论新时期中国行政体制改革战略，本文主要内容关键词为：新时期论文,体制改革论文,中国论文,战略论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国行政体制改革评析
新中国成立以来，为了适应经济、政治、社会发展的需要，共进行了八次大规模的行政体制与政府机构改革，不同程度地解决了一些问题，缓解了一些压力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在计划经济的框架内进行的，从1993年开始的第六次行政体制与机构改革是为了适应建立社会主义市场经济的需要而进行的，改革的重点是转变政府职能。从改革的目标来看，正在进行的第八次改革目标更加明确。[1]
从新中国成立以来行政体制改革方式、方法可以看出，前四次改革基本服务于计划经济体制和国家赶超战略。国务院及其所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，多次实行权力下放和上收，但却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是保证中央大计划的完成。表现形式是精简—膨胀—再精简—再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革和机构改革，与国家经济涨落周期基本同步。
（一）中国行政管理体制改革的进展
20世纪90年代中期以后，为了适应和促进社会主义市场经济的发展，同时也为适应和推进民主政治建设的进程，行政体制改革越来越多地具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向有限政府的方向发展。具体表现为减少了行政审批，决策更加注重民主化、科学化。在近几年，按照决策、执行、监督相协调的要求，重点调整了宏观调控、资产管理、金融监管、应急管理、安全生产、能源规划、公共卫生、食品安全等领域的管理体制和机构设置。
第一，政府治理理念有了重大的调整。我们已经逐步认识到，政府的权力是有边界的。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多不该管、管不了、管不好的问题。在市场经济的条件下，为适应改革发展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的全能政府的弊病。[1]要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大方面的职能。
第二，政府职能和公共治理发生重大转变。基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益明显；政府不再直接管理企业，实行政企分开，企业自主经营、自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强了对市场的规范和监管，努力完善市场准入和退出机制；加快了行政审批制度和垄断领域的改革，推进公共服务创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注社会的公平与公民权利，政府越来越重视社会管理和公共服务职能；建立了适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。政府职能和公共治理的转变，对于我国经济发展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。
第三，政府更加注重维护国家安全和危机管理。在我国加入WTO和全方位参与全球化竞争的大背景下，影响国家经济安全的风险因素逐渐显现出来。风险和危机已经是国家经济生活的常态，而不是远离我们，与我们毫不相关的事情。近几年中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略上来，这对强化政府对国家经济安全和危机的管理起到一定的作用。[2]例如，初步建立了国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，这其中，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反应机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。“十五”期间，党和国家采取了一系列措施加强安全生产工作，建立健全安全生产机制；“十一五”规划把安全生产纳入经济社会发展的总体布局。
第四，政府自身建设和管理方式有了重大进展。在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制日趋科学化、民主化；公务员制度逐步得到完善；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利得到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果。同时，机构精简也有阶段性成果。国务院工作部门由100个减到52个左右，精简约50%；人员编制由51000人减到16700人，精简约67.3%。其间虽然有精简—膨胀的循环，但反复幅度小于改革幅度，政府机构人员总数从长期来看是下降的。[3]
（二）改革开放以来行政机构设置存在的问题
市场经济体制下，政府各部门及公务员的利益被强化，如果没有制度上的隔离措施，可能越来越与市场经济的利益相结合，导致一系列的问题。
第一，政府各部、委、局、办的审批和许可等对经济发展不利的设置仍然很多，行政管制越来越细。一是一些部门中原来一个科、处、室、司可以办的事（为了机构内部安排干部和权力利益均沾），现在分解为几个科、处、室、司办理，投资者和企业在每个环节都要攻关。二是一些部门设置很多特别许可和资格等，需要参加本部门组织的培训、考试，最后由本部门评审，再发资格和特别许可证等，每个环节，都需要收费；一些本来可由行业协会办的事，政府包办。三是一些宏观管理部门，本来应该管大事、管规划、管战略、管总量，但是在实际的宏观调控中管理得太具体，管到某个产品的价格多少，对某个电厂的机组组织审批和指标，甚至对每一公里公路也要进行审批。项目投资者和企业认为，现在投资和建设，包括创业和经营，其办事在某些方面所需要的环节增多，时间拖长，难度加大。
第二，政府部门的裁量权太大，权力没有得到有效的制衡，国家权力和利益被部门化，部门权力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。部门立法、条例和其他文件中，关于审批许可、收费罚款、检查处罚、执法权力等设置太多；党中央和国务院的一些政令被部门执行时，由于部门权力和利益作怪，在执行中被扭曲；有时国务院政令，往往被一个部门的处长否决。问题的根源在于，给予部门的立法权力，特别是制定法律实施细则和部门条例的权力太大。一个教训是：政府各行政机构只是执行机构，不是决策和立法机构，但决策、立法与执行相结合，一定会导致混乱和腐败。
第三，政府行政部门中行政和执法重复、交叉、相互矛盾的问题越来越严重。根据四川成都公布的权力清单，该市仅行政处罚权就有4715项；而湖南省的权力清单则显示，省直部门行政执法职权为5700项；在北京，法制部门公示的清单表明，该市各部门拥有行政执法事项8735项。[3]主要原因是：政府各部门主导起草和自己制定的法律、法规和其他文件中，行政、执法、收费和罚款等等方面的分工边界，没有政府内部一个权威的机构来审核；人大对政府部门主导的法律的出台，在其分工协调上没有进行认真审查，走了形式，人大对其内部条例和其他文件规定，也几乎没有审查权力。于是，形成各部门争抢和扩大自己行政执法管辖范围的格局。
第四，由于许多行政、执法、司法部门设置机构，财政不全额供养，其体制实行差额拨款，甚至全部由收费罚款来解决，称之为“设机构，给政策”；其渠道上或者为自收自支，或者为收支两条线，超收奖励、罚款分成，使得工商、质监、城管、公路和运输管理、公安、检察和法院，其行政、执法和司法与收钱和罚款相结合，行政、执法和司法已经在相当程度上商业化，行政、执法和司法的公正和正义性也在相当程度上被大打折扣，这已经严重影响到党和国家的形象，老百姓对这些机构非常不满。全国各级政府、政府各部门和行政事业性的各种收费项目仍然高达四千多项。笔者认为，这是我们改革开放以来，在机构设置的财政体制上实行所谓改革的最大失误和教训。国家的行政、执法和司法机构，一定要财政全额拨款供养起来，这样才能形成清廉的政府各行政机构和国家各司法机构，否则，和谐社会中的公正和正义便没有制度基础。
第五，在国家统一方面，经济上存在着分离的隐患：社保为各地统筹；转移支付不透明和不规范；交通区域之间处处设卡，不统一，燃油税到现在不能开征；地区经济间重复建设仍存在，不是以市场经济的关系形成分工和协作；一些地区对生态资源的利益和补偿等意见很大；中央一些部门应该管的没有管好，如地区之间煤电能平衡规划不力，导致东南部火电大增，而铁路运输主要成为西北煤东南运的格局，铁路运输中煤炭运输量从40%多上升到了近60%；而不应该管的却管了不少，如个体劳动还要审批注册登记，对一些项目有太细太多的审批等。
二、政府行政体制改革的基本思路和重点领域
深化政府行政体制改革的指导思想是：适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化的要求，以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以构建和谐社会和小康社会为目的，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力。通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建设具有中国特色的，职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政府。[4]
（一）行政机构改革和职能设置的原则
界定和设置国务院和地方政府行政机构，首先要遵循一系列的原则：
一是要按照现代市场经济国家治理结构的要求，设置国务院机构和地方政府的机构。我们改革的目标是建设和完善社会主义市场经济体制。政府机构的设置，首先要适应市场经济社会的需要，哪些需要政府管理，哪些由社会管理，让企业提供，市场经济的管制应当怎样，管到什么程度，哪些管理可能阻碍投资、创业和就业，阻碍经济发展，这些都要进行认真的研究，以此来设置政府的机构和职能。
二是政治上要适度集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。要用政治上适度的集中保证中央的权威，保证国家在政治上的统一；以分散决策但又有分工协作、紧密联系的市场经济，包括国家管理的社保、转移支付等，保证国家经济上的活力、统一和安全；市场经济下，投资、创业、要素分配（包括土地）等等，是分散决策的，要交由市场选择和企业决策，从前苏联的教训看，经济上高度集权，反而会导致各地政治上的分裂倾向。
三是宏观调控不宜过细、过繁、过杂。宏观调控主要是指中长期计划、重大发展战略规划、重大政策制定，特别重要的用财政税收和货币政策来对经济进行调节。目前，投资者和企业仍然感觉到投资、创业和经营有许多行政环节需要攻关。有时开一个商场，需要盖六十个左右的公章。投资者、创业者和企业的攻关成本这几年并没有降低，而是逐年上升；办事效率并没有提高，而是办事时间不断延长。因此，下一步改革，仍然需要大量地减少对具体项目和具体土地配置的审批和许可。
由于中国的就业形势日益严峻，如果政府在创业和就业方面管制过严，将会造成极大的社会不和谐问题。特别需要强调的是，应当按照世界许多国家通行的规则，允许非正规个体经营户、微型和中小企业发展，以降低它们与政府规制和行为有关的成本，增加非正规就业的容量。取消个体工商户的称谓，一部分划为自由职业者，对于擦鞋修鞋、小商小贩等劳动者，对于一些五人以下、销售额和服务额在一定规模以下的微型企业，对于一部分销售额、服务额和资本金规模不大，不需要特殊进行限制的中小企业，不再进行注册登记。需要注册登记的中小企业（包括目前少量的达到规模的个体工商户），注册登记时间规定在一个工作日之内，否则视为违法，并减少中小企业注册登记的前置审批为不得超过三个环节；放宽对注册资本金、场地、经营范围等方面的限制；将目前工商管理部门中的个体私营企业监管司、处、科改为中小企业监管司、处、科。凡国家法律、法规无明令禁止的投资领域，都允许民营经济进入；实施民间投资项目登记制，对符合产业政策、环保和安全生产要求，可自行平衡资金的中小民间投资项目，改审批为登记备案。
四是不能把政府市场监管等同于行政管制。市场统一是中央政府要管理的事务，而市场监管则是微观的事务，市场监管不能由政府事无巨细全部管理起来，应当交给基层地方政府，并用人大、法律、社会组织、新闻舆论等综合的方式监督和管理。市场监督管理机构，宜少不宜多，宜集中不宜分散，监督管理宜前置，不宜后置，执法不宜与收费和罚款相结合。目前，市场出了问题，就要加强管理，加强管理，就是组织落实，组织落实就是设置机构和机构升格，机构成立后，设置前置审批和许可，规定收费项目，扩大执法权力，成立执法机构，规定处罚项目和金额。于是政府的各机构都热衷于强调自己管理市场中的问题，以期获得国务院给它们更多的授权和重视。最后，到经济社会中，政府市场监管之中的重复、交叉、矛盾执法现象非常严重，其收费和罚款使经济发展的投资、创业、经营、就业等空间越来越狭窄。
五是行政、执法与利益相分离。目前，行政和执法中的一个令群众、个体工商户和企业非常不满的问题是，政府的许多行政和执法机构设置了许多收费和罚款项目，而且其中绝大部分没有进入财政预算，称之为预算外资金。这种行政和执法中的收费和罚款，使行政和执法与金钱相结合，使得行政和执法失去了公正和正义性，并且形成了机构和公务员合法的腐败。因此，行政、执法与金钱利益相分离，当是建设廉洁、公正政府的最重要原则。
六是政府机构改革要与编制预算相结合。为什么西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构设置和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要的原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。从法理上讲，政府是人民权利的委托者，其所有的权利和义务都是受人民监督和预先约定的，其预算安排、编制设定、机构人员控制的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。简单地说，就是你给我办多少事、我给你多少钱，或者是我给你多少钱、你办多少事的代理关系，权利义务对等，相互制约。而中国机构和公务员数量、规模日益膨胀，主要是预算增加权与机构设置权全都集中在政府。政府在实现行政管理时感到编制不足、经费不够，就可以随意扩大编制，增加经费，缺少相应制约。其结果一则容易助长政府功能无限制扩大，一则公共财政使用率下降，甚至导致行政腐败。目前各级政府行政和执法部门都可以自行设置、增编、进人，甚至一些政府及部门财政经费短缺，或者没有经费，可以给政策，即差额拨款，自己通过收费和罚款解决一部分，或者全部自己收罚解决，这就导致预算不能控制机构和公务员数量。
七是行政机构设置要遵循大社会、小政府的原则。行政体制改革是从大政府、小社会向小政府、大社会转型，未来发展的方向是进一步完善以政府、社会组织、企业、家庭为主体的社会治理结构。政企分开、政资分开、政事分开的改革步伐还要继续深化下去。事业机构和事业编制是我国履行公共管理或准公共管理职能的特殊产物，对此，在政府与事业单位的关系方面，事业单位的职能要严格界定，减少行政和服务的两重身份。事业单位的设置要按照综合设置的原则，归并职能相近或合并规模偏小的事业单位。政府要减政放权，加大事业单位的自主权。政府要尽量减少行政机构，特别是减少和合并执法机构，集中行政和统一执法。在扩大社会参与方面，提升第三部门组织的质量和数量，加强它们参与社会事务的程度；规范营利性组织的行为，构建公平的竞争环境，提高公共服务的质量；继续推进政务公开，扩大社会公众的监督和参与。
（二）政府机构的设置和改革方案选择
机构设置和机构职能要探索新的实现形式。国家行政机构设置是国家治理的具体组织形态，需要适应国家发展，不断进行调整改革。改革开放以来，我们进行了多次的机构改革，每次改革都有一个具体目标。历史地看，这些目标大趋向都是为了保证经济、政治目的的实现。现在，我们国家经济和社会处于转型之中，政府行政机构设置也一样处在变化之中。这里既有我们对政府行政理解、认识问题，还有政治、经济、社会条件的限制，不可能一步到位。在最近几次机构改革中，提出了转变政府职能的问题。政府要转变职能，有一个相关职能向何处转的问题。有些职能的设置实属社会必需，但不是唯政府职能必需，这些职能必须由政府转到相关部门，政府转变职能的目标才能实现。我们以往的机构改革，存在一些问题，机构设置及其变动随领导人的意志而转移，随领导人的变动而变动，随领导人的好恶而变动，随意性很大。要克服机构设置的主观随意性，增强其科学性和相对稳定性，做到职能设置、机构设立、人员编制依法管理、依法设立。近两年理论界对政府机构设置和机构职能有一些新的研究。
一是大方案。政府部门逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展。根据这个思路，国务院所属机构可考虑继续整合，拓宽部委的职能和覆盖空间，除外交部（整合新闻办）、国防部、安全部、公安部外，逐步向大部制过渡。例如向大商务（整合商务、工商、质检、价格、商标）、大建设（整合区划、建设、规划、土地、城管）、大农业（整合农业、粮食、林业、水利）、大交通（整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政）、大能源（整合石油、电力、煤炭、核、现有的电监会）、大环保（整合环保、地震、气象、海洋）、大民生（整合卫生、食品、药品、烟草、安全生产）、大劳动人事（整合编制、劳动、人事和民政一部分，劳动就业、人事、外专、优抚、救济等）、大文化（整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金）、大财政（整合财政、社保基金、海关、国税、地税）、大科技（整合科技、国防科技、信息、专利、知识产权、自然基金）、大司法（整合司法、监察、审计）、大民族宗教（整合民族事务、宗教事务）、大事务（整合港澳、台湾、侨务、新闻、参事、机关事务）过渡。加强改革的统筹协调力度以打破部门利益，可考虑重建国家体制改革委员会，设置国家金融保险管理委员会（合并或统筹管理银监会、保监会、证监会、人民银行、外汇），继续整合国家发展改革委员会、国有资产管理委员会，新设总理预算管理办公室。①
二是中方案。对国务院行政部门进行结构调整。撤销信息产业部等工作职能、内容明显简单且规模较小的部，将一些监督管理机构予以合并，加强一些部，如商务部。新设一些职能日益重要的专业部门，如能源部。这一结构调整的方案，其利在于阻力较小，宜于推进；其弊在于，改革不彻底，机构职能重合、交叉、矛盾的局面得不到根本解决，尤其是下一级政府的条条延伸得不到控制。被整合和扩大的机构，公务员从别的机构中转来，业务素质可能不高，工作熟悉程度较低。
三是小方案。政府现有的部门和机构基本不动，只进行人员增减调整，严格控制公务员总量。其利在于阻力较小，社会震动面不大；其弊在于行政管理体制改革基本没有进展，因为根本性问题没有解决，还可能出现新的反弹。
我们觉得，如果“国务院大部制—省直管县—划小省级行政区域”三大改革联动，则在政府层级、大部制和省直管县三个方面，改革将会一步到位；省直管县和大部制改革后的地级领导干部和公务员以及中央各有关部的领导干部和公务员，可在一些新设的省级政府中得到消化，这样整个改革的阻力就大大减少。三大改革联动的方案，一揽子变动，一次改定，成本较低，改革的时间较短，并且能较快地压缩政府层级，有利于加强中央政府的集权，因此，不失为可以考虑的方案之一。
三、减少行政层级与形成三级政府架构
国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”。二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。这表明，政府改革开始从减人、减事、合并机构的行政职能调整，扩展到减少层级的行政体制改革。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这确实是行政体制改革思路上的重要取向。可以看出，中央决策层不限于在原有体制上考虑行政体制改革问题，更关注从行政架构上寻找改革的突破。
（一）政权设几层合适
政府为什么存在？从经济学上讲：一是社会和市场不能通过自治和市场机制解决一些问题，如公共产品、社会规则、违规的裁判和处罚、行为体之间冲突的调节、社会治安、国家安全，等等，需要有一个政府这样的政体来解决。二是由政府统一来解决公共问题时，比由社会自行分散地解决这些问题，要节约大量的费用，降低了社会和经济有序运行的成本。三是政府是降低公共事业和社会管理成本的一种组织形式。比如，各个家庭雇用保安，要比建立警察来维持治安成本高得多。再如，人们用分散的力量来解决相互之间的冲突，要比建立行政仲裁机构或者法院仲裁和诉讼成本高昂得多。因此政府能最大限度地提高公共服务效率，降低社会管理成本。同时政府也有一个控制行政成本的问题。四是政府是正义和公正的组织形式，保护每一个公民的权益（因为许多家庭即使不考虑成本，也因收入水平不高可能雇不起保安），政府为这部分居民提供同等的公共服务和社会管理。当一个政府的管理成本相当昂贵，效率十分低下，并且不能更好地提供公共服务，甚至损害公民的利益时，这样的政府有违它存在的经济学和社会学准则，就需要改革。
至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果的最优分层。即这样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层，政权的投入成本和管理效果才能得到最优的投入产出，这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。
（二）中国五级政权体制的种种弊端
五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长2/5，甚至更长。比如，一项国务院的法规，三级政权体制时，中央传达给省，省再传达到县，到县这一级就可以贯彻落实了。而五级政权体制，按照规则和政权运转体制，中央传达给省，省传达给地级市，市传达给县，县再传达给乡镇，由乡镇去贯彻落实。这比三级政权体制多了两个环节；本来三个月可以完成的事情，需要五到六个月的时间。审批、许可等等公务履行层次增多，由于每一个层次中有若干个周转环节，周转时间也更长。
五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大；使政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担；使政权运作的效率越来越低。同时五级政权体制自我膨胀、自制程序，增加了消耗，摩擦不断。五级政权体制中，乡镇一级政权直接增加了农民的负担。另外，五级政权体制，使中国各层次的精英几乎都被吸收到了党政部门，使工商业中缺乏高素质精英人才。
（三）三级政权体制的改革方向
从现代市场经济国家来看，政府调节经济和管理社会，一是依靠市场，政府补充管理一部分市场失灵的部分。二是依靠社会中介和自治组织，政府通过社会和中介组织管理和协调许多经济和社会事务。因此，现代市场经济国家，往往是小政府、大社会体制，一般是三级政权体制。目前我国经济发展，政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。从这一层级展开，较有力度，对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。
第一，市场经济体制的建立和完善，为省直管县提供了制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府巩固其高度集权，就必须加强计划，增加管理层次。我国行政区划层次过多，从根本上说是计划经济体制造成的。市场经济打破了传统体制下政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府剥离了大量的微观经济管理工作而把主要职能转向宏观调控，这就为省直管县提供了可能。
第二，经济社会的发展，为省直管县提供了技术条件。改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息流程明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善，现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了可能。
第三，随着市场经济的发展，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。国家统一制定大的经济政策、社会政策。十六大提出了发展壮大县域经济的思想。市一级的职能范围逐渐缩小，只能发挥中间传递的作用。而且，市同县在发展问题上具有同质性。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村。
第四，行政层级过多，也不符合国际上的政府改革发展方向。世界上绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制或以上的国家不到1/5。美国国土面积与我国相近，实行州—市二级与州—县—镇三级共存制；印度实行邦—县—区三级制；日本为都、道、府、县—市、町、村二级制。目前，我国已成为行政层级最多的国家，需要向扁平化过渡。
除了前面论述的中央政府大部制—省直管县—划小省级行政区域联动改革外，如果不进行大改革，远期宜采取分省、撤地的战略，取消副省和地级政权层次。对民族自治州，实行特殊的保留政策。但是，要相应缩小州级政权的规模和权限，将深圳、西安、青岛、武汉、大连等城市改由中央直辖，将一些人口和地域大省分开。一些地级政权干部和机关可往新建的省和直辖市一级合并或分流。目前来看，对地一级政权，应当采取三个严厉控制：严厉控制地级政权的机构设置和新增人员进入；严厉控制政府行政运转预算经费；严厉控制各种加强地级政权各类机关审批权力的行为，并弱化地级政权对县级政权的管理权限。近期内对县党政一把手，由省委考察、任用和管理，在人事和财政等重要环节实行省直管县的体制。随着基层民主的不断扩大，完善和改革县级主要领导产生机制，以纳入相应省直管的体制。
对于目前市管县的地级市，可以在剥离市管县（县级市）的前提下，只管市区的区，地级行政级别不变。其公安、建设、规划等机构，可以实行市政府各部门派出体制。
四、省级区划、省直管县和乡镇综合体制改革
（一）划小省级区域，加强中央控制
现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的，改革开放以后仅有小规模、小范围的调整。现在来看，伴随着市场经济，特别是区域经济的发展，区域合作和横向联合日益扩大，行政区划管理体制改革滞后导致的矛盾和问题逐渐增多，对调整改革行政区划管理体制提出了更高、更迫切的要求，而新形势、新任务和新的发展观也需要行政区划管理体制有新的统筹安排。从各地的改革实践和政策研究部门及专家学者讨论的情况看，着手行政区划改革的时机已基本成熟。
在民主政治往前推进的过程中，省区行政区域太大，其经济总量、人口规模等因素过强，会对中央政权形成一定的制衡。并且，省级政府下再设地、县、乡，政令畅通也受到层级的影响。因此，需要通过行政区域改革来划小省级行政区域的范围。
鉴于行政区划改革牵涉面比较广，尤其需要循序渐进，逐步到位。因此，重点考虑先在中间层次进行突破性尝试。其理由主要是：中央决策在中间层的落实面临着比较严重的梗阻问题，宏观调控等政策在一些地方也存在着打折扣的现象，政令不够畅通。而经济过热难以抑制的原因虽然很多，但也多与此层面的投资热情和冲动密切相关。我国政府管理层次多，隶属关系复杂，管理半径过长，行政分割严重，行政成本过多，也主要出自中间层改革滞后，多年没有解决管理幅度和管理规模过大的问题。
调整中间层的行政隶属关系，可以适当减少管理层次。主要改革内容可考虑：适当增设中央直辖市、省直管县，缩小管理幅度。这样做有助于打破行政分割，缩短管理半径，节省行政成本，提高政府效能，促进区域经济协调发展，对城市支持农村，改变长期以来农村失血过多的情况，保证中央加强基层公共服务扶持政策，使之落到实处，减轻县乡两级财政压力，加强城乡统筹，也有实际作用。中间层领导能力比较强、经验比较丰富，并且有重庆增设直辖市直管县及浙江、湖北、河南等省在财政上直管县和扩权强县的改革实践经验，上下推动中间层改革的社会基础已经形成，操作起来难度不会太大，不易出现大的震动和风险。即使出现一些局部问题，也比较容易控制和解决。从中间层入手，容易形成中间层之间的改革竞争机制，有助于发挥中间层推动改革的积极性和创造性，强化改革的推动力量和利益机制，便于中央因地制宜、分类指导，并以此推动行政区划改革的起步。
我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，有些省级政府管理规模和幅度实在过大，不能适应经济社会快速发展的需要，目前遇到的困难和问题越来越多。[5]不少省级区划内县级单位有八九十个，多的一百多个，如四川、河北、河南等。省直管区划行政单位有效管理大体应在五六十个左右，太多了可能也会出现问题。借鉴中国历史和国外区划的经验，今后可考虑以增设直辖市（比如大连、青岛、南京、武汉、深圳、西安、乌鲁木齐等）、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应有十五到二十个省级单位的空间。缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事务关系，合理下放和配置权力，减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。对这个问题的讨论研究，社会非常关注，有些学者以及热情的网民还提出了比较有特点的划分省区的设想，甚至分省的理由和省名及区域范围都有考虑。杜钢建教授认为，未来十年，应增设至少八个直辖市，并把一级行政区扩大到五十个左右。
（二）推进省直管县改革
从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了强县扩权和扩权强县的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局。海南省由于土地面积和人口较少，已经完全实行了县市分治，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，为进一步推广省直管县积累了经验。
从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县、市抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县、市，促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革，积极推进制度创新的客观需要，也是增强县、市自主发展能力，实现全面建设小康社会目标的关键环节。
省直管县和扩权强县，在目前国情条件下，对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方总结经验时，注意到了浙江经济大发展的经验，认为有省直管县和扩权强县的功效。扩权强县无异于给条件好的县、市进一步优化发展环境，使之拥有更大的自主权，为最后省完全管县做好准备，具有不可忽视的重要作用。
在市管县的体制下，市级机构实际上多是起着上传下达的作用。县里要解决实际问题，往往要直接找到省里的厅局才能真正解决。而省里的一些决定、措施，也要经过市级，才能贯彻到县里。这样多了一个环节，不利于政令的畅通。有人甚至说，在省和县之间，加进一个市级机构，只有一个好处，就是可以多安排一批干部。这样的说法可能有些极端，但这其中的利弊究竟如何，确实是可以讨论的。
然而，在推进扩权强县过程中，新的矛盾显现出来。一是省辖市对扩权县、市的支持力度减弱。比如，在省级直补政策尚未明确的前提下，在原市域范围既定财政配套资金和辖区内区域性重点项目上，省辖市配套集中建设的力度减退，这样就给县、市发展带来很大的资金制约。二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权带来的这部分县、市事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护对省一级部门的话语权，还要维护与市的领导关系，这就大大增加了这些县、市主要领导进行协调的工作量。
理论界对改革市管县体制提出了许多政策建议，出发点是使行政区划和管理体制适应社会主义市场经济发展的需要，提高行政效率，推动区域经济发展，更好地统筹城乡，解决三农问题。但行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、发展成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行省直管县的改革，从目前的实践来看，必须遵循一定的原则，理顺各种关系，同时也要考虑后续的巩固和进一步的改革。
省直管县的改革，就全国而言，由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、社会关系等方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不能一刀切。其类型可以有三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市以及广州、深圳、西安、南京、武汉、沈阳、青岛、大连、宁波、无锡等区域经济中心城市，可重点加大推进撤县建区的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省、自治区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择部分县进行直管。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时，从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从此层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地应善于创造条件，在“十一五”期间，积极探索省直管县的改革。
省直管县的改革，总体上可以分三步进行：第一步是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市（级别可保留，只负责管理城市本身），省直管县。
省直管县的改革，应当在具备条件的地方进行改革的尝试，条件暂时不够的可以等具备了条件后再试。不可一哄而起，也不能一刀切。这里包括两层含义：一是具备条件的地方主要包括经济比较发达的地区，省域面积相当于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。二是对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。在西部地区，尤其是民族区域自治的地区，省级单位直管县困难很大，这些地区幅员广阔，一个县比东部一个省的面积都大，又涉及民族、宗教等问题，客观上需要有一个中间层级，似应维持现有的管理体制，从长计议。
目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县、市与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟知，用得不足、不活，实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县、市的管理审批权限没有下放，仍须到市里办理，扩权政策执行不彻底。在扩权过程中，市里和县里想法不一样、意见不一致很正常，各自有各自的利益，这就需要中央、省出台一些文件，以保证强县扩权的推进力度。
（三）深化乡镇党政事业机构综合改革
对乡镇政府的发展走向问题，各界都比较关注。一种意见认为，在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，合理确定乡镇行政机构的管理幅度，这样也可防止新的三农政策落实出现反弹。一种意见认为，乡镇政府还应当保留，它在稳定基层方面有特殊意义，但从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，要切实做好撤小乡并大乡工作。还有一种意见认为，今后可以考虑实行基层的自治，把乡镇改造成为自治的机构。这三种意见，各有道理也各有缺欠。它们的实行都需要许多配套的改革措施来保障。
1.定位于县、市政府的派出机构
笔者认为，乡镇应当定位为县政权派出的农村和小城镇基层组织。乡镇是党和国家各项工作的落脚点，其主要职能应集中在社会管理、公共服务上。尤其是农业税取消后，乡镇干部已从过去的催粮、要款中解脱出来。因此，在界定乡镇职能时，要在社会管理、公共服务的大前提下，逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或者乡镇政府不必履行的职能减去。通过县政府派出地位来确定乡镇职能，让乡镇的县派出机构发挥好服务农村、农民、农业的职能，解决政府错位、超位、不到位的问题，充分调动社会各方管理社会的积极性。
2.乡镇事业单位改革
乡镇事业机构，也要按照社会管理、公共服务的要求，科学界定职能。把那些过去属于乡镇政府的职能从事业单位剥离出来，交给县政府乡镇派出机构。比如卫生院、畜牧站的防疫职能，水利站的规划、抗旱、防洪职能，等等，交给政府派出机构，而把卫生院、畜牧站的医治职能，水利站工程建设等职能推向市场。不再具有社会公益职能的站、所直接改制为企业或社会中介组织，与乡镇脱离隶属关系。乡镇事业单位设置若干个中心，即经济发展服务中心（包含农业）、村镇建设中心、计划生育中心、社会事务中心（含文化、民政、劳动保障等职能）。
3.分流和消化富余人员
乡镇机构改革的难点在于分流富余人员。在农业税取消、乡镇财政收入大幅度减少的大前提下，不分流富余人员，难以解决人员超编与财政短缺的矛盾，不但机构改革会流于形式，而且乡镇政权也很难开展工作。制定优惠政策，分流富余人员，需要财力支持，而目前乡镇财力有限，单靠乡镇很难解决，这就需要中央、省、市、县分别给予财政上的支持，彻底解决乡镇债务和分流人员待遇问题。一是借鉴企业改制和粮食系统改革经验，鼓励转制人员买断工龄、置换身份，变公家人为社会人。自愿置换身份的人员与乡镇政府签订合同书，领取一次性补偿金后，完全解除与原单位的劳动人事关系。二是制定优惠政策，划定年龄段，让一部分在编人员提前退休。不愿提前退休的，思想素质好、业务能力强、工作称职的可充实到村里任职，或通过考试、考核竞聘上岗。三是对不愿买断工龄，也不愿提前退休的在编落聘人员，可在三年内发基本生活费，三年内仍竞聘不上的，要予以清退。四是对于乡镇聘用的，没有编制和计划指标的临时借调人员，要先行清理，该清退的要坚决清退。确实有技术、有能力的，也可允许其与在职人员一起参加竞聘上岗，落聘人员一律清退。五是解决好乡镇工作人员的养老保险、医疗保险问题，让在编的放心，落聘的有保障。通过分流超编人员，减轻乡镇财政压力。[6]
4.乡财县管，切实控制住机构和人员反弹
机构改革后，如不加强管理，就很难走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。一是乡镇机构、编制由省级直接管理，市、县机构编制部门只是一个检查落实问题，减少地方党委、政府对乡镇机构的干预，从源头上卡死擅自设置乡镇机构、增加编制和领导职数的渠道。二要严格控制乡镇人员进口，满、超编单位一律不准进人。乡镇事业单位缺编需要进人时，严格按照向乡镇党委、政府提出申请，编委批准，组织、人事、劳动部门面向社会公开招聘，择优录用的程序办理。三要改变退伍士兵安置政策。城镇兵尽了保卫祖国的义务，可以由国家给予一次补偿金，而不应该用安排工作的方式，把负担推给地方政府。四要建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。实行编制与经费包干制，按编制核拨经费，减人不减经费，增人不增经费。[6]从我国目前的税收分成来看，绝大多数乡镇没有什么财政可分，实际上没有五级政府中乡镇财政的经济发展财力来源基础。因此，用乡财县管的体制，将目前乡镇一级财政取消，实际上为最后乡镇政权改革为派出机构奠定了基础。乡财县管乡用是在现行财政体制和政策不变的前提下，对乡镇财政实行预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管的预算管理方式，做到所有权、使用权与管理权、核算权相分离，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。从体制上做到预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管，从而将乡镇财政牢牢控制住。
总之，需要方向明确，坚决推进，持之以恒，利用经济高速增长的机会，通过十年时间的改革，形成一个适应市场经济体制的现代国家的政府治理结构，建设一个清廉、高效、亲民的行政管理体系。
注释：
①这里的整合包括两个方面的含义：一是在大部统一领导下，可分设负责相关专门业务的机构。二是合并有关机构，业务进行重新组合。
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