试析二十世纪二三十年代乡村建设运动中地方政府作为——以福建“营前模范农村”为例，本文主要内容关键词为：福建论文,为例论文,地方政府论文,模范论文,二十世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业村社会的转型制约着中国早期现代化的推进。有识之士都痛切地意识到，要推动中国现代化，必须复兴农村。中国农村迫切需要改革。于是，20世纪20年代末至30年代初，即中国国民党执政的国民政府时期建立初期，以推动农村社会转型为目标的乡村建设运动在中国兴起。各种社会团体和政府机构作了种种尝试和努力，政府的动员，社会的动员，一时期汇成一股颇有声势的改良浪潮，给人们留下研究中国农村社会变迁的许多经验教训。福建省政府创办的“营前模范农村”，是二十世纪二三十年代农村转型中一种地方政府行为，具有典型范例的意义，值得深入探讨。但是，学术界在已经发表的研究民国时期乡村建设运动和农村转型的论著中，都未涉及。本文以“营前模范农村”为例，力图实事求是评析乡村建设运动中的地方政府作为。
一、福建省政府创办“营前模范农村”的缘起
1926年12月，国民革命东路军在福建战场取得重大胜利，基本肃清了北洋军阀在福建境内的势力，结束了北洋政府对福建的长期统治。1927年7月1日，以杨树庄为主席的福建省政府正式成立。福建省政府设立民政厅和农业厅，并通过这两个机构去推行农村社会结构的转型。
民政厅厅长郑宝菁聘用欧阳英任该厅第二科科长，办理地方自治。欧阳英，闽侯县人，北京大学新闻系毕业，曾任山西省太原县知事，有过推行“村治”的经历。郑宝菁显然是想移植阎锡山在山西农村推行的“村政”方案，试图以此解决福建农村面临的严重问题。欧阳英受命后，便在闽侯县西门外的西湖，设立模范村。其办法是：“调查户口，区分村闾，选举村长及闾长，整理路政，实施农村教育，组织人民自卫团等。”[1]此外，民政厅还在闽侯县南区的东岐和南港陈厝乡设立模范村，他们分别是欧阳姓宗族和陈姓宗族集居的村落。当时报纸评论说：“此两模范村均含有以宗族制度为基础推行地方自治的气味”。[1]福建省民政厅设立模范村，进行以地方自治为主要内容的农村转型性试验，固然也是一种地方政府行为，但收效颇微，影响有限。
国民党当权的福建省政府施政伊始便以地方政府力量推动福建农村转型的试验，最具典型意义的是农工厅创办“营前模范农村”。其缘起比较充分反映了福建省政府农工厅解决农村和农民问题，推进农村进步的主张和意图。1927年国民党政权在福建全省确定统治地位的时候，福建农村社会一片衰败景象。地主豪绅掌握着农村的政权。农村生产关系基本上还停留在封建的中世纪时代，土地问题严重，前资本主义的剥削方式依然占据主要地位。耕地荒芜，地价下跌，生产凋敝。据全国土地委员会1937年1月对全国19省547县的调查统计，福建省抛荒耕地占全省总耕地面积的，占全国第二位。[2](P112)土著军阀横行，乡村土匪活动猖獗。20世纪20年代后期，是福建匪患最严重时期，遍及闽北、闽东、闽南、闽中、闽西广大农村。农村经济的破产，成为土匪滋生的社会根源。匪患又给福建农村社会造成极大的破坏。鸦片泛滥，给福建农村带来严重灾害。广大农民生活绝对贫困化，背井离乡，流落他乡，非正常死亡严重。1912年福建全省人口为15849296人，1927年减至11822615人。[3](P1)
1927年11月，黄展云出任福建省政府农工厅厅长。这位老同盟会员多年追随孙中山，深受三民主义熏陶。黄展云等一些国民党人对当时福建农村状况还是有比较清醒认识的，而且有志于改造现状，所以，他们掌握了福建省政府一部分权利后，便以政府行为推行改良农村的试验，于是，营前模范农村应运而生。
黄展云上任后，就着手筹办营前模范农村。《福建农工厅成立宣言》指出：“中国农工生活的恶劣，在世界上首届一指：福建农工的生活，在我国中又极恶劣。农民工人多半不能维持最低限度的生活，布衣粗饭，时有缺乏。”[5]怎么办？黄展云以自己的认识和主张来设计农村改造方案，他主持制定的《福建省政府农工厅组织条例》，把设立模范农村列入要办理的事项；并专门设农工厅第三科，明确规定其职责：“掌理保护农人农会，调处业农争议，救济农人失业，设施农人教育，整理耕地，改良地质，整顿农田灌溉，筹办农人银行、模范农村、农产合作社及其他属于农民事项”。[6]
1927年12有3日，黄展云向福建省政府委员会第51次会议提出议案，称：农工厅“为实施农民政治之训练，及各项农民保育政策，拟设模范农村以为试验之地”。同时他还向会议提交《模范农村办理大纲》。福建省政府主席杨树庄签发的《福建省政府训令》告示：“经议决照准，办理大纲修正通过，合行检发”。[7]根据会议决定，将闽侯县营前分县名称废除，该地域划作模范农村，归农工厅办理。
黄展云急于运用省政府赋予的权利实现自己的抱负。他于11月21日宣誓就任农工厅厅长，省政府通过他设立营前模范农村的提案，不足半个月。福建省政府准许办理营前模范农村后，他更是全力以赴，加紧筹办。他多次主持召开厅务会议，组织筹办模范村委员会，编写营前模范农村宣传大纲，拟定《营前模范农村暂行章程》。并且亲自前往营前实地考察。同时，他还呈文省政府：“营前模范农村村长一职拟由厅长自兼任，以资节省”。1927年12月19日，福建省政府委员会第55次会议议决委任黄展云兼任营前模范农村村长。此前，《营前模范农村暂行章程》业已获得省政府核准通过。《章程》宣称：“本村以实地试验中国国民党农工政纲，造成农村模范为宗旨”。经过2个多月筹备，福建省地方政府启动的营前模范农村于1928年3月正式成立。
二、“营前模范农村”的各项试验
营前位于闽江下游，距省城福州水程30余里。营前分县辖区有大小乡村76个，“大者居民七八百户，人口二三千；小者四五户，人口十余人，”“统计有户九千四百五十，口三万八千四百二十五人”。[4]其中，手工业者8400人，从商670人，渡海到南洋谋生者约1300多人，到福州谋生的也有一千多人，营前模范农村创办前，这一地区工业极少，只有砖瓦工、石工及编织草履、箬笠的女工等为数不多的手工业工人。农业经济占绝大优势，“每人平均约有田一亩”；“田主佃户各半”；“平均佃户每人全年收入不过30元，衣食疾病人事来往，均取给于是，生计极为困难”；“自耕农或半自耕农稍足自给，然亦大都以薯米混饭为食，衣服粗足蔽体”[4]。“社会上之蠹害，不可胜计”[4]据当时调查，一般善良民众深受高利贷、赌博、鸦片、盗匪等祸害。此外，还有“宗法社会之流毒”，“迷信之害”，“妇女问题”[4]等等。
营前模范农村正式设立后，黄展云根据福建省政议决照准的《模范农村办理大纲》、《营前模范农村暂行章程》，针对营前农村状况，实施了政治、经济、教育、习俗等各方面的改革试验。
“营前模范村”组织及各职务：[4]
《营前模范农村暂行章程》规定：“本村村长有指挥监督全村行政事务之职”，“财务系，代理征收国税省税，拟定预算，审核支出收入，筹划增加岁入，订正捐税征收章程”；“教育系，筹设各级小学校，筹划民众教育，筹划学校经费，筹设关于社会风化各组织”；“建设系，改进农业，发展工商事宜，建筑道路，改良水利，开通航路，其他建设事项”；“警卫队，执行禁令，维持公安”；“村金库，出纳款目，保管银钱”；“农工银行，调剂社会经济，监督私立银庄，收集资本冲处建设，筹设各种保险救济民生”；“仲裁委员会，调解人民争议”。
从“营前模范农村”的组织及其章程规定可以清晰知道，福建省政府和黄展云力图打破农村传统社会结构，建立自治模式的地方行政制度。由于黄展云以农工厅厅长的身份兼任模范村村长，营前地区又是原闽侯县的分县，因此，“营前模范农村”实际上成为福建省政府直接管辖的“县政”改革试验区。黄展云的愿望是“欲使本村政府实现为民众政府，建设成为廉洁政府”，力矫“数千年专制之流毒”。[4]
“营前模范农村”创办后，着力开展田赋整顿。在这之前，“本村粮书，积习甚坏，乡民日受鱼肉，极以为苦”。[4]模范村设立后，即将营前前县佐的粮书取消。粮书不肯交出“八匡册”底册，村组织机构决定自行按乡调查，派员在各乡设调查事务所，通知有田产者来所报告，“并照所报田亩上中下则之属，计算应缴丁粮数目”。《营前模范村清查田亩规则》规定：“田亩逾期不报者，佃户可以代为报告。凡佃户代报之田，五年内不得调佃”，“田主故意反抗，匿不报告者，查出分别处罚”。[4]从前征收丁粮，名目繁多，有银有米有附加捐串票费等，多数人不知如何计算，但任粮书尅剥。模范村改用一条鞭制，“每田一亩，上则征9角，中则8角，下则7角，最下6角”，有田户者“均能按自己所有之田复核”。[4]实行的结果，使村中田赋负担不符实际情况有所改观。《模范农村办理大纲》规定：“境内一切粮税如丁粮烟酒屠宰印花等概归模范农村整理征收。”废止包捐后，所有捐税改有模范村财政干事直接按率征收，杜绝了以前征收捐税的流弊。
设立银行，是营前模范农村进行财政金融改革而采取的一项重要试验。村中农民经济极为困窘，因而高利贷跋扈。模范村辖区原有大小钱庄20余家，它们利用自己发行的无储备金的空洞票额，流通市面，牟取利息。模范村为调剂金融，救济农民，设立农工银行，发行角票，发行农贷，清除钱庄的高利贷。同时还宣布限制钱庄的出票额。
模范农村创办后，重视发展乡村教育。为了提倡创办学校，规定：“开办费由乡自筹，经常费则由村办事处及本乡分担。凡本乡能筹经常费若干，村办事处亦加给经常费若干”。[4]这一办法调动了各乡办学积极性，一个月就相继创办了6所学校。
营前模范农村创办初期，在禁烟（鸦片）禁赌、革除差役、整顿警政、编练民团、肃清土劣等方面，采取了许多措施，促进了营前农村社会变迁。
三、“营前模范农村”试验失败的思考
营前模范农村作为地方政府推动乡村改良试验的特征，首先表现为他的创办背景和宗旨体现了福建省政府及所属的农工厅的行为。营前农村创办的缘起明显地体现了这一特征，正如前述所阐释。
其次，营前模范农村从1928年3月正式成立，到1933年3月撤销，福建省政府制约着模范农村各项试验措施的制定及其实施，地方政府的意志决定模范村的兴亡。模范村初期上述各项试验并取得一定成效，都是村行政当局以政府的力量努力推动的结果。1928年7月，黄展云因福建国民党内派系纷争，受通缉处分离职，省政府委黄良标代理村长。1929年6月，黄良标被省防军司令部稽查处拘捕，几经交涉，始行释放。黄良标愤而辞职。省政府民政厅又派黄端代理村长。黄展云离职后的一年的时间中，福建省政府对营前模范村不仅人员更易，而且制度变更，如：民政厅“以模范村直属省府，系统不合为辞，而动改制之议”，于是模范村改属民政厅。随后，民政厅向省政府提出修改模范村章程，黄展云主持制定的《模范农村办理大纲》要点，“均被改换”。[4]此外，财政厅则以模范农村分割财政为辞，否认办理大纲。政府态度的变化，助长了营前模范村里土豪劣绅的嚣张气焰，以为推翻模范村机会已到，一方面煽动乡民向农工银行挤兑，抗缴丁粮；一方面向省政府控告。正是由于省政府的行为，使模范村陷入困境，村政的试验濒于停顿。1929年9月，黄展云从上海回到福州，“欲继续村政工作，商于民政厅厅长陈乃元”，[4]经过努力争取，民政厅才委黄展云为模范村村长。黄于9月13日到村视事。他重新主持模范村事务，并表示：“决定本我拓怀抱，努力于模范村之建设，摒弃一切权利，冲破一切艰难，以扶本村善良民众，至能以自力实行自治，而后卸我之责任。”[4]但此时黄展云在省政府已无职权，民政厅、财政厅对营前模范村的试验不仅已无兴趣，而且多方掣肘，这就使得营前模范村难以继续存在。1930年春，黄展云感到事已不可为，挂冠而去。1933年3月，福建省政府明令撤销营前模范农村，将其辖区划为闽侯县第十三区，次年9月划归长乐县管辖。
再次，营前模范农村的实验室作为一种地方政府行为，还表现为它在创办初期，经费来源于地方政府。模范村经费分为行政经费和事业经费。根据《模范农村办理大纲》规定，行政经费“以营前县佐公署经费充之”，这项经费每月仅有280元。模范村行政经费实际开支为1080元，因此，省政府每月给予补助费800元。按照办理大纲，村事业经费，“以本村一切捐税整理之赢余充之”。1928年和1929年，这项经费归村金库的有4950元。另外，村有营业主要有经售食盐、渔盐两项。事业经费用于设立禁烟医院、创办学校等。总之，营前模范村财务系统从属于省政府和村行政组织，并且视为村地方行政制度的一个构成部分。
民国时期乡村建设的模式是多样性的，同一类模式也是各具特色。福建营前模范农村与二十世纪二三十年代乡村建设运动中其他省份同样以政府力量推动的实验区比较，它的典型意义在于：第一，创办时间早，充当了前驱的角色。第二，营前模范农村的创办及其初期的改革措施，完全由地方政府运作；选择的实验区地处福建沿海，社会状况有典型性；改革措施涉及农村社会基层政权、社会组织、财政经济、文化教育、社会生活等各方面结构。其它省区地方政府的县政改革实验，都是乡村建设的教育或学术团体参与，而不仅是政府的力量，而且偏重于地方自治的试验。
福建营前农村的创办留给我们很多的启示。营前模范农村仅存在5年便被明令撤销，从而宣告二十世纪二三十年代乡村建设中一种地方政府行为的失败。他的结局，并不意外，只是那一时期乡村建设运动普遍趋势的折射。作为地方政府的行为，“营前模式”的最根本制约因素是中央政府和执政党中国国民党。他们根本不打算认真地去变革中国农村的现存秩序，所以有的地方当局即使做些不触动国家政权根本利益的改革，也是很艰难的。
“营前模式”更直接受制于错综复杂的地方政局。福建省政府及所属农工厅创办营前模范农村，名义是政府在运作，实际上是黄展云等官员努力的结果。靠几个声称要实现三民主义、推行中国国民党农工政纲的官员，去推动政府进行农村改造，是无法施展他们的抱负的。
从地方政府作为的动因分析，福建省政府农工厅和黄展云本人对农村和农民问题认识的局限性，注定“营前模式”不可能成功。《福建省农工厅成立宣言》称：造成福建农村恶劣状况的重要原因，是“生产效率太低下”；“福建现状，不是分配不均，而是产量太少。换言之，病源在于无产，不在掠夺”。基于这样的认识，他们的试验没有触动农村的封建土地制度。农工厅创办营前模式的意图，还在于试图按照他们的认识，造成一个可以抵御共产主义“煽惑”的农村模式。《福建农工厅月刊》第二号发表署名“天放”和“王永勤”两篇文章，题目分别为《农民所要求是什么》、《劳动问题概论》。文章宣称：“我们所要求的农民应该要求政治地位，决不是如共产党所煽惑的劳农专政”；“我们更应该努力求农民经济上的稳定，才能消弭共产党的宣传”，“如果我们照过去一样的徒喊着农民解放的口号，是没用的；或者永远这样敷衍下去，势必助长共产党徒的煽惑”。“但是我们接触了农民的痛苦和政治上的压迫，那么，共产党既无所逞其技”。由此可见福建农工厅创办模范农村的良苦用心。在这种前提下，以地方政府力量启动的农村改造试验，不可能从根本上革故鼎新，因此，不可能有什么出路。
二十世纪二三十年代中国乡村建设运动的一个重要缺陷，表现“号称乡村运动而乡村无动”。“营前模范农村”也不例外。由于民众饱受“土劣之压迫，官吏之鱼肉，对官厅存抒恶之情，对于土劣时抱危害之恐，民众多存猜疑之心，皆袖手旁观”。参与模范村各项事业改革的仅是少数人，而且信心不足，民众大都“蛰伏不敢动”。没有广大农村群众的动员，只是单纯依靠地方政府的作为，不可能造成农村大变动。“营前模式”同样无法逃脱这一现代化进程的法则。
“营前模范农村”的各项措施对营前试验区域的农村社会变迁起了一定的积累作用。后来，辖区人民为了铭记营前模范农村试验所产生的影响，在营前码头竖立一块刻有“遗爱”两字的石碑。这说明以黄展云为厅长的福建省政府农工厅对改善当地农村状况有所作为。同时，“营前模式”的悲剧性结局又告诉人们，这样的地方政府对农村和农民问题根本上难以有所作为，“营前模式”留下的启示令人深思。