应避免国内法与《巴黎协定》之间的冲突，如条件许可，应尽快制定“应对气候变化法”，笔者建议先由国务院出台《应对气候变化暂行条例》。从执法层面看，即便我国目前尚不具备相应的制定“应对气候变化法”的立法条件，各级政府及其职能部门也应在执法行动中自觉贯彻《巴黎协定》等国际气候公约。这不仅是推动包括“透明度框架制度”在内的国际气候公约在我国全面实施的需要，也是一个负责任大国的担当和使命。 注释： ①参见《巴黎协定》前言第二部分(第12-21段)“国家自主贡献”；《巴黎协定》第4条第2款规定：“各缔约方应编制、通报并持有它打算实现的下一次国家自主贡献。缔约方应采取国内减缓措施，以实现这种贡献的目标。” ②《巴黎协定》第4条第3款规定：“各缔约方下一次的国家自主贡献将按不同的国情，逐步增加缔约方当前的国家自主贡献，并反映其尽可能大的力度，同时反映其共同但有区别的责任和各自能力。” ③《巴黎协定》第13条第1款规定：“为建立互信并促进有效执行，兹设立一个关于行动和支助的强化透明度框架，并内置一个灵活机制，以考虑进缔约方能力的不同，并以集体经验为基础。” ④参见《巴黎协定》第13条第7款、第8款。 ⑤参见《外媒：175国签署〈巴黎协定〉单日签署国数创纪录》，http：//news.163.com/16/0424/09/BLDH3FM900014AEE.html，2016年5月15访问。 ⑥《巴黎协定》前言第二部分“国家自主贡献”第12段。 ⑦《巴黎协定》前言第二部分“国家自主贡献”第13段。 ⑧《国家应对气候变化规则(2014-2020)》，第5页。 ⑨《中美气候变化联合声明》第3条。 ⑩我国《环境保护法》第54条确定的主动公开的政府环境信息包括：国务院环境保护主管部门统一发布的国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息；省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布的环境状况公报；县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门依法公开的环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息；县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，向社会公布的有环境违法记录的企业事业单位和其他生产经营者名单。该法第56条第2款确定的主动公开的政府环境信息包括：负责审批建设项目环境影响评价文件的部门公开的建设项目环境影响报告书全文。《环境信息公开办法(试行)》第11条确定的主动公开的政府环境信息包括：环境保护法律、法规、规章、标准和其他规范性文件；环境保护规划；环境质量状况；环境统计和环境调查信息；突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况；主要污染物排放总量指标分配及落实情况，排污许可证发放情况，城市环境综合整治定量考核结果；大、中城市固体废物的种类、产生量、处置状况等信息；建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果，其他环境保护行政许可的项目、依据、条件、程序和结果等17类环境信息。 (11)参见《巴黎协定》第13条第5款。 (12)参见《巴黎协定》第13条第6款、第4条、第7条、第9条、第10条和第11条。 (13)参见《巴黎协定》第13条第2款。 (14)参见《巴黎协定》第13条第13款。 (15)参见《巴黎协定》第13条第3款。 (16)参见《巴黎协定》第13条第14款、第15款。 (17)参见《巴黎协定》第13条第4款。 (18)参见《巴黎协定》第13条第7款、第8款、第9款、第10款。 (19)参见《巴黎协定》第2条(a)款。 (20)除了污染类信息外，我国法定的应公开的环境信息还包括规范性文件和环境行政许可的项目、依据、条件、程序和结果等信息，但这些信息与污染类信息不在同一层面。 (21)曹明德、程玉：《大气污染防治法修订之我见：兼评〈大气污染防治法(修订草案〉》，《江淮论坛》2015年第3期。 (22)《中国大百科全书·环境科学卷》，中国大百科全书出版社2002年版，第63页、第427页、第460页。转引自汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第321页。 (23)http：//baike.baidu.com/view/1036818.htm，2016年5月21日访问。 (24)我国《立法法》第80条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”标签：巴黎协定论文; 信息公开论文; 联合国气候变化框架公约论文; 大气污染物综合排放标准论文; 联合国巴黎协定论文; 政府信息公开论文; 企业环境论文; 全球气候变化论文; 环境保护论文; 环境污染论文; 法律论文; 空气污染论文;