垄断性产业市场结构重组后的分类管制与协调政策——以中国电信、电力产业为例，本文主要内容关键词为：产业论文,中国电信论文,垄断性论文,为例论文,管制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、垄断性产业的市场结构重组及其面临的问题
20世纪80年代以来，许多经济发达国家对电信、电力、铁路、航空、邮政、自来水和管道燃气等垄断性产业实行了市场结构重组政策，主要内容是对原来实行垂直一体化经营的垄断企业实行分割政策，同时，允许一批新企业进入，其基本政策目标是把这些产业原来的垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构，以发挥竞争机制的作用，提高垄断性产业的效率。中国对一些垄断性产业也实行了市场结构重组政策，如在电信产业，1999年将原有国有垄断企业中国电信一分为四，2002年又将中国电信分割为南、北两个部分。在电力产业，2002年对原国有电力垄断企业——国家电力公司实行根本性重组，将原国家电力公司的发电资产重组为5家发电企业，同时，将原国家电力公司的电网资产重组为国家电网公司和南方电网公司。
打破垄断，积极运用竞争机制，提高经济效率，这是垄断性产业管制体制改革的主题。为此，客观上要求对这些产业原有垄断性市场结构实行战略性重组，以形成竞争性市场结构。而市场结构重组的结果通常是自然垄断性业务与竞争性业务相分离，并由不同企业经营不同类型的业务。这样，政府需要对不同类型的业务和相应的经营企业采取分类管制政策。同时，垄断性产业的各业务间往往存在紧密性的垂直关系，在一家或极少数家垄断企业实行垂直一体化经营的情况下，各业务间的协调是企业内部的事。但对垄断性产业实行市场结构重组，不同的业务领域又由不同的企业经营后，如何有效地协调这些不同利益主体的关系，以确保整个垄断性产业的协调发展，这便成为政府管制者面临的一个十分棘手的问题。
可见，在垄断性产业市场结构重组后，政府管制者面临两个基本难题：一是由于垄断性产业的各个业务领域具有不同的规模经济、网络经济和技术特性，如何对这些不同的业务领域分别制定相应的市场准入和价格等政府管制政策；二是垄断性产业往往存在紧密性的垂直关系，在不同的业务领域由不同的企业经营后，如何有效地协调这些不同利益主体的关系，以确保整个垄断性产业的协调发展。为此，在这些垄断性产业市场结构重组后，如何制定科学的、符合中国国情的分类管制与协调政策，这是中国垄断性产业管制体制改革中面临的一个具有共性的重大问题，也是垄断性产业市场结构重组后能否较大幅度提高经济效率、促进这些产业更快发展的一个关键性问题。中国加入WTO后，许多国外企业将进入中国垄断性产业，同时，随着垄断性产业改革的深入，大量的国内非公有制企业也将进入垄断性产业，利益主体更具多元化、国际化，这将使这一问题更为突出。
二、垄断性产业的分类管制政策
从整体上而言，电信、电力等产业都属于垄断性产业，但并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。事实上，各个垄断性产业都是由多种业务组成的，这些业务有的是自然垄断性业务，有的是竞争性业务（非自然垄断性业务），而且，各种业务的自然垄断性或竞争性又有不同的程度，因此，政府要科学地制定垄断性产业的分类管制政策，就首先要求区分自然垄断性业务和竞争性业务。表1和表2分别列出了电信与电力产业的主要业务类型及其性质。
表1 电信产业的主要业务及其性质
主要电信业务 业务性质
本地电话 强自然垄断性
长途电话 弱自然垄断性
接入与联网业务强企业垄断性
移动电话 潜在竞争性
IP电话竞争性
无线寻呼与增值业务竞争性
资料来源：作者整理。
表2 电力产业的主要业务及其性质
主要电力业务 业务性质
发电 竞争性
输电 强自然垄断性
配电 弱自然垄断性
售电 潜在竞争性
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对垄断性产业的分类管制政策涉及许多内容，这里将以电信与电力产业为例，从进入管制、价格管制、国有企业与民营企业在垄断性产业的分布这三个重要方面探讨分类管制政策。
1.垄断性产业的进入管制政策
中国加入WTO后，电信、电力等垄断性产业将对外开放，允许国外民营企业进入，而对外开放的同时，应该对内开放。党的十六大以来，中国出台了一系列政策，鼓励支持和引导非公有制经济进入法律法规未禁入的产业和领域，允许外资进入的产业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。
但由垄断性产业的技术经济特征所决定，这些产业不可能成为自由进出的产业，那么，如何科学地制定垄断性产业的进入管制政策，以实现有效竞争，这便成为政府管制者面临的一大难题。对此，一个重要的政策思路是，按照垄断性产业的业务类型制定进入管制政策。对于竞争性业务，政府应放松进入壁垒，允许多家新企业进入，以较充分地发挥竞争机制的作用，但政府仍然要控制进入竞争性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小的经济规模，以避免低水平的过度竞争现象。而对于自然垄断性业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此，政府的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。至于在自然垄断性业务领域，政府只允许一家企业还是允许两家或两家以上的企业经营，这需要考虑具体业务领域的自然垄断性程度，自然垄断与竞争的比较效率等因素。同时，对于特定垄断性产业，在制定进入管制政策时，还应当考虑各个业务领域现有企业的情况和竞争程度等因素。以此为理论依据，表3与表4分别概括了电信和电力产业的进入管制分类政策。
表3 电信产业的主要业务与进入管制分类政策
主要电信业务 现有主要经营企业进入管制政策的重点
实行较为严格的进入管制政策，培育新企
本地电话中国电信、中国网通、中国联通、中国铁通
业成长，向广播电视网开放
长途电话中国电信、中国网通、中国联通适度放松管制，允许新企业进入
分阶段放松管制，允许现有大型电信企业
移动电话中国移动、中国联通
进入
中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、
IP电话 放松管制，允许相当数量的新企业进入
中国铁通等
无线寻呼与增值业务 大量经营企业基本取消进入管制
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表4 电力产业的主要业务与进入管制分类政策
主要业务类型
现有经营企业
进入管制政策的重点
中国华能、中国大唐、中国华电、中国国电和中国继续放松进入管制，水电和新能源发电企业优
电力投资等5家集团公司，多家独立发电企业 先进入
国家电网公司、中国南方电网有限责任公司，这 通过电力大用户与发电企业直接购买，形成输
两大公司下的多家区域性和省级输电公司电网外的电力批发市场
允许地区配电公司相互进入，交叉经营；运用区
配电省、市、自治区内各地区配电公司
域间比较竞争管制方式
配电与售电业务尚未分离，目前还缺乏独立的配电与售电业务分离后，放松进入管制，形成多
电力零售企业元化的竞争主体
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2.垄断性产业的价格管制政策
由于在垄断性产业存在不同性质的业务领域，这决定了政府应在垄断性产业采取相应的价格管制政策。从理论上讲，在垄断性产业的自然垄断性业务领域，应该由一家或极少数家企业提供产品和服务，以保证较高的生产效率；但由于这些企业具有相当的垄断力量，如果不存在任何外部约束，它们就可能制定大大高于成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率。这就需要实行政府管制。而对于垄断性产业的竞争性业务领域（如发电），也不同于许多竞争性的制造业（如电视机、电冰箱、电脑等制造业），企业在一定的垂直供应链环节或特定的地区范围内，往往具有一定的市场垄断力量。因此，政府应对其实行适度的价格管制。但随着进入者的不断增加，在垄断性产业的竞争性业务领域形成较为充分的竞争格局后，市场竞争会促使企业努力降低成本和价格，这时，政府就应放松价格管制，充分发挥市场机制对价格自动调节的积极作用。
对垄断性产业的自然垄断性业务领域和竞争性业务领域实行不同的价格管制政策，有利于减少垂直一体化经营企业尽可能在自然垄断性业务领域实行高价策略，而在竞争性业务领域实行低价策略，以实施在企业内部不同业务间的交叉补贴战略的可能性，从而使价格管制更具针对性和有效性。据此，表5和表6分别概括了电信与电力产业的价格管制分类政策。
表5 电信产业的价格管制分类政策
主要电信业务 现行定价制度价格管制政策
本地电话 政府定价实行较严格的价格管制，采取政府定价
长途电话 政府定价逐步放松价格管制，采取政府指导价格
接入与联网业务政府定价实行较严格的价格管制，采取政府定价
移动电话 政府定价分阶段放松价格管制，采取政府指导价格
IP电话竞争性定价 逐步取消价格管制
无线寻呼与增值业务竞争性定价 逐步取消价格管制
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表6 电力产业的价格管制分类政策
主要业务类型 现行价格制度 价格管制政策
发电老厂老价、新厂新价 推行“竞价上网”，发电企业与电力大用户双边协商定价
输电无独立输电价格 实行严格的价格管制；建议采取最高限价模型
在配电企业实现地区间交叉经营后，可放松价格管制；建议采取最高
配电无独立配电价格 限价模型
在过渡期内实行价格管制，当电力零售市场实行较为充分的竞争后，
售电输、配、售电一揽子定价 可放松价格管制
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3.按照垄断性产业的业务类型分布国有企业与民营企业
在垄断性产业改革过程中，如何正确处理国有企业与民营企业的布局，这不仅是一个重要的理论问题，而且是一个不可回避的实际问题。显然，垄断性产业属于国有经济需要控制的产业。其主要原因是垄断性产业属于关系国计民生的基础性产业，政府需要掌握对这些产业的控制力，而国有企业无疑是政府实施其控制力的最直接、最有效的所有制形式。这样，在中国垄断性产业改革中，必然面临的一个问题是：哪些领域应该允许民营企业进入，哪些领域应该仍由国有企业控制？对此，笔者认为，国有企业与民营企业的分布应取决于垄断性产业业务领域的性质。由于自然垄断性业务是垄断性产业的核心业务，其规模经济与范围经济非常显著，在相当程度上决定整个垄断性产业的运行效率，因此，自然垄断性业务领域应由一家或少数几家国有企业控制。竞争性业务的规模经济和范围经济并不显著，可由多家企业竞争性经营。由于在竞争环境下，民营企业通常具有较高的效率，所以，竞争性业务领域应首先向民营企业开放。这样，国有企业与民营企业在垄断性产业分布的总体格局是：国有企业主要经营自然垄断性业务，而民营企业主要经营竞争性业务。当然，在实践中，即使在某些自然垄断性业务领域，也不是要求完全由国有企业经营，在国有企业掌握控制力的前提下，可允许民营企业参股、合资、合作等形式适度进入，以产生“鲶鱼效应”，激活国有企业的竞争活力。因此，由表1和表2可见，在电信产业，国有企业需要控制的主要是本地电话、长途电话、接入与联网业务领域；而在电力产业，国有企业需要控制的主要是输电和配电业务领域。其他业务领域可首先向民营企业开放，使民营企业逐渐成为重要的经营主体。
三、垄断性产业的协调政策
由于垄断性产业各业务之间往往具有垂直关系，形成了紧密的产业供应链，因此，高效率地向消费者提供最终产品和服务，必然要求各业务环节相协调。但由于在垄断性产业市场结构重组后，许多业务由具有不同利益主体的企业经营，这要求政府制定有效的协调政策。而对电信、电力产业而言，在价格、网络、普遍服务等方面的协调政策尤其重要。
1.垄断性产业的价格协调政策
许多垄断性产业的一个显著特点是，产品（或服务）的生产、网络输送和销售等业务环节形成一个十分紧密的供应链，最终产品的销售价格通常受政府的价格管制或市场约束。在特定垄断性产业独家经营的情况下，各业务环节由企业内部相应的业务单位经营，这些业务单位之间的利益协调是企业内部的事。但在垄断性产业实行市场结构重组后，不同业务环节由不同的企业经营，同一业务环节又有多家企业经营的情况下，客观上就需要建立一种新的利益协调机制，以保证垄断性产业的高效率运行，而这种利益协调机制的核心是价格协调。这是因为，从价值形态看，垄断性产业的供应链表现为价格链，即：生产价格→网络输送价格→销售价格。在垄断性产业的最终产品销售价格受政府管制的情况下，各业务环节的价格高低直接决定相应业务经营企业的经济利益。以电力产业为例，对电力产业实行市场结构重组后，发电、输电、配电和电力销售这些业务领域将分别由不同企业经营，而最终销售价格必然受政府最高限价的管制。也就是说，电力产业各业务环节的层层加价，不能突破政府对最终价格的最高限价。又如在电信产业，完成一个长途电话，必须通过发话方与受话方所在的本地电话服务，而长途电话的价格受政府管制或市场约束。可见，垄断性产业各业务环节由不同企业经营，这些具有独立经济利益的经营主体又以追求自身利益最大化为基本目标，而且.各个企业具有不同的市场力量，在这种情况下，各个企业之间很难自觉达成协调价格。这就要求有一种外在的价格协调机制，从近期看，这种外在协调机制主要是政府的价格管制政策，同时运用市场机制；而从长远的角度看，这种外在协调机制主要是市场机制，同时适度运用价格管制政策。这也是政府用“有形的手”协调垄断性产业不同类型业务与不同企业间的经济利益关系的核心内容。
2.垄断性产业的网络协调政策
垄断性产业的一个显著技术经济特征是具有网络性，如电信产业的有线通信网、电力产业的高压输电网和配电网、铁路运输产业的铁轨网、自来水和管道燃气产业的自来水管道网与燃气管道网。事实上，垄断性产业的自然垄断性，主要体现在这些产业的网络性，正因为如此，我们把垄断性产业的网络性业务称为自然垄断性业务，而其他业务则是竞争性业务。垄断性产业的另一个重要技术经济特征是具有多环节（多业务）的垂直供应链结构，在整个垂直供应链中，网络性业务是最基本的不可逾越的环节。这样，在垄断性产业实行市场结构重组，并由一家或极少数家企业经营网络性业务，多家企业经营竞争性业务后，必然产生网络性业务和其他竞争性业务如何协调的问题。同时，由于网络性业务由一家或极少数家企业垄断经营，其他竞争性企业又必须通过网络性业务才能将产品或服务提供给最终消费者，这就产生了这些经营网络性业务的垄断企业对竞争性业务经营企业采取垄断行为（如制定垄断接入价格等）的潜在可能性。因此，政府制定与实施网络协调政策的基本目标是，制止经营网络性业务的垄断企业的垄断行为和不正当竞争行为，使网络性业务领域成为整个垄断性产业畅通无阻的公共通道，以提高垄断性产业的运行效率。
接入管制和联网管制是网络协调政策的重要内容。垄断性产业的各种竞争性业务与垄断性的网络性业务相联结，或者各种竞争性业务的经营企业单方面使用垄断企业的网络，被称为接入。竞争性企业使用垄断企业的网络，必须支付一定的使用费（即接入价格）。但如何确定接入价格，这里存在竞争企业和网络垄断企业的双边谈判问题，显然，垄断企业在谈判中处于主动地位，而竞争企业处于被动地位。如果不存在外部约束机制，垄断企业完全有可能制定垄断高价，谋取垄断利润。因此，接入价格的制定权不能掌握在网络垄断企业手中，而必须列入政府管制的范围。政府除制定接入价格外，还要监督网络垄断企业向竞争企业公平开放使用其网络。同时，当某一个垄断性产业存在两个或两个以上网络性业务经营企业时，只有通过联网才能相互接入，这就产生了联网问题。从理论上分析，如果各网络所有者之间的竞争是一种完全竞争，企业为了使尽可能多的消费者能通过本企业的网络而获得服务，从而扩大企业的市场覆盖面，它们会出于互利而自动产生实行联网的刺激。但是，当网络市场上的竞争是一种不完全竞争，即某个网络经营企业具有市场垄断地位的情况下，企业之间就不能自动实行联网。因为具有垄断优势的企业为了保持其市场垄断地位，它只希望通过自身的网络向本企业的顾客提供服务。而且，垄断企业完全有能力通过拒绝与其他竞争企业联网而排斥竞争者。因此，联网条件和联网价格的决定权也不能掌握在主导性企业手中，而应纳入政府管制范围，从政策上保证有关网络经营企业有同等权力，以合理的联网价格使用对方的网络。
中国电信、电力产业实行市场结构重组后，在电信产业已形成中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通等电信网络经营企业，但后两家企业市场份额很小，其网络规模存在很大差别。而且，对原中国电信实行南北分割后，中国网通主要经营北方10个省市的本地电话业务，中国电信主要经营其余南方省市的本地电话业务，在本地区范围内还属于垄断经营。同时，在IP业务、各种电信增值业务领域存在多家竞争企业。在电力产业已形成国家电网公司和中国南方电网有限责任公司这两家分区域的电网经营企业，而在发电业务领域，存在中国华能等5家集团公司和多家独立发电企业，在各省、市、自治区内存在多家配电与售电企业。因此，中国电信、电力产业在市场结构重组后，必须强化其网络协调政策，以保证各不同业务、不同企业间的协调发展。
3.垄断性产业的普遍服务政策
中国垄断性产业的传统体制是一种政企合一的体制，解决普遍服务问题的主要途径是两条：一是政府财政补贴，如对偏远地区通电话、通电、建铁路等，其投资建设资金由政府财政支付；二是特定垄断性产业的独家垄断企业在不同业务、不同地区间实行交叉补贴行为，如在电信产业，以收费高的国内国际长途电话补贴收费低、居民使用量大的本地电话；以经济发展水平较高、收入较多的东部地区的电信服务，补贴经济发展水平相对落后的中西部地区的电信服务。在电力产业，则对企事业单位制定较高的价格，以补贴收费价格较低的居民用户。垄断性产业都属于基础设施产业，一方面，随着社会经济的发展，客观上要求垄断性产业加速发展，但另一方面，政府财政远远不能满足垄断性产业建设的需要，这就使政府财政补贴这一解决普遍服务的传统途径失效。事实上，许多国家对垄断性产业的改革，在相当程度上都起因于政府财政不能解决垄断性产业的发展问题。而在垄断性产业实行市场结构重组后，不同业务领域由不同企业经营。特别是中国加入WTO后，对垄断性产业实行放松管制政策，允许国内外民营企业进入，这些新进入企业以追求利润最大化为经营目标，必然会实行“取脂战略”，选择业务大、利润率高的业务领域和地区作为其经营对象，不会自觉提供亏损性的普遍服务。这样，在传统体制下，独家垄断企业通过内部业务间交叉补贴行为，以解决普遍服务问题的这一途径也就难以存在。而提供普遍服务是中国缩小东西部差异，实现全面小康的一项基本国策。因此，在解决普遍服务问题的传统机制失效后，就需要建立一种解决普遍服务问题的新机制，以协调垄断性产业中不同业务、不同地区经营企业的经济利益关系。
虽然在近期内，在解决普遍服务问题的新机制尚未建立以前，政府对一些垄断性产业仍然会在一定程度上继续运用财政补贴的办法，但从长远的角度看，解决普遍服务问题的基本办法是建立普遍服务基金机制。其主要内容包括：①以法规的形式明确普遍服务基金的来源。垄断性产业中的所有经营企业，无论是否提供普遍服务，都要按营业额的一定比例对普遍服务基金做出贡献，并以法规的形式明确交纳的程序、比例和数量等，作为经营企业必须履行的法定责任和义务。②明确普遍服务的范围。随着社会经济的发展，普遍服务具有动态性，但在特定时期，普遍服务又具有相对稳定性。这就需要明确一定时期内具体的普遍服务范围。③普遍服务基金的有效使用。为提高普遍服务基金的使用效率，应尽可能运用市场竞争机制（如采用招投标的方法），选择高效率的企业按一定的标准承担普遍服务项目，并以普遍服务基金转移支付给提供普遍服务的经营企业，以补偿其成本，取得合理的利润。④对普遍服务基金的科学管理。设立专门的普遍服务管理机构，对普遍服务的质量实行严格的监督、检查，依法实施普遍服务基金的具体管理工作。
有必要指出的是，由于政府管制机构的设立与运行都要发生大量的管制成本，在某些管制活动中，管制成本甚至大于管制收益，从而导致管制无效率。由于管制者与被管制者存在严重的信息不对称问题，政府管制政策的实施结果往往不能达到预期目标，甚至产生相反的后果。管制还会使有关企业受行政垄断的保护，导致企业缺乏竞争活力。此外，管制者还可能被受管制者俘虏，从而使管制政策偏离社会公共利益目标。这些问题都反映了政府管制政策的局限性。同时，科学技术的进步会引起垄断性产业设备的革新、运作方式的变化、企业组织结构的调整，等等，从而引起垄断性产业技术经济特征的变化。而随着经济的发展，垄断性产业的市场范围也不断扩大，当市场需求超过了规模经济的边界后，这些垄断性产业就可以由多家企业竞争性经营，从而为垄断性市场结构转变为竞争性市场结构创造市场条件。这些都决定了垄断性产业不同类型业务与不同企业间协调政策的长期发展趋势是，将从以政府管制为主的协调转变为以利用市场机制为主的协调。
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