商业银行拓展地方政府融资平台业务的前景与策略，本文主要内容关键词为：商业银行论文,地方政府论文,融资论文,前景论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1009-9190(2010)05-0005-06
[中图分类号]F832.2 [文献标志码]A
为尽快摆脱全球金融危机阴霾，促进经济企稳回升，我国于2008年末提出了“4万亿”投资的振兴规划，按照计划，4万亿的投资中，中央财政将承担其中的1.18万亿元，而剩余的2.82万亿元则需要由地方财政来承担。根据国家发改委测算，2009年地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6 000亿元人民币，而靠地方政府自身仅能提供一半左右的资金，资金缺口近3 000亿元(赵蕊，2009)。在这种背景下，“地方政府融资平台”日渐突起，在刺激计划的实施中发挥了关键作用，也引起了广泛的关注和议论。近期有关地方政府融资平台的论文著述颇多，观点对策也各见睿智，且多从国家政策层面讨论其规范和管理。本文偏重于从该平台运作的特征和其与银行的深度联系方面，阐释银行应如何认识其中存在的风险与机遇，更好地拓展对地方政府融资平台的业务。
一、“地方政府融资平台”的定义、特点和发展现状
关于“地方政府融资平台”的定义，国内存在多种表述。中国人民银行文件①、中国银行董事长肖钢(2009)、中国工商银行首席风险官魏国雄(2009)和国务院发展研究中心研究员巴曙松(2009)的定义是具有代表性的几个表述。本文将“地方政府融资平台”定义为：由各级地方政府主导发起，通过一定的注资方式，依法成立的用于为当地公共设施建设项目融资的企业或事业法人，并以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为其还款来源，以政府信用作为最终担保(可能是显性也可能是隐性担保)。实际上，“地方政府融资平台”并非新生事物，但在近几年才进入高速发展时期，并表现出以下特点：
一是层次增多，银行信贷成为融资主渠道。原先政府融资平台多集中于省级政府，2008年后地方政府建融资平台的层级逐步向下移动，由省级政府向地市级、区县级移动，甚至集镇、乡村也设立了融资平台。目前，全国的政府融资平台基本上仍以银行信贷作为最主要的资金来源。2008年年初，全国各级地方政府融资平台的负债总计仅为1万多亿元，而到2009年年末，全国各级政府融资平台有8 000多家②，融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元③。
二是在资本金、担保等运作方式上进行了一系列的创新。以重庆为例，为了充实8个融资平台的资本金，重庆采取了“五大注入”措施：一是国债注入；二是规费注入；三是土地集团收益权注入；四是存量资产注入；五是税收返还。无论是哪一级平台融资，财政担保都是最核心的。省级政府财政来源相对充足，但作为区县级以下的，提供资本金的方式着实有限，政府融资平台贷款的担保方式除少部分采用不动产抵押外，部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函，以财政收入为担保，多数贷款采取由同样具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证。
三是平台资金投向特殊且难以监控。政府融资平台作为各级政府融资统借统还的承贷主体，贷款主体背景的特殊使得资金去向也有别于普通贷款，体现出行政性、政策性和公益性等用途。而从银行信贷的角度看，此类贷款一般额度大，动辄几亿元、十几亿元甚至几十亿元；资金去向往往由融资平台再分配，银行难以确定跟踪；贷款期限长，最长超过25年，跨越几届政府任期(魏国雄，2009)。
四是还款来源不确定和银行收贷管理被动。因为政府融资平台所支持的项目多数靠自身经营难以偿付贷款，从长期来看，需要地方财政多渠道筹集资金来弥补，目前主要依赖土地出让金。而从短期看，政府融资平台的资金周转，主要依靠在不同银行之间借新还旧。由于还款来源不确定，贷款期限又跨越几届政府任期，给银行收贷管理带来很大的被动性。
五是融资平台出现了调整变化的新趋势。基于上述政府融资平台的特点，监管部门和大型商业银行已经意识到现有模式可能存在的问题，采取了限制性的对策。在这种形势下，政府融资平台出现了两个趋势性的变化，即“战略控股”方式和“金融控股”方式(赵蕊，2009)。
二、地方政府融资平台发展中的商业银行机遇
在经济下行的背景下，商业银行，特别是国有控股商业银行，参与政府平台融资项目，支持“保八”目标迎合了政府的意愿。但商业银行开展融资平台贷款，并非完全出于政策因素，在很大程度上，政府融资平台的发展给商业银行自身也带来重要的战略机遇。
(一)融资平台发展改善了宏观金融环境
一是树立了信心。中央政府的经济刺激计划，通过各地方政府的融资平台迅速及时地扩大对基础设施和重点项目的投资建设，使下行的经济走势较快地得到了遏制，提升了市场对战胜这场危机的信心。在经济走向良性循环的情况下，商业银行的经营业绩和风险也将趋于一个理想的水平。
二是拉动了内需。国际金融危机爆发后，外部需求萎缩，中国出口受到剧烈冲击，大量出口加工企业陷入困境，提升内需至关重要。地方政府利用融资平台迅速启动了大规模投资，使一些因外需减少而减产、停产的企业有了新的订单，将外需转化为内需，使企业的过剩生产能力得到利用，保证了国内就业不受严重影响，保持了社会经济生活的正常运行。2009年，全国金融机构发放的贷款中有近20％投向了各级地方政府的融资平台公司，还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。
三是改善了民生。本轮经济刺激计划的实施加速了各级地方政府推进城乡基础设施建设的步伐。地方政府融资平台作为一种制度创新形式，在短期内有效地解决了长期困扰地方政府的资金缺口问题。借助金融机制的创新，民生工程得以建设，这将有助于提高百姓生活质量，创造新的消费需求。居民生活质量和消费需求的提升有利于商业银行业务的拓展和深化。
(二)融资平台发展为商业银行创造商机
1.通过放贷获得经济收益。融资平台支持的项目，部分有可观的收入来源，例如政府特许经营的项目；即便不是，对于政府融资平台的贷款也是银行在不同信贷领域权衡中的较优选择。因为相对于其他不熟悉的信贷领域，地方政府以财政担保的还款承诺仍具有较强的诱惑力，银行更愿意相信政府平台贷款能够创造较为稳定的经济收益。
2.扩大业务规模，争夺市场份额。由于当前国内信贷业务具有的较高收益能力以及国内商业银行经营转型仍处于起步阶段，因此各商业银行对于信贷市场的争夺非常激烈，信贷市场占比仍是衡量商业银行经营地位的核心指标之一。在中央适度宽松货币政策背景下，商业银行自然不能错过通过扩大信贷投放改变竞争地位的机遇。政府融资平台一方面具有政府信用背景，另一方面，融资平台涉及的工程中不少是地方的重点项目和投资热点，所以加大对政府主导的融资平台贷款就成为银行必然的选择。
3.密切银政关系，铺垫未来商机。地方政府不仅掌控了政策规则的制定权，掌握了大量的地方经济资源也具有很强的资源配置权，对于商业银行而言，与地方政府的关系如何直接决定其在当地的业务发展前景。在本轮振兴计划中，地方政府雄心勃勃地扩大公共建设投资，对银行信贷有迫切的需求。如果银行刻意回避，可能就会失去与地方政府建立巩固关系、深化合作的机会；如果适度参与政府融资平台贷款，并以信贷为契机，深化在投行、结算、资产管理等业务领域的合作，有可能给银行带来很大的商机。
4.彰显社会责任，赢得市场美誉。商业银行参与政府融资平台贷款本质上是商业行为，但同时还表现出一定的公益性。由于政府平台融资去向很多都是市政基础设施建设等民生工程，从宣传上讲，该项贷款既为促进经济企稳回升作贡献，又体现了商业银行的社会责任。在和地方政府的互动合作中，商业银行能够赢得地方政府的褒奖和宣扬，项目自身也发挥了间接的广告效应，是赢得市场美誉不可忽视的途径。
三、地方政府融资平台存在的金融风险
(一)可能对商业银行经营产生影响的风险因素分析
1.责任主体模糊。各类政府融资平台，基本上都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资，名为独立法人，实为政府附属单位。因为有财政的担保，银行对政府融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断，但是由于并不真正掌握其总体负债规模和偿债能力，既无法做到对借款人客户评级，更不可能实现对具体贷款的债项评级。
2.杠杆率偏高。地方政府融资平台的杠杆率普遍较高。由于对地方政府融资平台可融资的金额没有明确约束，一些地方政府出于各种目的，极力扩大融资量，把还贷负担转给了后几届政府。地方政府也可能利用银行的信息不对称，最大限度利用杠杆，把平台的信贷资金转化为子公司的项目资本金，以便进一步吸纳债务融资。
3.偿付风险。地方政府融资平台的偿还能力是最主要的风险关注点，原因是资金部分投向于低盈利或非盈利性的公共设施，政府财政能力以及财政收益的稳定性决定了这些项目能否如期还款。尤其是经济欠发达地区政府将面对较重的负担。不排除在缺乏还款能力的情况下通过借新还旧、展期等办法来缓解还贷压力，或者干脆“不说不还，但是一直无限拖延”，长期占用银行资金。
4.流动性风险。地方政府融资平台贷款几乎全是长期贷款，其中主要原因是大部分项目是城市基建项目，建设周期和资金回笼期很长。相比较银行存款等资金来源的短期化趋势，信贷结构长期化让商业银行面对很大的流动性风险。
5.项目合规风险。首先，地方政府融资平台的设立运作缺乏约束。如把一笔资金当做几个公司的注册资金、几个项目的资本金，或将银行贷款挪来充作资本金，或注入没有经济收益的实物资产充当资本金。在这种情况下，由于公司设立的门槛、条件很低，其运行也缺乏有效的约束，这使得一些地方的政府融资平台从开始的一两个，随后就越建越多，十几个甚至更多的融资平台相继设立。其次，贷款银行很难获取全面的信息。政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况，使银行难以全面了解当地财政收支的一些重要信息。银行往往只能凭借一些不完整的资料来做评价。正是由于信息不对称，银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，更难掌握融资平台的资本金是从何而来，有时甚至要跟踪了解本行贷款的真实用途都比较困难。
6.政策性风险。国家宏观政策的变化、地方换届带来的政策更迭也可能扩大平台风险。由于平台贷款期限普遍较长，可能跨越几届政府任期，其间国家相关政策、地方政府领导班子的经济发展思路和政策都可能发生变化，可能出现经历多次换届后，新一届地方政府不愿意为“旧账”买单的情况。特别是地方政府融资平台企业与地方政府形式上的相对独立，为地方政府相机做出符合法规规定的“实质上”的独立提供了类似于“放弃期权”的灵活性，使银行面对着较为突出的政策环境不确定的风险隐患。
不同层次银行所承受的地方政府融资平台风险也有所不同，大型国有商业银行和全国性股份制商业银行风险控制体系相对完善，与地方政府的博弈能力相对较强。但城市商业银行和农村信用社的地域性特征及其发展历程中形成的对地方政府的高度依赖性，使得其对于地方政府融资平台项目的涉入度更深，相应承受的风险也更大；再加上城市商业银行和农村信用社本身资金实力有限，一般拿不到太大规模的项目，省、市政府投融资平台与大银行签约，对其也产生了“挤出效应”，导致其主要承担中小型项目和侧重于支持区、县，甚至镇以下政府。
(二)可能对金融体系产生影响的风险因素分析
如果把视角再放开一点，考察政府融资平台贷款——或者更广泛一点，把地方政府债券也考虑在内——整个地方政府债务和商业银行互动会给整个金融体系带来的风险，我们就会更加意识到防范此类风险的紧迫性，以及商业银行在由此引发的金融体系风险中所处的地位。下面将通过一个资金流量循环的图示来分析其中的逻辑。
下图中，我们把资金循环的起点界定为地方政府，地方政府的施政目标是加强城建，改善投资环境，但最本质的目的还是短期内增加GDP。在这个目标下地方政府寻找实现手段，需要增加投资，而在短期内筹集建设资金，较易实现的途径就是通过政府融资平台融资，并以政府信用进行担保。这种担保实际上是缺乏法律效力的，是一种名义上的承诺。政府融资平台向商业银行贷款，并名义上承担偿债义务。因为此平台自身不从事经营活动，其还款来源依赖几个方面：一是所投资项目的经营收入，二是税收，三是土地出让金。因为城建基础项目的公共性或半公共性，部分盈利能力较低，甚至还无法抵补每期的贷款利息，因此，第一种来源往往不足以满足偿付需要；第二种来源因为完全纳入预算内管理体系，使用上的限制也较多。因此，政府融资平台的还款来源或者财务担保经常落在土地出让金上。土地出让金已经成为地方政府最重要的预算外收入来源，近年来其规模甚至能够与一般预算收入相匹敌。而恰恰是由于地方通过融资平台拉动地方建设，而土地出让金又成为地方政府融资平台的主要还款来源，融资平台的风险通过如下一系列环节的资金循环和信用杠杆的叠加，具备了扩散为系统性风险的可能。
图 地方政府融资平台可能引发的金融体系风险
环节1：地价迅速上升，开发商为了控制本金投入，最大限度利用金融杠杆提升收益率，必然想方设法通过分期付款方式拿地，完成首期土地出让金缴款后就能够拿到土地使用证，再利用土地使用证贷款，缴付剩余的土地出让金和进行开发投资；或者违规预售，利用购房人的首付款缴纳出让金，实际也是利用信用杠杆。尽管相关部门近年来不断出台新规，但由于开发商与地方政府有着千丝万缕的联系(甚至部分地方政府融资平台实际就是从事房地产开发的)，土地一级市场的高杠杆和违规问题仍然是屡禁不止。
环节2：房地产开发商以高地价购置土地后，必然把地价上涨的部分通过房价转嫁给居民，其资金流的实质就是政府部门为发展经济而向银行体系欠的债实际上由居民承担了。由于资金的流转不经过收入初次分配和再分配账户的过程，这种债务的转嫁比征税来得更为直接。
环节3：房地产开发商开发阶段资金投入除部分居民的首付款外，大部分仍然是来源于银行贷款。
环节4：大部分居民的储蓄是难以一次偿付购房款的，因此大多数居民需要采取抵押住房方式从银行贷款，这里又利用了信用杠杆。
上述4个环节环环相扣，不断循环。环节1直接形成了地方政府的土地出让金收益，环节2～4带来的是地方GDP的增长、税收收入增加、部分城建项目的增值收益(资本利得)。经过上述4个环节，地方账面财力的提升表面上为银行对融资平台的贷款提供了信用增强保障，实际上，这种信用增强的基础是商业银行放大杠杆后对自己的授信。政府债务风险、房地产开发企业债务风险、居民个人贷款风险大都转嫁给商业银行，后者成了风险集聚的洼地。而且，银行的某些金融创新对于分散和转移这种风险的效果可能是不理想的。譬如，如果希望利用资产证券化将对融资平台的信贷风险分散给社会投资者，那么很可能对于消解金融体系风险没有任何作用，反倒可能加速风险向金融系统的扩散，因为这么做的结果是：银行虽然不是直接风险承受人，但投资者(居民、开发商、其他银行、其他地方政府)将承受风险，投资者对于风险的反应也必然通过其与银行业已建立的信贷杠杆联系，再度反馈到银行信贷风险上。
现实中，截至目前，我们仍然没有看到资金循环断裂的现象，这是因为各市场主体对未来经济有良好的预期，最关键是一致预期房地产市场会保持繁荣。不断升高的房价(地价)就会逐渐地补偿债务，用未来抵偿现在，实现体系运动中的相对稳定和安全。但是，房地产市场的繁荣又反过来依赖于扩张的信贷，两者是互为因果的关系。这种循环，一旦遭遇外部形势变化，或者政策发生不可预期的逆向调整，一旦对于未来的良好预期打破，那么金融体系，特别是银行运作受到较大冲击也就难以避免。
四、商业银行开展地方政府融资平台业务的前景和策略
中央经济工作会议确定2010年继续施行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，但在政策操作层面，事实上已经发生了导向性的调整，信贷业务发展的前景变得复杂，同时也对一些商业银行开展地方政府融资平台业务作了风险警示。但是从长期来看，中国正处于工业化、城镇化加速发展时期，基本建设所需资金数额庞大，各级政府在推动城市建设、改善公共服务方面的作用依然显著，以融资平台为代表的政府融资渠道还将扮演重要角色。从国际经验看，如果制度设计合理，地方政府债务是促进地方经济发展的有效途径，商业银行参与其中将更好地分享到经济发展的成果。因此，商业银行介入地方政府融资平台业务，既有机遇，也有风险。当前阶段，迫切需要系统研究能够统筹平衡对地方政府融资平台业务的进入与风险防范缓释的途径，这是拓展地方政府融资平台这一巨大市场的前提。只有建立一种规范与制度，并找到合适的策略与办法，才能使银行对地方政府融资平台的业务在框架内合理发展。下面简要提出商业银行发展地方政府融资平台业务的几项策略。
1.适度利用资产证券化。央行副行长刘士余(李彬等，2009)指出资产证券化的发展有望成为化解地方政府融资平台风险的重要途径。商业银行通过信贷资产证券化，把风险权重较高的融资平台贷款转化为现金，降低银行的风险水平和加权风险资产总额，提高核心资本充足率。目前，我国的资产证券化试点没有取得实质性的突破，金融危机爆发后监管层对防范金融风险的重视使得资产证券化的发展将更加谨慎。发展资产证券化现存的问题主要有：一是我国相关法律、会计和税收制度还不完备；其次是我国没有统一的信用评级方法理论和权威的信用评级机构；三是可证券化资产的供给还不够(赵蕊，2009)。另外，中国的资产证券化发展尚缺乏足够的合格投资者，必须着力培育。如何激活投资者是推动资产证券化市场的关键因素。况且，如前文所言，资产证券化仅仅是将风险从商业银行转移给投资者，在没有对投资者范围进行限制和切断与银行的杠杆联系时，最终可能还是会由商业银行来承担主要风险。因此，对于一家银行而言，利用资产证券化方式分散转移对地方政府融资平台的信贷风险是可行的，但监管当局需要对银行体系的证券化加以控制。
2.严格授信制度。首先是对地方政府的融资要有授权制度，对全国城市实行名单管理，不搞遍地开花。授权包括融资期限、融资额度的授权。原则上，由于地方政府融资平台的贷款往往是搭桥性质的贷款，对其融资的期限应进行控制，如与政府任期一致，超过任期的融资要由本级人民代表大会授权，因为超过任期的借款须由下届或下几届政府来归还(魏国雄，2009)。实践中，商业银行在与地方政府的博弈中很难占据优势，希望得到地方人民代表大会的授权担保往往会一厢情愿，因此，商业银行自身对地方政府的授信和信用审批就显得格外重要。其次是实行信贷总量控制。虽然每个地方政府设多少个融资平台，一家银行无法控制，也很难加以约束，但对一个地方政府的贷款总量，银行还是有一定控制力的(魏国雄，2009)。每家银行都应当根据一个地方政府的可承受还本付息的能力(根据税收、预算外收入等加以测算)和自身在相应融资市场中的预期份额，来确定相应的融资总量限额，不得随意突破。对城市基础设施贷款实行比例管理，同时试行地方财政负债边界模型测算，搞好限额管理。再次是遵循商业化和差异化的原则。要按照商业贷款方式运作，合理确定信贷条件，确保风险和收益相匹配；根据银行自身的风险偏好选择项目，实施组合管理。对发放的贷款中，一般性贷款占比和政府融资平台贷款占比有一个限额，并针对经营性项目、准经营性项目和公益性项目三大类型采取不同的管控模式。
3.采用银团贷款。地方政府融资平台融资的金额一般都比较大，由一家银行单独贷款，不仅要受到资本金比率的制约，还要受到贷款集中度风险的考验，且还会受到信息不对称的影响。采用银团贷款方式，可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时参贷银行从不同渠道可以获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件或要求控制风险，还可以有效防止贷款被挪用。此外，商业银行除提供贷款支持，还要利用自身业务和网络平台优势，积极提供结算、政府资金存放归集、现金管理、财务顾问、并购重组、资本债务市场、直接投资等全方位金融产品与服务(肖钢，2009)，帮助地方政府融资平台加强项目管理、拓宽融资渠道、降低融资成本，加快项目建设与投产，由此商业银行既支持了当地经济社会发展，也为加强了自身的资产安全性。
4.加强财务监督。商业银行应建立对融资平台贷款的专项监控机制。由于融资平台贷款的特殊性，商业银行更要强化财务监督。如对项目贷款采取封闭运作、开立专户等，并加强资金监控，确保贷款不被挪用，回笼现金优先用于还款。此外，银行也要主动加强与地方政府沟通，把握财政补贴、土地出让收入和其他资金的规模及流向，及时调整有关信贷政策。
5.探索贷款以外的其他参与方式。随着我国地方政府债务融资制度的不断完善，融资平台还会发生新的变化调整，商业银行应敏锐地把握形势的变化，探索贷款以外的其他方式参与到地方政府的融资业务中。其中有两个重要的途径值得关注和研究：一是市政债(或融资平台发行的企业债)，因其担保的确实性和信息的透明度较高，对缓释风险很有益处(但是也必须注意市政债与地方融资平台的借贷加总后的债务总量是否超过地方政府的还款实力)。今年，中央授权发行2 000亿元地方政府债券为地方政府解决融资难问题，商业银行应利用这一时机调整对政府债权结构，降低风险。二是采用直投方式涉入地方政府融资平台项目，即商业银行集团以直投方式，通过旗下投资子公司先期介入较有潜力的地方政府融资平台项目，较为清晰地掌握项目情况，并把握资金的去向，其后再逐步跟进信贷投放和启动其他业务，也就是利用扩张期权的原理，保留决策灵活权，并控制总的风险暴露。
注释：
①参见《21世纪经济报道》2010年1月14日《多家银行下发“限贷令”》一文中的转述。
②参见《国务院发展研究中心调研报告(摘要)》2009年专刊78～83期。
③中金公司研究报告预测数据，参见http://news.hexun.com/2010-03-17/123010378.html?from=rss。
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