环境税返还：国际实践经验与我国制度设计，本文主要内容关键词为：实践经验论文,制度论文,环境论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓环境税返还，指国家依一定的条件，通过对纳税人进行补偿、退税，或者以减少其他类型税收的方式，以使纳税人部分或全部获得与其支付的环境税等值的款项。从国际经验来看，环境税返还之所以存在且必要，在于通过税收返还来消除或缓解环境税制实施所产生的负面影响或阻碍，以实现环境税的政策目的。
一、环境税返还的意义
（一）有利于实现环保初衷
环境税开征的初衷既不是为了获得一般性的预算收入，也不是为了获得用于环保的专款收入，而在于通过税收手段来形成激励机制、实现环保目的。因此，按企业减少污染的程度或投资于清洁技术的程度而实行环境税返还，有利于从根本上体现并实现环境税的环保目的。
（二）有利于保持宏观税负稳定，实现环境税的收入中性目标
对纳税人整体实施环境税全额返还也称为环境税的收入中性政策。从西方国家实践来看，其主要做法是在征收环境税的同时等额减少其他税种收入，即在不增加纳税人总体税负的基础上实施，以减少由于推行新税所面临的政治上的阻力。
对于我国而言，随着持续多年来的税收超增长，预算内宏观税负已然不低，虽然与西方发达国家相比还有很大距离，但如果考虑到我国社保基金属预算外收入等因素，我国包含预算外和制度外收入在内的广义宏观税负水平已属于较高水平。在新一轮税制改革“宽税基、低税率”的总体改革框架下，在新增环境税的同时应考虑通过减少其他类型税收来保持宏观税负的基本稳定。
（三）有利于保持企业的国际竞争力
开征环境税必然提高企业的成本，短期内难免削弱本国企业的国际竞争力，尤其在某些环境税种单边实施的情况下更是如此。为了保持本国企业的竞争力，欧盟国家主要采取了对出口企业进行免征环境税或环境税返还的办法。对生产性企业而言，即使采用出口免征环境税的方式也需要设计环境税返还机制才能得以实现。
从我国的出口产业构成来看，工业制成品占了主导地位，但大部分属高能耗、低技术、劳动密集型产品。如果开征环境税，绝大多数出口产品会被纳入课征范围，随着成本的提高、价格的上升，我国出口企业的国际竞争力将难免受到影响，尤其在当前因世界性金融危机而导致外需约束趋紧的形势下更是如此。因此，当前尤其有必要在开征环境税的同时，借鉴国际经验，设计环境税返还机制，以保持我国企业的国际竞争力。
（四）有利于克服环境税可能产生的收入分配负效应
环境税所可能产生的收入分配负效应也是一个不可忽视的问题。在实践中即使采取污染者付税的环境税模式，一些排污量大的能源、原材料等行业，因其产品需求相对缺乏弹性，容易将环境税税负转嫁给消费者或下游企业承担。更为突出的问题在于，电力、煤炭、液化气等能源产品都是生活必需品，由此使得环境税的征收具有了累退性，将对低收入家庭产生更为不利的影响。
从社会公平原则出发，各国纠正分配效应的常见措施是通过征税后的税收返还或补偿来解决。对我国而言，缩小收入差距、促进改善民生、共享改革成果已成基本共识，因此在开征环境税的同时探索解决环境税可能产生的收入分配负效应的环境税返还方式显得更为必要。
二、环境税返还类型
环境税返还通常有以下三种类型：①（1）直接返还给纳税人。包括直接将税款退还纳税人治理污染或用于刺激其投资于环境保护领域。（2）返还于相关领域。如部分来自于废物税的税款返回到并专用于废物管理和处理领域。（3）相应减少环境税纳税人的其他税收，如相应减少所得税、资本税和消费税等其他税收。显然，不同的返还类型有利于实现不同的政策目标。比如，若要通过税收手段形成减污的激励机制，最终达到环保目的，可以采取第一种类型，即将环境税收入直接返还给纳税人更为有效；若要实现增强竞争力、克服分配效应等目标则也可以采用第二种类型，即通过返还于出口企业，可能会更为有效；若要实现宏观税负稳定目标则可以第三种税收返还类型为主，即通过相应减少其他税种税收来保持收入中性。
三、环境税返还的国际实践
（一）实现环保初衷的环境税直接返还
实现环保初衷的环境税直接返还，可以分为以下三种方式：
1.合同式返还。这种方式是先按“污染者付费”原则向排污企业征税，而后视企业降低污染的程度，将原先所征收的环境税全部或部分退还给企业，降污及返还的标准等按企业和政府事前签订的合同确定。这种返还方式要求政府与每家企业订立标准、签订合同和监督履约，因而行政管理成本较大。
2.分配式返还。这种方式是，政府并不与每家企业签订合同，而是将要返还的环境税总额按某种标准在不同企业间进行分配：② 一种是按企业对清洁技术的投资额来分配可返还的税额。但由于这一投资额信息在企业与政府间存在着不对称，且在实践中该投资很难与以削减成本或增大产能为目的的投资相区分，因此现实中较少采取这种方式来分配税收返还额。另一种是按企业产量或市场份额来分配税收返还额。相对而言，企业产量或市场份额是可观察且易证实的，因此在瑞典等国家的实践中普遍采取了这种返还方法。
相对于合同式返还而言，分配式返还管理成本较小，但减污激励效果相对较差。
3.押金式返还。这种方式是针对消费者的，常用于减少消费所产生的有害废弃物（如饮料容器、电池等）的潜在污染。③ 当消费者购买物品时，他们支付了环境税金，而当他们将有害废弃物送到指定回收点时，就可以得到相应的环境税返还。因此，这种返还实际上是以消费者为对象、以预缴税收为押金的返还方式。
（二）实现竞争力与分配公平目标的环境税返还
实现竞争力与公平目标的税收返还又可以理解为对重点领域或产品（简称“重点”）的环境税返还和对公共服务类领域或产品（简称“一般”）的环境税返还。
欧盟各国大多实行重点与一般相结合的环境税返还制度。④ 重点领域或产品的环境税返还制度是指通过对某些重点领域（主要是能源领域）进行环境税返还或免税来消除环境税对企业国际竞争力的影响。例如，丹麦等国对煤、电、天然气等（不包括石油）能源产品规定了完整的环境税返还机制。这些能源产品作为基础工业的必需投入品及居民生活必需品，对于企业来说，环境税返还有效缓解了环境税对企业竞争力的影响；对于居民来说，有效解决了环境税对其产生的负担，解决了环境税对分配效应的不利影响。丹麦等国家规定，只要产品符合以下条件：出口或境外消费、保持工业竞争力、公共服务，弱势群体等方面，都可以获得相应的环境税返还或免税。⑤ 其中的前两项环境税返还实现了竞争力目标，而后两项则有利于实现分配的公平目标。
（三）实现税收收入中性目标的环境税返还
从实现税收收入中性、保持宏观税负稳定、减少政治阻力的目标出发，欧盟各国在开征环境税或调高环境税税负时，都相应减少其他税收，从而实现整体税负不变，保持税收收入的中性目标。从实践看，欧盟各国主要是在开征或新增环境税的同时以减少个人所得税（尤其工薪所得税）、社会保障税的形式实现环境税返还，从而使环境税在开征的同时有利于税收收入中性目标、乃至税收公平目标的实现。例如，德国在1999年提高能源税负时，就是配之以降低养老保险税负来实现环境税整体返还的；瑞典2001年在提高二氧化碳税、柴油税与电力税税负的同时，相应降低了家庭个人所得税及雇主社会保险税税负；英国2001年在新增气候变化税时，也通过降低雇主的社会保险费率来保持税收收入中性，等等。⑥
四、我国环境税返还的制度设计
尽管当前我国环境税的类型和具体方案尚在讨论之中，但在环境税的开征已成定局的背景下，无论最终采取何种类型和哪套方案，污染环境行为的税收负担大幅提高都已成必然。因此，有必要结合国际经验和现实国情，在环境税制整体改革框架中重视税收返还的制度设计，并在环境税法中给予明确规定。
（一）我国环境税返还的目的
我国环境税返还的目的应为：实现环境税环保目标的同时，实现税收收入中性目标，保持企业竞争力。即在保持宏观税收负担水平基本不变的基础上，通过选择多种环境税收返还方式，降低新增环境税相应带来的负面影响，弱化推行环境税的障碍与阻力，并最终实现经济、社会、生态协调发展目标。
（二）我国不同环境税方案下的环境税返还类型和方式选择
我国环境税返还方式的选择应从国际经验和我国国情两方面出发予以考虑。从前述的国际经验可以看到，不同的环境税返还方式各自侧重于实现不同的目标。我国应从实现不同目标如环保目标、收入中性、保持竞争力等出发来设计不问的返还方式及其搭配组合。与西方国家已形成成熟的环境税模式所不同的是，我国尚未确定采取哪种或哪几种类型的环境税模式。鉴于此，针对不同的环境税类型，我国应选择不同的环境税返还类型和方式。如果是根据“受益者付费”原则开征的一般环境税，其征税的根本目标是形成促进污染企业减污的激励机制，因此宜采取直接返还办法中的合同式返还。如果是根据“使用者付费”原则开征的污染产品税，其征税的根本目标是减少消费中可能产生的潜在污染，因此采取针对消费者个人的押金式直接返还更为合适。如果是根据“污染者付费”原则开征的污染排放税，由于受益者即纳税人范围广泛，难以实行对纳税人的直接返还，也无法依特定产品实行返还，因此适宜采取减少其他税收的税收整体返还办法。
（三）我国不同政策目标下的环境税返还类型和方式的选择
1.从保持竞争力目标出发，我国应对出口企业实行环境税直接返还或免税，具体可依托流转税的出口退税环节来实现。
2.从改善分配效应目标出发，建议对电、煤等生活必需品征收的环境税直接返还纳税人，这样不仅可以改善分配效应，而且可以降低操作成本。
3.从实现环保初衷目标出发，可视企业治污程度而采取直接返还给纳税人的返还类型，具体还可以与目前实行的排污收费制度相衔接，采取合同式返还方式。
4.税收收入中性目标下我国环境税返还设计。从前述的国际经验来看，税收收入中性目标的实现是在开征环境税的同时降低个人所得税、社会保障税。从我国现实看，出于扶助民生、改善收入分配的目的也最需要进行所得税制上的调整。因此宜在具体测算环境税增收规模的基础上，相应地配之以提高工资薪金所得的免征额、取消利息税、减少累进税率级次等个人所得税改革措施；配之在社会保障费改税中降低社会保险税率、增加其覆盖面的改革措施。当然，鉴于我国与西方国家在税制结构上的差异，如果环境税增收规模较大，也可在减少所得税类收入的同时配之以适当减少流转税收入。上述从收入中性出发的税制改革组合，既有利于提高税制的绿化程度，又有利于促进税制优化、实现公平目标，并增强环境税改革的可行性。
注释：
① 吴燕、陈国庆《国外的环境税及其借鉴》，《涉外税务》2005年第6期。
② GERSBACH,H.& REQUATE,T,2001,Emission Taxes And The Design Of Refunding Schemes,SSRN Working Paper Series,Rochester.
③ 菲尔德《环境经济学》，中国财政经济出版社2006年版。
④ 梁本凡《绿色税费与中国》，中国财政经济出版社2002年版。
⑤ 梁本凡《绿色税费与中国》，中国财政经济出版社2002年版。
⑥ HOERNER,J.& BOSQUET,B.,2001,Environmental Tax Reform:The European Experience,Center for Sustainable Economy.