论审计决定的司法救济，本文主要内容关键词为：司法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
审计决定的司法救济是一个具有中国特色的问题，这是由我国的审计体制决定的。我国的审计体制属于行政模式，审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主，审计机关拥有审计处理和处罚权。这与世界其他国家的审计体制是不同的。从目前情况看，国家审计大体可划分为以下几种模式。（1）审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作，完全独立于政府，主要审计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流，英美两国比较典型。（2）审计机关属于司法系列，即设立审计法院，审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，可以对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。它被西欧和南美一些国家采用，法国、意大利、巴西是典型的代表。（3）审计机关不隶属于任何权力部门。以德国为典型代表，它们设立了联邦审计院，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。这种模式下的审计权从形式上看独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。（4）审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。（5）审计和监察职能合一，如韩国、蒙古等。韩国设立了独立于政府的审计监察院，受总统直接领导，具有独立的法律地位。（6）主计审计长模式。如印度等国，设立了独立的主计审计公署。①正因为世界各国的审计体制各具特点，对审计机关的审计行为的救济都设置了不同的途径，但主要不采用司法救济的方式。在国外普遍采用的“立法型”审计体制下，议会一般会召开“听证会”，要求政府及其部门对发现的问题进行解释，并据此提出纠正要求或对涉及的责任官员提出弹劾。
我国的审计机构设在政府之内，不仅具有监督、检查、报告权，而且具有处理、处罚权，而西方国家审计机关一般没有处理、处罚权，审计被誉为“无剑的骑士”。尽管我国审计体制采纳的是行政模式，兼具监督、检查、报告、处理、处罚权于一身，但是《审计法》修订前，即使对审计决定出现争议也不能纳入行政诉讼程序，而只能通过行政复议或者政府裁决解决。2006年修订后的《审计法》明确规定，被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。修订后的《审计法》把一定范围内的审计决定可以纳入行政诉讼的受案范围是与我国审计体制相适应的，有利于保障被审计单位的权利，但是也对司法机关如何审查审计决定提出了新的课题。因此，在中国现行审计体制和行政诉讼框架下，研究审计决定的司法救济无疑具有现实意义。
二、审计决定的特征
从行政法学的角度看，审计决定是审计机关代表国家依法对相关国家机关以及国有的金融机构和企业事业组织进行经济监督，并对违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行处理或处罚的行为。它具有以下三个方面的特征。
第一，内容上的处理、处罚性。审计决定的处理、处罚性是相对于审计意见而言的。一般来说，针对某个审计项目，必须出具审计意见，但不一定要作出审计决定。如果被审计单位没有违反国家规定的财政、财务收支行为，不需要作出经济处理、处罚的，只对其财政、财务收支情况作出结论，出具审计意见书，提出审计建议。如果被审计单位有违反国家规定的财政、财务收支行为，应依法进行处理、处罚的，审计机关则可以在法定职权范围内作出审计决定。审计决定包括责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理等处理措施，也包括警告、罚款和没收违法所得等行政处罚决定。
第二，效力上的强制性。审计意见和审计决定的法律效力是有区别的。审计意见是审计机关对被审计单位发现的问题的处理意见，表现为加强、改善管理的建议和措施，只是要求被审单位认真履行。从某种意义上说，审计意见是具有一定“强制性”的行政指导行为。而审计决定自送达之日起生效，被审计单位接到审计决定，审计决定就产生法律效力，与其他行政行为一样，具有公定力、确定力与执行力，被审计单位不得拒绝执行。如果被审计单位拒绝执行，审计决定可以得到行政强制执行。
第三，性质上的监督性。《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”《审计法》第2条规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”因此，审计机关是我国行政体制内的监督机关之一，专门负责对国家机关以及国有的金融机构和企业事业组织财务情况的监督，即对“财事”的监督。而监察机关主要负责对除审计机关监督内容之外的其他行政行为的监督，即对“人事”的监督。
第四，救济上的部分可诉性。行政监察部门的监察是行政部门之间的内部行为，具有不可诉性。而审计监督则不同，部分是内部监督，不具有可诉性；部分是外部监督，具有可诉性。我国《审计法》第48条规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”也就是说，我国的立法是将审计决定区分为财政收支的审计和财务收支的审计，从而对两种审计决定规定了不同的法律救济途径。
三、审计决定的法律性质
“不同的行为应相应设置不同的救济途径、方式和手段；反之，救济途径、方式和手段亦应与被救济的行为相适应，应根据被救济行为的不同特性设置，具有与被救济行为相适应的程序和制度。”②从某种意义上说，审计决定的法律性质决定了行政行为的救济途径、方式和手段。因此，研究审计决定的司法救济问题，必须先研究审计决定的法律性质。
审计决定的性质是指审计决定行为属于哪一类影响公民、法人或者其他组织权利义务状态的行政行为。从审计决定的救济途径看，我国《审计法》规定，不服审计决定的救济方式包括三种法定救济方式：复议、诉讼、裁决。从司法实务的角度以及我国《审计法》的立法现状看，界定审计决定的性质主要需要厘清两个问题：一是审计决定究竟是内部行政行为还是外部行政行为；二是审计决定究竟是哪一类行政行为。
（一）审计决定究竟是内部行政行为还是外部行政行为
审计决定究竟是内部行政行为还是外部行政行为不能一概而论。从《审计法》第48条的规定看，立法原意在于，将财政收支审计定性为内部行政行为，把财务收支审计定性为外部行政行为，因而救济途径各不相同。被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，至于是提起复议还是诉讼，被审计单位有法定选择权。被审计单位对审计机关做出的有关财政收支的审计决定不服的，有权提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定，不服该决定的不得再复议或诉讼。因此，审计决定如果是对财政收支进行审计而作出的就是内部行政行为，如果是对财务收支进行审计而作出的则是外部行政行为。
根据行政诉讼法的规定，内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围，只有外部行政行为才属于行政诉讼的受案范围。因此，审计机关对财政收支进行审计的行为是内部行政行为，不具有可诉性，而对财务收支进行审计的行为是外部行政行为，具有可诉性。应当说，从表面看，审计决定是否具有可诉性是非常清楚的。但是，无论是从学理上还是审计实务上看，财政收支与财务收支都是难以区分的，客观上使审计决定的可诉性问题具有复杂性。财政收支、财务收支作为审计的两个基本概念，二者既有联系也有区别。财政收支是从国家的角度，对其以资金形态分配社会产品的理论概括，凡属于国家分配范畴内的资金活动，都可以称之为财政收支；财务收支是从部门，特别是企业、单位的角度，对反映其经济活动的资金运动所做的理论概括。财政收支与财务收支是有区别的，主要表现为它们所依托的主体不同，但是它们又是有联系、有交叉的，你中有我、我中有你。③因此，我们认为，从司法救济的角度，没有必要从财政收支、财务收支的概念差异来区分审计决定是内部行政行为还是外部行政行为，因为这样既不现实也不具有可操作性。
那么，在司法实践中，人民法院应当以什么标准确认审计决定是内部行政行为还是外部行政行为呢？我们认为，人民法院应当从审计法的立法原意出发，把审计决定的对象作为标准区分是内部行政行为还是外部行政行为。也就是说，如果审计决定的对象是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门等行政机关，则是内部行政行为，不应纳入行政诉讼的受案范围；如果审计决定的对象是国有的金融机构和企业事业组织，则是外部行政行为，它们对审计决定不服提起行政诉讼，人民法院应当立案审理。实际上，我们对审计决定是否具有可诉性的判断也是与《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》相吻合的。该意见明确规定，具体组织本级预算执行的部门，与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他组织，以及下级人民政府，对审计机关依据《审计法》第16条、第17条实施审计做出的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决；被审计单位对审计机关做出的除上述审计决定以外的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
（二）审计决定究竟是哪一类行政行为
如前所述，审计决定按审计对象的不同而划分为内部行政行为和外部行政行为。在行政法学中，前者被定位于政府内部监督中的专门监督，形成监督行政法律关系；后者属于影响行政相对人权利义务的具体行政行为，形成对外行政法律关系。所谓行政法律行为的类型化或曰行政决定的模式化，主要是针对后者而言的，如将具体行政行为划分为行政处罚、行政许可、行政契约等种类。由此可知，虽然《审计法》第45条（针对违法财政收支行为）和第46条（针对违法财务收支行为）规定了五种相同的“处理措施”，但它们的法律性质不一样，前者是一种内部处理决定，后者是一种外部具体行政行为。因此，我们在探讨审计决定究竟属于何种行政行为时，应着眼于针对违法财务收支行为的审计决定。
《审计法》第46条规定，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关可以采取前条所规定的处理措施，并可以依法给予处罚。那么，采取“处理措施”属于哪种行政行为呢？有人认为它属于行政处罚，因为《行政处罚法》第8条规定了“责令停产停业”这种处罚种类，而《审计法》规定的“处理措施”皆以“责令”开头，似乎带了“责令”二字就是行政处罚。也有人认为采取“处理措施”是行政强制措施，因为它们都是具有约束力的行政行为，外观上很相似。这两种观点都是不正确的。第一种观点忽略了行政处罚的主要特征是惩罚性，即对相对人科处新的义务促使其改正错误，而“处理措施”的目的在于使法益回复到行政违法之前的状态，不具有惩罚性。第二种观点的错误在于，行政强制措施直接表现为采取强制手段迫使当事人作为或不作为，而“处理措施”是以行政命令有要求当事人纠正或停止违法行为，不具有直接强制性。因此，笔者认为“处理措施”是行政命令，它可以与行政处罚共同存在于审计决定中，正如《行政处罚法》第23条所规定的，行政机关实施行政处罚的同时，也应当责令当事人改正或限期改正违法行为。
由上观之，针对违法财务收支行为的审计决定是行政命令，或者是行政命令与行政处罚兼而有之。因为这两种具体行政行为都可能侵害被审计单位的财产权，因此属于《行政诉讼法》第11条规定的受案范围，可以获得司法救济。
四、审计决定的司法审查
审计决定（以下所称的“审计决定”都是指针对违法财务收支行为的审计决定）作为一项行政法律行为，其基本要求就是，事实清楚、正确适用法律法规。因而，审计决定的司法审查主要牵涉到法律与事实两个方面的问题，现分述之。
（一）审计决定司法审查中的法律问题
1.是否超越职权范围。审计机关作出审计决定必须在其权限范围内，否则越权无效，在司法审查中承担败诉的风险。《审计法》第3条规定：“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。”在司法审查中，人民法院审查是否超越职权范围主要包括以下方面。一是审计决定所指向的对象是否属于审计机关监督的对象，行政机关虽然也是被审计对象，但排除在受案范围之外，因此这里仅指国有金融机构和企事业单位等组织。二是审计决定所针对的是否是违反国家规定的财务收支行为，而不是财政收支行为或者其他不属于审计机关监督的行为。三是审计决定中处理、处罚的种类是否在《审计法》规定的范围内。《审计法》规定的处理措施种类具体包括责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理等，行政处罚种类包括警告、通报批评、罚款和没收违法所得等。
2.是否正确适用法律。具有法律依据并正确适用法律是审计机关作出审计决定的基本要求。修订后的《审计法》第3条规定，审计决定处理处罚的依据为“有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定”。具体包括：全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、有关部委、地方政府制定的与财政财务收支有关的法律、行政法规、地方性法规以及规章。司法审查中，人民法院审查审计决定是否正确适用法律主要包括两个方面。一是是否符合法律效力层级要求。在审计实践中，适用有关法律、法规、规章作为审计处理处罚依据时，必须注意其效力层级问题。根据《立法法》规定，法律、法规、规章的效力各不相同：第一，法律的效力仅次于宪法，高于法规、规章；第二，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；第三，省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内较大的市的人民政府制定的规章；第四，部门规章之间、部门规章与地方政府规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行。二是是否遵循法律适用原则。第一，法不溯及既往原则。即一般情况下，法律、法规、规章对其施行前的事项和行为没有法律约束力，而仅对其施行后的事项和行为产生法律约束力。但是，该原则也不是绝对的，当法律、法规、规章为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出特别规定的，则不受此限。第二，新法优于旧法原则。即同一机关制定的法律、法规、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第三，特别法优于普通法原则。即同一机关制定的法律、法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。
3.审计决定是否程序合法。我国《审计法》从审计程序方面对审计决定作出了比较详细的规定。该法主要规定了审计机关行使审计权必须符合法定程序，规范了审计机关履行职责的具体程序和步骤，设置了审计准备、实施、报告和终结各阶段的程序性规则。④上述程序的合法对于实体合法的实现是不可或缺的，对于保障被审计单位的权益，制约审计机关违法审计具有独立的价值。从严格的形式法治主义的角度，审计决定程序违法，必然导致无效。但是，审计决定程序违法是否一定撤销审计决定呢？我们认为，在司法审查中，从实质法治主义的角度，审计决定程序违法未必必须撤销之。如果审计决定程序违法，没有给相对人权益造成损害，出于行政效率的考虑，可以不撤销审计决定，但应当责令审计机关补正程序的缺陷。或者如果审计决定仅是违反指导性程序，也可以不撤销。
（二）审计决定司法审查中的事实问题
事实问题是与法律问题相对应的一个法学概念。在行政诉讼中，事实问题与法律问题的审查都必须遵循一定的规则。一般说来，行政诉讼证据问题的审查判断应遵循的一般规则有：正确处理行政审判权与行政权的关系；明确区分一般证据与定案证据；正确界定不同行政诉讼证据各自的范围和作用；根据不同审查强度确定审查判断证据的范围和重点。⑤按照以上思路，在审计决定的司法救济审查事实问题应遵循以下原则。
1.正确处理行政审判权与审计权的关系。审计决定司法救济中，事实问题的审查不仅涉及人民法院与审计机关在国家生活中的角色分工和关系协调，而且涉及如何在个案中审查判断证据技术和方法的运用。行政权与司法权的角色分工，使得行政人员成为事实问题的专家，而法官则成为法律问题的权威。由于，我国《审计法》对审计人员的资格条件和职业要求作了规范，审计人员属财务行政执法监督人员，与普通行政执法不同的是审计工作是一门技术性很强的工作，需要专业技能和专业人士。因此，我们认为，在审计决定案件中，人民法院对法律问题进行严格审查，法院可以自己对法律的理解代替审计机关的判断，而对事实问题则进行较为宽松的审查，往往对审计机关的事实认定采取尊重的态度。
2.正确区分一般证据与定案证据。我国《行政诉讼法》第31条规定，证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。因此，审计决定案件事实的认定与其他诉讼案件一样，审查判断证据的主体只能是人民法院，定案依据必须是审查属实的证据，其他任何证据都不是认定案件事实的根据。
3.采用事实问题合理相信审查强度标准。行政诉讼的目的不同于刑事、民事诉讼，必须同时兼顾人民权利保障、行政合法性控制以及行政效率。因此，法官对事实问题的审查不能要求达到排除合理怀疑的强度，但不应低于优势证明的程度，而应采合理相信审查强度标准。这主要是因为，审计机关是审计工作的专门机关，与人民法院相比较，技术上更具有权威性，因此，人民法院在事实问题的审查上，如果没有充分证据推翻审计机关认定的事实，更应当予以合理相信。同时，审计机关作为国家监督机关，与其他行政机关比较，没有独立的部门利益，审计机关认定的事实具有较高可信度，因而，审计决定事实问题的审查采合理相信标准是比较合理的。
①陈平：《修改〈审计法〉应关注的几个问题》，《甘肃政法学院学报》2006年第1期。
②林莉红：《中国行政救济理论与实务》，武汉大学出版社2000年版，第27页。
③关于财政收支、财务收支两个概念的区别和联系，参见董大胜：《关于几个审计概念的理论认识》，《中国审计》2002年第12期。
④在审计准备阶段，《审计法》第38条规定：“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。”在审计实施阶段，《审计法》第39条规定：“审计人员通过审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料。”在审计报告阶段，《审计法》第40条规定：“审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见。被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组。审计组应当将被审计对象的书面意见一并报送审计机关。”《审计法》第41条规定：“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。”在审计终结阶段，“审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效。”
⑤参见高家伟：《行政诉讼证据的理论与实践》，工商出版社1998年版。
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