市民化过程中土地退出问题与制度改革的新思路，本文主要内容关键词为：制度改革论文,过程中论文,新思路论文,市民论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。 农民工市民化的口号已喊了多年，但进展缓慢，收效甚微。决策者和学者都认为，农民工市民化进展缓慢的根本原因是户籍制度改革进展缓慢。因此把焦点都放在如何放开城市户籍限制，包括如何把农民工纳入城市住房和其他社会保障体系等。中央从十七届三中全会到十八届三中全会都强调要进行户籍制度改革，加快推进农业转移人口进城安家落户，并提出了“三个一亿人”的具体目标。笔者认为，农民工市民化是个综合性、全局性的系统工程，局部改革或单兵突进是不可能实现农民工市民化的。我国市民化之所以进展缓慢，不仅是城市户口迟迟没有向农民工开放，更重要的是其他配套改革措施没有到位。城市户籍制度改革以及与此相关的社会公共服务和社会保障体系的改革，只是农民工市民化系统中一个必要的环节，而不是全部。譬如，户籍制度改革不只是放松城市户籍限制，接纳农民工为城市居民，而是要从全局、整体的角度消除阻碍人口在城乡之间、城市之间、乡村之间自由流动和自由迁徙的一切制度限制，也就是在全国范围内取消户籍限制，包括城市户籍和农村户籍限制。此外，农民工市民化也不仅是一个户籍制度改革问题，而且还涉及土地制度改革，因为农民工在农村还有承包地和宅基地，这些土地在农民工市民化中如何处置，也是非常重大的问题。本文认为，户籍制度改革与土地制度改革必须同步推进，并从农村集体成员的角度入手提出改革方向和实施路径。 一、农业劳动力转移进入新阶段 农民工是对农业转移劳动力的特有称呼，是中国国情的特有现象，在国外不存在这种情况，在英语单词中也找不到农民工这样的词汇。在发达国家，工业化、城市化和劳动力转移基本上是一个同步的过程，因此，刘易斯二元经济发展模型描述的劳动力转移过程也是一个农业经济形态向工业经济形态不断演进的工业化过程，同时也是一个农村人口不断向城市迁移的城市化过程。也就是说，农民在实现职业转换的同时，也实现了身份的转换和地域的移动。 中国的情况则不同。劳动力转移过程被分成两个独立的阶段，即农村劳动力首先是实现职业的转换，然后再是身份的转换和地域的移动。自改革开放以来，经过30多年的不断转移，前一个阶段已基本实现。能够转移出来的农业劳动力大部分转移出来了，现在留在农村从事农业生产的大部分因年龄偏大和文化偏低而无法转移出去。据国家统计局最近发布的《2013年全国农民工监测调查报告》，截止到2013年年底，我国有2.69亿农民工在从事非农业工作，其中1.66亿人是在异地务工经商，占农民工总量的比例达到62％。在异地转移人口中，跨省转移的有7739万人，占异地转移的46.6％。在地级以上城市务工经商的有1.06亿人，占外出农民工总数的63.9％。新生代(1980年后出生)农民工有1.25亿人，其中异地转移的有1亿人，占外出务工新生代的80％。这表明我国异地务工经商的农民工中大部分是青年人。此外，在1.66亿异地转移人口中举家全迁的有3525万人，占异地转移人口的21.2％，这也是个不小的比例，这部分农民家庭基本上脱离了农村，完全融入了城市生活。 但是，这2.69亿农民工的身份仍然是农民，这1.66亿异地转移的农民工虽然长期在城市工作和生活，他们仍然不能获得城市居民的身份，不能与城市居民同等享受所在城市提供的住房、教育、医疗和养老等各项社会福利和社会保障。客观原因是农民工所在城市财力有限而无法承担这么沉重的公共财政支出，主观原因是来自城市既得利益集团不愿意与农民工共同分享城市提供的各种社会福利，因此不愿意为农民工转城市户口。例如，珠三角地区为农民转户的条件极为苛刻，只有极少人能够成功办理城市户口，如广州，在2010—2013年间，农民工上户口的人数只有9000人。东莞每年农民工办理户口的人数至多也只有一万多人，而2012年只有6000多人。深圳多一些，2010年农民工转户的只有3200人，2011年上升到1.4万人。[1]这些入户的农民工基本上都是较年轻、文化程度较高、收入较高者。他们实际上并不增加城市的财政负担。对少数农民工发放城市户口，并没有解决农民工市民化问题。 30多年来农业劳动力转移累积起来的城乡不平衡问题已越来越突出，而且政府掌握的财力也越来越雄厚，已到了非要解决农民工身份不可的时候了。从决策层面讲，2008年以来，从党的十七届三中全会到党的十八届三中全会，2014年的政府工作报告，再到2014年6月30日中央政治局提出户籍制度改革的有关决定，中央对推进转移人口市民化和户籍制度改革的决心越来越大，方向和目标越来越明确和具体。因此可以认为，城市户籍制度改革已箭在弦上，那些长期制约农民工在城市落户的障碍将会被消除。笔者相信城市的入户大门不久将会向农民敞开。接下来，问题已经转到另一方，即作为市民化的主体，农民是否愿意进入城市大门将成为新的关注焦点。 二、土地制度改革将成为农民工市民化的关键 已在城里务工经商多年的农民工，尤其是新生代农民工和举家全迁的农民工，大多数愿意在城市安居乐业，而不想回到农村。这已被一些农民工市民化意愿调查所证实。国务院发展研究中心课题组一份调研报告对7000多名农民工的市民化调查发现，80％的被调查对象愿意定居城市，即使不对他们放开城市户口。特别是新生代农民工更是愿意定居城市，被调查对象中有91％的人愿意定居城市。[2] 农民工愿意在城市“安家”，并不意味着他们愿意在城市“落户”。我国许多学者对此开展了问卷调查，结果显示，大多数农民工并不愿意把农村户口转为城市户口。张翼对12万农民工的问卷调查发现，在不预设条件的情况下，1980年前出生的农民工群体中只有20％愿意转为非农业户口，20世纪80年代后出生的农民工群体中也只有24.6％愿意转为非农业户口。但如若让农民工放弃承包地来换取城市户口，则90％的农民工不愿意转为城市户口。[3]还有其他类似研究都证明了农民工转户的意愿都比较低。例如，张丽艳和陈余婷根据广州、东莞、深圳的700多名农民工抽样调查资料得出的结论是，只有34.6％的新生代农民工愿意把户口迁入城市，而近65.4％被调查对象不愿意迁入户口。[4]卢小君和向军对大连市农民工市民化意愿进行了调查，从459份有效问卷中得到的结果是，只有45.8％的农民工愿意把户口迁入城市，如果要其退出宅基地和承包地，则迁入户口的意愿就下降到32.7％。[5] 农民工既想生活和工作在城市，但又不愿放弃农村户口。这种矛盾心理主要不是源于对农村的留恋，而是产生于利益的考虑。农民工在农村拥有承包地，它已经成为农民的重要财产收入的来源。过去，承包地发挥着福利功能和保障功能，现在这一功能在弱化，而是让位于财产功能。[6]假若每亩承包地租金是500元/年，一家6亩承包地年收入就是3000元。对农民工来说，这可是个不小的数目。以上对农民工市民化的问卷调查，都是在现行土地制度下进行的。现有的土地承包法要求承包农地的农民在迁入城市获得非农业户口时必须无偿交出农村承包地。①在承包地成为农民工一项可以获得收入的财产时，他们宁可不要城市户口，也要保留农村承包地。当农民工取得城市户口而得到的收益还没有把承包地无偿退给集体所产生的损失大时，他们是不愿意在城市落户的，尽管他们向往城市的现代化生活，愿意在城市长期定居。 这样，农民工市民化就遇到新的瓶颈。当所在城市消除户籍约束，愿意接纳农民工，为其登记城市户口时，农民工却不愿意转户，市民化就会出现夭折。有两种办法可以解决这一矛盾：一是让农民工既拥有城市户口，同时也准许他们保留农村户口。“双户口”意味着农民工具有双重身份，既是城市居民，同时还保留农民身份，这样就可以保留农村的承包地(还有宅基地)。但是这种办法显然是不切实际的，农民工拥有两个户口，两边都能获利，对于城里人是不公平的。同时对于人口和社会管理也会带来混乱。当然还有一个办法是，取得城市户口的同时注销农村户口，但保留拥有农村承包地的权利。这也是既不合理也不合法的。注销农村户口，已不是农村集体成员，为何还可以保留集体承包地?而且，准许已获得城市户口的农民工保留承包地，就会发生这样的情况，农地是农民工的，但他们居住在千里之外的城市，不是集体成员，不从事农业经营，当上了“不在地主”(absentee landlord)。而那些愿意从事规模化经营的专业大户、家庭农场和农业合作社却没有土地承包权，而只能租赁他们的承包地。土地承包权掌握在已获得城市户口的新城市居民手里，他们拥有涨租金或收回承包地的权利，这将对农业经营者的土地稳定性和农业长期投资是非常有害的，因而对农业规模化经营和农业现代化是一个重大的障碍。 学术界有种观点认为，为了保护农民工的权益，即使农民工在城市安家落户了，获得城市居民的身份，也不要求他们放弃承包地。②[2]这种观点在理论上是站不住脚的，在实践中也不一定能够维护农民的权益。笔者认为，农民工一旦获得城市户口，成为城市正式居民，就必须放弃农村户口，并且相应地退出农村集体，同时把承包地交回集体。也就是说，农民工市民化的过程同时也是农民工脱离农村的过程，放弃农村集体一切权益的过程。这不仅是土地承包法的法律规定，也是对农地管理和农业规模化经营的需要。 一方面，如果要求放弃农村承包地，农民工宁愿不要城市户口；另一方面，要转为城市户口，农民工必须放弃农村户口，把承包地交还给集体。这就是当前农民工市民化面临的困境。不突破这个困境，农民工市民化就会变成一句空话。学界普遍认为，那些导致城乡分割的现有城市户籍制度是农民工市民化的最大障碍，这个观点现在需要重新思考。笔者认为，在中央决心大力推行户籍制度改革的今天，城市户籍限制将会消除，而现有农村土地制度是阻碍农民工市民化的最大瓶颈。户籍制度改革必须与土地制度改革同步推进。当然户籍制度改革还只是刚刚开始，还有很多问题值得研究。但与农民工市民化相关的土地制度改革也应提到重要议事日程。 三、如何理解“土地承包关系长久不变”? 中央一些重要会议文献在谈到农业转移人口市民化时，注意力主要集中在城市户籍制度改革上，而基本上没有提及农村土地制度改革。只关注如何打开城市大门，让农民工能够享受到城市居民所享受到的社会福利和社会保障，但农民工在城市落户是否要放弃承包地和宅基地问题，却语焉不详，不置可否。但是，这个问题是回避不了的，必须认真面对。阻碍农民工放弃承包地不仅是农民的利益使然，还有中央有关论述也成了农民工不放弃承包地的政策依据。最重要的一个表述是“土地承包关系长久不变”。这个表述最初来自党的十七届三中全会，十八届三中全会进一步重申了这一表述。 如何理解“承包关系长久不变”?至今为止，还没有看到学术界和政府官员对此进行过明确的解释。从字面上理解至少含有三层意思：首先，现有承包关系长久不变，是指农民对承包地拥有永久的承包权，无论承包人是否在城市定居，集体都不得收回承包地。其次，承包关系长久不变还含有提前宣布新一轮延长承包期的意思，第一次承包期是15年，第二次承包期是30年，第三次承包期就是无限期，因此即使第二轮承包期已到，农民仍然对承包地拥有承包权，而集体不得收回。再次，承包关系长久不变还含有即使原承包人去世了，承包人的后代还可以继续对承包地拥有继承权，无论他们的后代是从事农业还是从事其他行业。但根据笔者的理解，中央在十七届三中全会上首次表述“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的意图是要重申和强调农民对土地承包权益不受集体、企业和地方政府的侵犯，是从保护农民的权益的角度来说的，而不是限制承包地权属的变更。农民进城落户必须交出承包地是土地承包法明确规定的。笔者认为，如此重要的中央文件是不可能与宪法和相关法律相矛盾的。 但是，笔者还是建议，为了避免不必要的误解，中央应该取消“土地承包关系长久不变”这种表述。因为这个表述很容易引起歧义，似乎含有土地承包关系永久化的意思，如果真是如此，就有可能动摇土地集体所有制存在的根基。集体所有至少体现在对土地的处置权和收益权上。如果土地归农民永久承包，集体在任何情况下都无权收回，这就丧失了对土地的处置权。同时承包农户不给集体交任何租金，集体也失去了土地收益权。当这两个权利都不存在时，农村土地集体所有制就变得名存实亡了。这是与我国的宪法和相关法律相悖的。其次，这种提法在实践上会带来糟糕的结果。它不利于土地承包权的转让、土地向新型经营主体的集中和规模化经营。农民就会把“土地承包权长久不变”这个提法作为法律依据，理直气壮地不把承包地交给集体，即使他已经脱离了农村，在城里务工经商多年，并获得城市正式户口和城市一切社会福利。此外，由于这么重要的中央文件明确表示土地承包关系长久不变，各地政府也不敢违背中央精神鼓励和支持进城务工经商的农民工交回承包地，使之重新分配给新型农业经营主体。时代发生了变化，目前农民工市民化已箭在弦上，在这种背景下，中央取消和改变“土地承包关系长久不变”这一提法是非常必要和迫切的。 这里还要指出一点，承包关系长久不变有点像我国封建社会的永佃制，即地主拥有土地所有权，而佃农拥有使用权，地主一旦把土地出租给佃农就不能再收回来，甚至租金也固定下来了。这种制度既保持了封建土地私有制(地主对土地拥有收益权，同时还有转让权)，又保障了佃农的土地使用权。永佃制是一种稳定的租佃关系，地主通过收租来保证土地的收益权，而佃农必须支付租金而获得使用权。而我国目前的土地所有权和土地使用权的分离与永佃制有本质的差别。首先土地所有权属模糊，我国土地名义上是集体所有，但集体对承包给农户的农地没有处置权。但这不意味着土地所有权已转移到农民手中，因为他们也只有使用权和收益权，而无处置权。于是，我国现行农村土地制度存在着这样一种奇特的现象：土地所有权既不是集体的(名义上是实际上不是)，也不是农民的(农民对土地也没有处置权)，同时也不是国家的(国家也不能对农村土地随意处置，国家为公共利益征用除外)。那土地所有权究竟属于谁呢?实际上不属于任何一个主体，因为没有一个主体能够拥有土地的处置权(包括转让、抵押、租赁、使用等权利)，因此，我国的农村土地所有权实际上虚化了。因此，土地承包关系永久化与永佃制不是一回事，后者的土地权属关系是清晰的。其次，永佃制中的土地所有权和使用权是可以转让的，地主可以把所有权转让给他人，佃农也可以把使用权转让他人。在现行土地制度下，即使把土地使用权永久赋予给承包的农户，农户在法律上也是不能转让土地承包权的，除非国家征用。最后，永佃制下地主通过收取租金拥有收益权，但我国土地所有者把土地承包给农民，不收取任何租金。如果说这是因为获得承包地的农民本身是集体中的一员，这也不意味着集体中单个成员的利益相加就等于集体利益，因为土地分配不是绝对公平的，而且集体还有公共利益要维护。 四、户籍制度与土地制度同步改革的总体构想 本文这里讨论的土地制度改革主要是与农民工市民化有关的承包地退出制度改革，也就是农民工进城落户之后是否要交回承包地。 (一)土地改革的基本原则 首先，必须坚持农村土地集体所有制。这是因为土地私有制将会造成工业化、城镇化的成本更高，还可能会造成土地资源被少数人占有，引起土地分配不平等加剧，有可能引起社会动荡。还有一种可能是土地私有化使土地规模化经营更为困难，农民因预期土地升值而不轻易转让土地，因此土地转让价格奇高，或者租金奇高，使农业经营者无法扩大土地经营规模。③土地国有化更行不通，因为历史经验反复证明，凡土地国有化的，无一例外都是失败的，它将导致土地资源的严重浪费和农业生产效率极低。相比而言，集体所有制还比较适合中国的国情。但是，我国农村集体所有制的所有权问题还没有真正得到落实，土地集体所有中的“集体”还没有完全体现出来。这是值得进一步研究的问题。但是，土地改革如果偏离了集体所有制这个方向，笔者认为，这种改革是失败的。 其次，必须坚持把农民的利益放在首位。如果土地改革损害了农民的利益，使他们收入更低，生活变得更差，这种土地改革就是失败的。 再次，必须坚持土地规模化、集约化经营的方向。规模化和集约化经营有利于农业生产效率的提高，有利于科学技术的进步，也有利于农业经营者收入的提高。如果土地改革使土地分散化、粗放型经营，甚至抛荒，这种改革就是失败的。 最后，必须坚持对农地的严格保护。为了粮食安全，必须坚持农地农用。如果土地改革使得农用地变成了建设用地，或者把基本农田变成了非耕地，这种改革就是失败的。 (二)户籍与土地改革的新思路：把封闭的集体变为开放的集体 按照《土地管理法》、《物权法》等相关法律，我国农村集体土地属于本村集体成员集体所有。④按照《农村土地承包法》，集体所有的土地只能够由本集体内部成员承包。⑤在这里，“集体成员”是个重要概念，那么，什么是“集体成员”?它应如何限定?相关法律没有对“集体成员”给出明确的定义。原因可能是，这是个常识问题，无需解释。按一般理解，长期居住在本村里的农民就是本村集体成员。譬如说，在开始实行土地承包经营的20世纪80年代初，某村有200户，共1000人，那么这1000人就是该村的集体成员。人口随时间而发生变化。只要是这200户家庭繁衍出来的新家庭和新人口，也属于该村集体成员。譬如，30年之后，该村户数增加到250户，总人口增加到1200人。这1200人仍然是集体成员，尽管这1200人中有800人外出务工经商，只有400人在本地务农。 但是，这种从静态角度定义的集体成员，只适用于农业为主的传统社会，而不适应工业化和城市化为特征的现代社会。传统农业社会人口流动性有限，而工业社会人口流动性很大。在工业化加速时期，随着外出务工经商人口越来越多，并且陆续迁居城市，该村的集体成员就变得越来越少了，最后譬如说就只剩下200人，而且基本都是老人。在这种情况下，如果没有新的成员加入，该村就必然会衰落。如果全国大多数村都这样因人口减少和老龄化而衰落下去，村集体所有制也就名存实亡了。也许可以通过把现有村庄进行合并，变小村为大村，村集体仍然存在。⑥但是，村庄合并能够解决人口太少的问题，但无法解决农村人口老龄化问题，因此无法阻止村庄的衰落，除非有更年轻的成员加入村集体。 此外，更严重的是，那些在城里务工经商的农民工是不可能无偿把承包地交给集体的。如果交出承包地能够得到一笔合理的补偿金，进城农民工应该是愿意交出承包地的。但是，补偿金由谁来负担?由村集体来负担吗?这显然是不合理的，也是不可行的。土地是集体的，集体收回自己的土地是天经地义的，为何还要花钱赎回来?此外，即使村集体愿意花钱收回承包地，因没有任何的收入来源，它从哪里筹集到这笔经费补偿那些退出土地的进城务工人员?补偿金由留守的村民支付吗?这应该是合理的，当那些进城务工经商的集体成员放弃承包地时，留守的集体成员是接收这些土地的唯一合法人员，这等于是进城的集体成员把承包地权利有偿转让给了留守在村集体的农民，这在法律上是允许的。我们也鼓励这样做，但问题是，这些留守的村民大多数经济能力有限，不可能负担得起这笔较大的补偿金的。可见，在本村内部成员有偿转让集体土地，看起来合法但实际上不可行。最后，补偿金也可以由政府来支付，但数额太大，政府也负担不起。而且即使政府负担得起，也会造成新的不公平和新的混乱。发达地区退地多，补偿多，而不发达地区退地少，则补得少。此外，这些退出的土地将如何分配和处置也是个大问题。从以上分析中可以看到，只要是农民工要求对退出的土地给予合理的补偿，在现有制度框架下都是难以解决的。 如何解决集体衰落和土地退出补偿金问题?笔者认为，有一个办法是切实可行的。在坚持农村土地集体所有制和家庭承包制的基础上，只要把集体成员的静态性质改为动态性质，就可以解决这些问题。其实，这样做非常简单，只要按照城市人口的定义就行了。我国城市人口都是按照动态性质来定义的。城市人口经常处于流动状态，在一年期间，有不少人离开这个城市，也有不少人进入这个城市，在计算城市人口时只看某时点的常住人口是多少，而不管这些常住人口是老居民，还是新居民。农村集体成员如果按照动态性质来定义，那么，农村集体经济组织就不会因为原集体成员的逐渐退出而衰落，同时也可以解决承包地退出补偿问题。 这就涉及另一个制度层面的问题，即公民的自由迁徙问题。我国的制度还没有实现公民的自由迁徙。在计划经济时代，农村人口是不允许自由向城市流动的。但改革开放以来，城市大门正在向农民打开，农民也可以到城里务工经商，甚至可以在城里长期定居。目前，我国正在推进城市户籍制度改革，不久那些在城市务工经商的农民工，就会陆续拥有城市户口，变成城市居民。但到目前为止，农村户籍制度仍然没有向外部放开，城市居民和异乡人想要加入村集体一般是不被允许的。笔者认为，人口在城市之间、城乡之间、乡村之间的自由流动和定居，是社会进步的重要标志，也是解决农民工市民化的重要途径。农村人口可以迁徙到城市定居，退出农村集体，而变为城市居民。而城市人口也可以到农村定居，舍弃城市户口，变成农村集体中的成员。此外，甲村的农民也可以迁入乙村安家落户。只有这样，我国城乡社会经济才能实现协调发展。以上所说的农民工退出集体的问题就可以获得解决。如果能够放开人口流动的各项限制，就会出现有人退出集体，同时会有人进入集体，农村集体经济就能够保持活力和持续发展，那些新进入集体的人支付退出土地补偿金，也能解决农民工进城安家落户问题。 (三)退出与进入集体的路径选择 市民化过程也是农民工退出集体的过程。当农民工获得城市户口时，就必须放弃农村集体成员资格，相应地把承包地交还给集体。在农民工逐渐退出农村集体时，那些想要经营集体土地的人可以进入村集体组织，变为集体中的新成员。 宪法和相关法律规定，中国农村土地属于集体所有，农民离开这个集体之后，按法律应无偿把承包地交给集体。如果时间倒回在十年前，这个工作是不难做到的，因为农业税和集体各种收费是按照承包地面积计算的，即使农民外出打工，让承包地抛荒，税费也得照交。这种情况下，很多农民宁愿放弃承包地，或者愿意无偿交给集体。现在，所有农业税都免了，而且各种收费也全都取消了。不仅不交税费，还可以获得政府财政补贴，补贴又是按照承包地面积发放的。在这种情况下，承包地从一种负担变成了一种能够带来收益的财产。一个有理性的农民当然不可能把承包地无偿交给集体，宁愿不要城市户口，也得保住他的承包地。⑦因此，要求农民无偿退还承包地是不现实的。因此，在目前的状况下，要想农民工退出集体，交出承包地，唯一的办法就是要给予合理的补偿。 但是，有偿退出就有一个补偿标准的问题。有的学者提出让专业土地评估机构给承包地估价。然后按照评估的价格，集体经济组织给交出承包地的承包人一笔补偿金。然而，按现行法律，农地承包权是不能在市场上交易的，只能在村集体内部个别转让。⑧土地不能在市场上交易，没有市场价格作为参照，如何评估?估值太低，农民工不愿意接受；估值偏高，集体要承担巨大的补偿金，是难以承受的。可见，评估不是一个确定补偿标准的可行方法。笔者认为，确定土地补偿标准还不如放开土地交易市场更便捷，更能体现公平性，因为市场交易是在双方讨价还价基础上进行的。这就需要修改相关法律，准许农地承包权(而不是土地所有权)在市场上进行交易。那些想要进城落户的农民工可以把自己的承包地在土地交易中心挂牌转让，转让成功的农民工可以把农村户口转入城市户口，那些还没有转让成功的农民工暂时不能转户。⑨[2][5][7] 当农民工在市场上转让他的承包地时，那些获得该承包地的人可以与集体经济组织签订新的承包合同，成为该集体新成员，并发放土地承包经营权证。新加入集体的成员应该符合一些条件：例如，必须投资一定数额的资金，有偿承包一定规模的本村集体的农地，从事农业规模化、集约化经营活动。必须把户口转到村集体来，必须具有一定的文化水平和农业经营能力。还必须得到村大多数集体成员同意，这一条件也是必要的，否则可能会引起新成员与老成员之间的矛盾。新成员与老成员一样享有各项权利和履行各项义务，可以参加村级集体各种活动，包括参加村委会选举和被选举的权利。新成员的身份、地域不限，可以来自其他村集体，也可以来自城市。可以是本县的公民，也可以是外县的公民。 五、需要进一步澄清的几个问题 1.农民工转入城市户口时要求放弃农村承包地，并不侵害农民工的利益，恰恰相反是维护他们的利益。按照现行法律，农民工进城落户应无偿交出承包地。本文提出的建议是对退出承包地给予合理的补偿。有人建议补偿标准由评估公司来确定。但评估公司没有市场参照标准，往往会受政府左右对承包地价值评估偏低，从而会侵害进城农民工的经济利益。⑩[7]本文建议建立土地交易中心，放弃承包地的农民在交易中心挂牌转让，如果有人接手，那么就转让成功。由于承包地是在市场上转让，其转让价格肯定比政府确定的补偿标准要高，农民工对承包地权益就能得到保障。 2.农民工市民化不是强制性地把2.7亿农民工全部转为城市户口，而只是为农民工在城里安家落户扫除一些制度障碍，让农民工自主选择是在城市落户，还是愿意继续保留农村户籍。选择权在农民工手里，政府要做的是为其在城市生活提供必要的条件，如创造就业机会和环境，有资格享受低租金保障房，提供养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障。如果农民工选择城市户籍比放弃承包地划算，就可以办理转户手续，并把承包地拿到土地交易中心转让。如果城里提供的福利和社会保障还不如保留承包地划算，就可以不办理转户手续。 3.承包地(还有宅基地、林地等)在土地交易中心转让并没有改变土地集体所有的性质。在市场上交易的仍然是土地的承包权，该土地是集体所有的性质并没有改变。当受让人接受了转让人的土地时，还必须到所在村集体签订承包合同。否则，土地转让视同为无效。目前，土地承包经营权被允许在土地交易中心流转，但这只是一个土地的租赁市场，市场挂牌是每亩地的租金，而不是承包权的出让价格。本文建议的土地制度改革，是让承包权能够在交易中心转让，谁获得这块承包地，谁就有资格成为该村集体的成员，并把户口迁入该村。 4.本文所说的村集体与传统意义的村集体的不同之处是，后者是指土地是固定的，成员也是固定的。譬如，某村有1000人，2000亩地，这1000人是固定的(因家庭繁衍的后代和因婚嫁原因除外)，外人不能加入进来。本文所说的集体是指土地是固定的，但成员是流动的。该村拥有2000亩地所有权，但谁来承包这些土地则是不固定的，是可以变化的。也就是说，集体成员是流动的，开放性的。承包村集体土地的人就可以作为本村的成员，而离开该村并放弃承包地的人就自然失去了集体成员资格。就像一家企业一样，目前在企业工作的人算是企业员工，而离开这家企业的人就不是该企业的员工。当前需要改革的是，让那些进入该村的外地人可以在该村安家落户，让那些自愿离开该村的村民可以自由离开。这就是所谓的进出自由。当然集体成员是变动的，并不意味着集体成员可以今天来，明天走，而是要有些限定条件，通过签订合同来管理。 5.户籍与土地制度改革还需要克服一个思想障碍，或者要有一个观念的转变。一些决策者和学者潜在地认为政府比个人更有理性，对老百姓的决策不是很放心，如果政策一放开，农民工和农民就有可能做出错误的选择，给社会造成混乱，给政府带来负担。譬如，把农民工转为城市户口，成为新城市人，这对农民工是有好处的，因此农民工就可能会蜂拥而至地把户口迁入城市。又譬如，让承包地在市场上转让，有人就会担心农民把承包地都转让了，以后在城市找不到工作咋办，城里待不下，农村又回不去，这不就成了政府的严重包袱吗?再譬如，农村户口向城里人敞开，城里人也可以到农村去当农民，这样城市人蜂拥而至乡下去种地，会不会导致农村现有格局的变化和社会秩序的混乱。其实，这些想法和担忧都是多余的，让老百姓自己作决策比政府为他们作决策更有效。农民工要不要城市户口，要不要退出承包地，城里人要不要下乡种田，他们自己会根据自己的状况作出正确的选择，不需要政府为其作决策。政府要做的工作是，为城乡居民的决策提供一个可选择的制度环境。而现在恰恰是有很多制度限制，让老百姓无法作出自己的选择，这就需要进行体制改革。 六、结束语 农民工市民化已是大势所趋，势在必行。但农民工获得城市户口的同时必须放弃农村户口，这意味着必须放弃农村集体成员资格，把承包地交给集体。但如何退出集体是本文讨论的重点。对集体成员的诠释是本文提出的新思路，把静态的集体成员变为动态的集体成员，把固化的集体成员变为流动的集体成员，把封闭的集体变为开放的集体。这种思路的理念是放开人口流动的一切限制，让自由迁徙与市场化一样成为我国综合改革的方向和目标。这就要求我国现有的户籍制度和土地制度作出相应的改革，而且必须同步进行。如果只改户籍制度，而不改土地制度，农民工市民化过程就不可能顺利进行。如果只改城市户籍制度，而不改农村户籍制度，市民化过程同样不可能成功。 感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。 注释： ①《中华人民共和国农村土地承包法》规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。 ②国务院发展研究中心课题组在一篇研究报告中指出：要求农民工以土地换市民身份，既不现实，也不公平。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权是农民的财产权利。即使农民工进城定居，也不能强行要求他们放弃。……农民工进城落户定居之后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把双放弃作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。[2] ③笔者于2014年8月底到中国台湾访问，亲自对中国台湾的农户进行了面对面的访谈，从访谈中笔者了解到，中国台湾经营大户(中国台湾不叫家庭农场)的土地规模都比较小，一般只有几公顷，就是因为拥有土地的地主不愿意出售他们的土地，一公顷农地出售价格从1000万到几千万台币，而且地主也不愿意与佃农签订长期书面租赁合同。中国台湾的土地私有制是阻碍土地规模化经营的主要障碍。 ④《土地管理法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《物权法》规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。 ⑤《土地承包法》规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。 ⑥但小村并大村也有问题，土地是原来村集体的，如果合并，几个小村庄的土地就得合并成新村社区所有，这也改变原来土地集体所有的范围，新村的集体土地及其收益如何分配也就成了问题。 ⑦这里有必要强调，农民工保留自己的承包地，是为了获得承包地给自己带来的财产性收入，而不是为了自己耕种，其实，如前所述，农民工尤其是新生代农民工很少有返乡务农的打算。 ⑧现在市场交易的不是土地承包权，而是土地承包经营权，也就是土地租赁市场交易，所挂牌的价格就是租金。 ⑨有些学者建议，不要把退出承包地作为转入城市户口的前提条件，而是让农民工首先转入城市户口，然后让这些进城落户的农民工按照自己意愿对自己的承包地进行处置，如转让、租赁、入股等。[2][5][7]前文已经指出，让农民工进城落户之后仍然保留承包地既不合理也不合法。而且，一旦农民工转入城市户口，他就没有迫切性转让他的承包地，也许他可以10年或者永远不转让他的承包地。 ⑩重庆是我国尝试农民土地退出的试验区，在农民退地制度和机制设计与实施上进行了许多探索性尝试。但由于行政干预太强，而市场机制运用不足，致使土地退出的补偿金偏低，与实际价值相差甚远，因此广大农民对于退地积极性不高。[7]标签：农民论文; 农村户口论文; 农村改革论文; 农村人口论文; 户籍人口论文; 户口注销论文; 人口问题论文; 户口论文; 农业发展论文; 新思路论文;