河北省农村社会养老保障制度建设研究，本文主要内容关键词为：河北省论文,制度建设论文,农村论文,社会养老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：323·89 文献标识码：A 文章编号：1007—2101（2005）06—0037—12
农村社会养老保障是整个社会保障体系的重要组成部分。建立和完善同社会经济发展水平相适应的农村社会养老保障制度，为农民提供有效的养老保障，是破解“三农”问题的必要举措，也是实现全面建设小康社会战略目标的重要保证。长期以来，中国农村一直实行的是以土地保障为基础、以家庭养老为主要特色的养老保障模式。人民公社化期间，集体养老虽曾成为农村养老保障的主要制度安排，但仍未从根本上改变家庭养老的制度基础，农村养老保障的社会化水平十分低下。改革开放以后，特别是实行农村家庭联产承包责任制和经济体制改革步入市场化轨道以后，农村集体的养老保障功能趋于消退，传统的家庭养老保障也与社会经济发展的要求愈来愈不适应，由此导致的农村养老问题及相关的社会矛盾日趋凸显和严重。为此，国家民政部于1987年开始在部分地区开展农村社会保障改革的试点工作，重点是探索建立现代意义的农村社会养老保险制度。在试点的基础上，1992年民政部又制定出台了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），这标志着我国农村社会养老保障制度建设工作的正式开启。河北省的农村社会养老保障制度建设在《基本方案》下发后的一段时间内曾取得较大进展，但自1999年国务院决定对农村社会养老保险进行规范整顿，并停止开展一切新业务后，又一度趋于停顿，致使一些投保农民对社会养老保险失去信心，并在很多地方出现了农民大规模退保现象。此后，全省一定层面上的农村社会养老保障制度建设及相应的改革探索虽然一直没有停止，并在部分地区和一些局部领域逐步走向深化，但实践中也一直是问题多多，总体进展缓慢，远不尽如人意。可以说，到目前为止，河北省乃至全国，农村社会养老保障还没有形成一个成型并比较完善的制度，绝大部分农村地区面临的养老保障形势依然严峻，农村社会养老保障制度建设工作依然任重道远。
一、河北省农村社会养老保障制度建设中存在的问题
河北省农村社会养老保障工作开始于1987年，从调查研究、积极探索、总结经验、建立制度到稳步发展、整顿规范，经过了18年的历程，克服了很多困难，取得了一定成绩。截止到目前，共有165个县（市、区）、3000多个行政村和乡镇企业建立了农村社会养老保险制度；1347个乡镇的农村社会养老保险业务转到了社保机构管理，初步形成了比较系统的管理服务网络；参保总人数达到236万人， 基金积累总额达到5.6亿元，5万多农民开始领取养老金，农村社会养老保险的保障功能初步显现。
通观河北省农村社会养老保障制度建设的进程，存在的问题主要是：
1.缺乏权威有效的法律法规依据
河北省农村社会养老保障制度的建立，主要依据是民政部下发的《基本方案》和各级主管部门下发的业务指导性文件，从总体而言，缺乏国家法律规定和政府权威文件的支持。农村社会养老保险工作的开展，完全依靠各级政府领导自身的认识，“肯定”则全面推动，“否定”则否定一切。河北省农村社会养老保险开展十几年来，曾两次被有关方面指责为加重农民负担。1997年，省政府在全省范围内进行减轻农民负担大检查，对主要的农民负担进行媒体曝光，其中农村社会养老保险就位居榜首。1999年后国家对农村社会养老保险进行整顿规范，并要求停止一切新业务的开展，全省的农保工作即陷入停顿状态，致使许多投保农民产生误会，对农村社会养老保险失去信心。这些影响一直持续至今。虽然党的“十六大”报告再次明确要求在有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，但权威性的农村社会养老保险操作办法和规定仍未出台。
2.缺乏有效的激励政策和稳定的资金来源
“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”是国家和河北省确定的农村社会养老保险的基本原则。然而，在实际工作中，这一基本原则并没有真正落到实处。由于大部分地区的集体经济处于非常薄弱的状态，集体补助很难得到落实。另外，民政部《基本方案》中明确规定，集体补助的具体办法由县或乡（镇）、村、企业制定，导致各地的集体补助标准千差万别，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则。按规定，国家予以政策扶持的原则主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支来体现，但实际上，税务部门并没有相关的具体政策规定可以执行，基金增值、财政保障等方面的政策国家亦没有相关的承诺，从而导致这一原则落空。据统计，在1996年底全省积累的4.8亿元农村社会养老保险基金中，有4.66亿元为个人缴纳，集体补助的仅为1400万元，不足投保数额的3％。除此之外，地方政府和国家财政均没有给予有效的资金和政策支持。与此相对，在城镇社会养老保险方面，仅2003年个人和企业共缴纳保险金87.8亿元，地方政府和国家财政为其补贴25亿元，与农村社会养老保险形成强烈反差。由于缺乏有效的激励政策，农村社会养老保险很难大面积开展，以致不能形成稳定的资金来源，农村的养老问题难以真正有效解决。
3.现行制度缺乏一定的前瞻性和实际适应性
《基本方案》经过十几年的实际运行，已逐渐显现出了制度上的某些落后性和实际不适应性缺陷。第一，在养老保险的保障范围上缺乏前瞻性，没有从社会经济发展的角度去考虑农村社会养老保险事业的发展，而是简单地根据当时的社会状况将保险对象定位在“非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”范围内。这虽然考虑到了投保者的流动性，但这种流动性的考虑仅限于农民“离土不离乡”及劳动力在农村范围内的转移，忽略了随着经济体制改革和城镇化发展的加快，必然引起就业结构的变化和农村剩余劳动力向城镇转移这一客观规律，保障范围受到了极大的局限。第二，缴费标准和“保障基本生活”的定位不适应逐步提高的农民养老保障需要。《基本方案》中将缴费标准确定为最低2元，最高20元，每2元一个档次，共十个档次。由于当前我省农民的收入水平总体还不够高，以及对农村社会养老保险制度还缺乏必要的信心，投保金额基本上都集中在低档次的水平上，使“基本生活”需要难以真正得到保障。第三，社保机构性质认定不合理，管理费标准不适应机构运转的实际需要。从理论上讲，由于《基本方案》将管理费的提取严格限制在3％的较低水平，基金增值部分的产权属于投保者个人， 不存在投保人利益被侵犯的可能，也不存在财务破产的可能。而实际上，由于该方案将县级机构设置为自收自支事业单位，经费支出指定由管理费中解决，在农村社会养老保险还未普及，基金收取规模不大的情况下，3％的管理费很难保障机构的正常运转。从全省情况来看，有半数以上的机构经费不能保障，甚至人员工资也得不到解决，队伍很难稳定。在这种情况下，为保证农村社会养老保险工作的顺利进行，各级社保机构不得不采取从基金中借支的办法补偿管理费用，由此加大了养老保险基金的管理和运营风险。
4.农村社会养老保险目标人群的实际政策指向存在偏差
从一般意义上讲，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需要越强烈。但是，目前的政策恰好相反，农村社会养老保险实际走得是一条“保富不保贫”的路子。现行农村社会养老保险制度建设采取的是农民自愿与一定的强制要求相结合的指导原则，主要是鼓励具备投保条件的农民参加社会养老保险。具体而言，其基本方针是根据各地区的贫富程度，实行分类指导，区别对待，即：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方坚持政府引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。按照这一方针，目前开展农村养老保险的多数是比较发达的地区，参加养老保险的人几乎都是农村的富裕农民。我国建立农村社会养老保障制度的最终目的是要解决未来农民家庭养老困难问题，但参加保险的人并不是未来养老困难的人群，他们即使不参加养老保险，今后的养老也不会成太大问题。未来养老将会面临困难的恰恰是那些养老保险并未覆盖的不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民。很明显，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并不能真正达到我们想要达到的目的，未来农村养老的根本性问题并不能通过现行养老保险方案得到解决。
5.管理监督体制和机制不健全、不规范
经过1999年以后的整顿规范，全省农村社会养老保险管理，特别是基金管理的混乱状况得到了一定程度的遏制和改变，但仍存在诸多管理监督体制和机制方面的不健全、不规范。一是管理机构上下不对口、不贯通。1998年农村社会养老保险机构开始由民政部门移交到劳动与社会保障部门，虽然目前县级机构的移交工作已基本完成，但乡级机构仍有50％以上尚未建立，上下不能贯通，各项政策不能一贯而下，管理上很不顺畅。二是没有建立起专门的基金监管机构，不能形成有效的监督机制。首先，尽管在开展农村社会养老保险工作之初，县以上政府就建立了农村社会养老保险基金管理委员会，负责本地的基金管理及运营的指导和监督工作，但由于近年来的机构调整和人员变动，“管理委员会”的设置已名存实亡，成为一个虚设机构，在实际工作中根本起不到监督和指导作用。其次，由于缺乏有效的基金管理监督机制和不恰当的行政干预过多，违反政策强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象仍时有发生，甚至有些基金已被持续占用七、八年之久，至今不能收回。第三，农村社会养老保险基金的收、支、投、管缺乏分制管理，运营、监管集于一身，相互间不能有效制约，使基金的管理与运作很难规范。第四，各项制度建设不完备，到目前为止，仍没有建立起完整统一的基金管理制度、运营制度及基金检查监督制度，基金管理、调度随意性较大，存在很多的管理漏洞和风险隐患。这些问题说明，目前农村社会养老保险管理还是在原始、粗放的低层次上进行的。而社会保险的管理是一项严肃性、技术性很强的工作，其既有商业保险的技术难度，又有社会公益事业的政策严肃性，因而对管理水平的要求较高，尤其是对养老保险基金的管理要求更高。按国际上通行的做法，社会保障基金应遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保证养老保险基金的安全性、流动性和收益性。在这一点上，目前的农村社会养老保险管理还有巨大的差距，直接制约着农村社会养老保险制度的发展和完善。
6.基金增值标准不科学，增值渠道不畅，基金运营风险较大
社会保险基金的持续保值增值，直接关系到基金的壮大和社会保险事业的发展。根据现行政策，一方面，在农村养老保险基金增值标准的制定和宣传上强调保障农民利益，要求增值标准必须高于银行利率和商业保险增值标准，而忽略了金融市场的发展现状和养老保险基金自身的运营能力；另一方面，又将农村社会养老保险基金的增值渠道局限在存银行、买国债的范围内，基金增值在正常的情况下很难达到预定的增值标准，使各级机构在农村社会养老保险基金管理运营方面处于两难境地。再者，我国目前市场经济体制还不完善，物价指数波动较大，银行利率的变化也较为频繁。在近年来利率较低，投资渠道单一的现实情况下，要想使农村社会养老保险基金有效增值也非常困难。按照民政部在计算农村社会养老保险费时采用的利率标准计算，1991—2000年农村社会养老保险基金应累计增值125.64％，而按同期实际银行利率和国债利率计算，农村社会养老保险基金分别累计增值101.35％和120.08％，与农村社会养老保险基金的增值要求相比均为负差。以上仅为理论计算，还未包括基金从收缴入账到存银行、买国债过程中的漏出和时间差造成的增值损失。如果再加上基金管理和使用上的违规损失，负差将更大。
二、河北省农村社会养老保障制度建立的经济可行性分析
如上所述，自1987年开始的近20年来，农村社会养老保障制度建设一直进展缓慢，特别是在资金筹集上困难和问题重重，迟迟难以逼近预期目标。这就不得不牵涉到一个重大问题，即目前建立农村社会养老保障制度的社会经济条件究竟是否具备？对这一问题的认识，直接关系到农村社会养老保障制度建设的前途，也关系到我们对建立农村社会养老保障制度的信心、决心、推进力度和措施。
从国际经验看，各国建立农村社会养老保障制度时一般都需具备三个基本条件：一是经济发展水平大幅度提高，人均GDP达到2000美元以上；二是农业在GDP中的比例大幅度下降，且在15％以下；三是农业人口比例下降，最高也在50％以下。我国目前的情况是，2003年人均GDP约为1100美元；农业在国民经济各部门中的份额约为15％；农业人口占全国总人口的比重约为59％。河北省上述三个指标2003年分别约为1200美元、15％和73％。如果按照这三个指标，毫无疑问，我们是基本上没有条件建立农村社会养老保障制度的。但是，第一，我们目前要建立的并非是发达或较发达国家那种高层次、高水平的农村社会养老保障制度；第二，中国有自己独特的体制和国情，农村社会养老保障制度的建立不能简单地因循其他国家的经验，必须结合自己的具体情况分析和对待。下面即运用保险精算原理，从农村社会养老保险费需要量和农民缴纳保费能力两个方面对河北省建立农村社会养老保障制度的经济可行性进行具体分析①。
根据保险精算原理，计算应缴纳的保险费首先必须合理确定应缴纳保险费的费率。而确定保险费率又涉及到保险费率的构成及生命表、预定利率、给付年龄等因素的选择。根据农村社会养老保险的性质和要求，其保险费率的确定，应以对应于给付投保人的保险专用基金的纯费率为准；在我国目前没有编制出合适的生命表的情况下，暂采用日本第二回全社会生命表（1965—1969年）。根据我国目前的利率水平，并考虑到保险基金投资增值情况，分别选用3.0％（保守数字）和6.0％（积极数字）两种利率作为厘定农村社会养老保险费率的预定利率。给付养老金的年龄，目前一般比照城镇职工法定退休年龄确定。但考虑到一些人届时尚能够参加生产劳动，可将退休年龄适当延长至65岁，所以分别选取55、60、和65岁为农村社会养老保险的给付年龄。
1.农村养老保险费需要量估算
设农民在X岁投保农村养老保险，可以约定n年后开始于每年年初领取养老金，且不论被保险人生存与否，保险人均需支付给被保险人或其收益人至少m 年（习惯上设定为10年）养老金。则缴费率计算公式如下：
②
其中：
D[,x]＝V[x]·L，称为生存者现值；
N[,x]＝D[,x]＋D[,x+1]＋……＋D[w]，称为生存者现值累积；
为现值率。
以上述公式为基础，除前面已选定的生命表、预定利率、退休给付年龄外，再根据各地不同的生活费用水平分别选定低、中、高，即年金额1320元（每月110元）、1560元（每月130元）和2400元（每月200元）三档保障给付水平；③ 选择20、30、40和50岁四个层次的投保年龄，就可以计算出农村社会养老保险费需要量（见表1和表2）。
由表1和表2可以看出：（1）不同的年给付水平，所需缴纳的保险费多少不同。给付水平越高，应缴保费就越多。所以农民可以根据自己的交费能力选择相应的保险水平档次。（2）保险人所设定的利息率不同，投保人需缴保费也不同。利率越低，计算的保费就越多；利率越高，计算的保费就越少。而且投保期间越长，这种差别越大。（3）起领养老金年龄不同，所需缴纳的保费也不同。领取年龄越小，则缴纳的保费越多；起领年龄越晚，则缴纳的保费越少。（4）投保年龄不同所需缴纳的保费不同。投保年龄越小，缴纳的保费越少，投保年龄越大，缴纳的保费越多，负担越重。（5）40—50岁缴费负担上升较快，而在40岁以前的缴费负担增加缓慢。主要原因是40岁以后人的死亡率逐年递增，也就是存活的人越来越少（其由生命表可以观察到）。生存人数少，分担成本就越大，当然这还与其所缴保费积累期短有关。总之，农民在30岁以前开始投保，基本不会增加多少负担。
表1 农村社会养老保险趸缴保费需要量 单位：元
投保
领取年龄(岁)
利率0.3% 利率0.6%
年龄
需缴保费额
55
60
65 55
60
65
年给付额
20
1320 6205
4400 3016
1932
1247
784
30
8464
5997 4114
3512
2267
1425
40
11586 8208 5631
6406
4135
2600
50
16119 11420 7834
11877 7666
4819
20
1560 7333
5195 3564
2284
1474
927
30
10003 7087 4862
4151
2679
1684
40
13692 9701 6655
7571
4887
3027
50
19045 13496 9258
14036 9060
5696
20
2400 11281 7993 5483
3513
2268
1426
30
15390 10903 7480
6386
4122
2591
40
21065 14924 10238
11648 7518
4727
50
29307 20763 14244
21594 13938 8426
表2 农村社会养老保险年缴保费需要量 单位：元
投保
领取年龄(岁)
利率0.3% 利率0.6%
年龄
需缴保费额
55
60
65 55
60
65
年给付额
20
1320 288
191
124128
80
49
30
483
307
194264
159
96
40
963
554
330635
350
200
50
3455
1338 6722689
1010
491
20
1560 340
225
147152
95
58
30
571
363
229312
188
113
40
1138
645
390750
414
236
50
4084
1581 7843178
1193
580
20
2400 523
347
226233
145
90
30
879
558
353481
290
174
40
1751
1006 6001154
637
363
50
6282
2432 1221
4889
1836
893
2.农民缴纳保费能力分析
农民缴纳保费的能力，一是取决于既定保费需要量和一定收入水平下的保费负担程度；二是取决于其所承担的包括保费在内的综合费用与其收入的对比关系。这里以2003年为样本年，设定农民均在60岁时领取1320、1560、2400元的养老金，首先对河北省农民缴纳保费负担程度进行计算分析（见表3）。
由表3可见：同一利率和给付水平下，投保年龄越大，缴纳保费负担越重。 投保年龄在20—30岁之间，保费负担较轻，多数情况下应缴纳保费占纯收入之比都在10％以下，而投保年龄在40岁以上，则负担较重。
表3 河北省农民缴纳保费负担程度分析（2003年）
农民人均
年度保费占人均纯收入之比(%) 年度保费占人均纯收入之比(%)
纯收入2853元 (利率:3.0%) (利率:6.0%)
投保年龄与
20岁
30岁
40岁
50岁
20岁
30岁
40岁
50岁
需缴保费
(191元) (307元) (554元) (1338元)
(80元) (159元) (350元) (1010元)
给付1320元
6.7
10.8
19.4
46.9
2.8
5.6
12.3
35.4
投保年龄与
20岁
30岁
40岁
50岁
20岁
30岁
40岁
50岁
需缴保费
(225元) (363元) (645元) (1581元)
(95元) (188元) (414元) (1193元)
给付1560元
7.9
12.7
22.6
55.4
3.3
6.6
14.5
41.8
投保年龄与
20岁
30岁
40岁
50岁
20岁
30岁
40岁
50岁
需缴保费
(347元) (558元) (1006元) (2432元) (145元) (290元) (637元) (1836元)
给付2400元
12.2
19.6
35.3
85.2
5.1
10.2
22.3
64.4
其次，再从农民承担的综合费用与其收入的对比关系方面分析农民缴纳保险费或投保的可能性。
先设定农民投保的可能条件式为：
f（x）≥C＋5％Y＋P[,x]
其中：f（x）为X岁人当年纯收入；C为当年农民人均生活消费支出；Y 为上年农民人均纯收入；5％Y为各种应缴费用（按国务院1990年12号通知规定，农民负担不应超过本地区上年农民人均纯收入的5％，故以Y乘以5％的系数）；P[,x]为X岁投保农民年度保费。
考虑到我省农民的总体收入水平和收入的层次性，我们以低、中保障水平（年给付额1320元和1560元）为原则，仍设定农民均在60岁时领取养老金，测度河北省各投保年龄农民应具备的投保条件。
河北省2003年农民人均纯收入2853元，2002年农民人均纯收入2685元，2003年农村人均消费支出1600元。将其与不同的保费数字代入上式，可得出表4的结果。
表4 河北省农民投保可能条件分析
2003年农民人均纯收入2853元
给付1320元
f(x)≥C＋5%Y＋Px(元)
是否具备投保条件
利率3% 20岁
1925.25 +
30岁
2041.25 +
40岁
2288.25 +
50岁
3072.25 -
利率6% 20岁
1814.25 +
30岁
1893.25 +
40岁
2084.25 +
50岁
2744.25 +
给付1560元
f(x)≥C＋5%Y＋Px(元)
是否具备投保条件 领取养老金
利率3% 20岁
1959.25 + 年龄
30岁
2097.25 + 60岁
40岁
2379.25 +
50岁
3315.25 -
利率6% 20岁
1829.25 +
30岁
1922.25 +
40岁
2148.25 +
50岁
2927.25 -
注：“＋”表示具备投保条件；“－”表示不具备投保条件。
表4的分析表明，就河北省的情况而言，在实行低档次保障水平和6％的利率假定下，农民的投保条件已完全具备；在实行低档次保障水平和3％的利率假定及实行低、中档次保障水平且不论是6％的利率还是3％的利率假定下，农民的投保条件均已基本具备。由此可以得出结论：目前河北省已基本具备了建立农村社会养老保障制度的经济基础。但是还必须看到的是，第一，上述分析是假设保费需要量全部由农民个人负担的。事实上，无论按照农村社会养老保险的公益性质，还是按照国际惯例和我国的现行制度方案，政府都须承担一定的支持和资金补助义务。第二，随着2004年中央1号文件精神的贯彻落实，农民收入增长明显加快。2004年河北省农民人均纯收入比上年增长318元，增长幅度为11.14％，比上年增幅提高4.89个百分点。第三，目前实施的减免以至取消农业税、农业特产税和其他农村减负政策，将进一步降低农民的税费支出负担，提高农民的纯收入水平。此外，目前全国和河北省都在按照中央部署，大力推行实施粮食直补、良种补贴、农机补贴等多项惠农政策，这都将有效地增强农民的现金收入和负担能力。据河北省农调队的调查，仅2004年上述税收减免和补贴政策就使全省农民增收22.8亿元，人均直接增收40多元。考虑到这些因素，建立农村社会养老保障制度的可行程度将更高，农村社会养老保障制度建设的前途将更加乐观，今后面临的主要是如何进一步完善制度和政策措施，加大推进力度的问题。
三、推进河北省农村社会养老保障制度建设的理论与政策建议
（一）坚持强制性制度变迁方式，加大政府对建立农村社会养老保障制度的推进力度
建立农村社会养老保障制度是从农村家庭养老到社会养老的一次重大制度变迁，其成功或顺利与否，制度变迁方式的认识和选择至关重要。制度变迁方式包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。诱致性制度变迁是指现行制度的变更或新制度安排的创造，是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实施。诱致性制度变迁的发生，首先要有创新主体；其次，制度创新者从新制度中获得的预期收益要大于它的预期成本；最后，这些创新主体要达成一致性同意。只有符合这几个条件，诱致性制度变迁才会发生。而在农村养老保障制度变迁中，作为变迁主体的农民并不具备创新主体的资格。由于农民的有限理性，其从新的社会养老保障制度中获得的预期收益是否大于预期成本，也不可能判断清楚。再者，由于不同的农民具有不同的经验，他们对原有的养老保障制度供求不均衡的程度和原因认知不同，要使一套新的行为规则被接受或采用，个人之间就需要讨价还价的谈判并达成一致性的意见，而结果可能是很难达成一致。所以，从农村家庭养老到社会养老的制度变革不适于采用诱致性制度变迁方式。强制性制度变迁是指新制度的产生由政府命令和法律引入而实现。强制性制度变迁的制度供给主体是国家。我国以建立社会养老保障为目标的农村养老保障制度改革实际上就是政府主导的结果。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权利，它的制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。但由于在以前的农村养老保障制度改革中，政府无意改变制度变迁中权益的重新配置，其意愿制度供给和实际制度需求并不一致。事实上，我国在政府主导的农村社会养老保障制度改革中一直存在着严重的制度供给不足。1999年国务院决定停办农村社会养老保险一切新业务，主要是原有的制度设计和养老保险管理存在问题，但并不意味着以后不可以继续实行强制性制度变迁方式。
继续实行强制性制度变迁方式，要求进一步加大政府对建立农村社会养老保障制度的推进力度。其一是加快农村社会养老保障立法建设，实现制度的法制化。从全国来讲，应尽快制定关于农村社会保障的基本法，明确农民享有与城镇职工一样的社会养老保障的基本权利和相应的义务，并使这种权力和义务具备法律保障。从河北省来讲，目前出台的相关方案对各地大都只具有指导性，不具备有效的约束力。而各地在此基础上制定的细则和操作办法参差不齐，具体实施中基层政府和农民的随意性都很大，规范性很差。这不仅不利于全省的统一管理和监督，也不利于各地农村社会养老保障制度的完善和扩大农村社会养老的覆盖面，甚至使社会养老保险工作举步维艰。省人大应会同政府有关部门广泛调查研究，总结经验，力争尽快出台一套适用全省、较完备统一的基本法律法规，以规范农村社会养老保障行为。其二是加强省级统一规划，实行强制为主并与一定政策条件下的自愿相结合的原则，提高政府对农村社会养老保险的强制程度。现行农村社会养老保险政策虽有一定的强制要求，但实际实施中绝大程度上是自愿的。按道理讲，农村养老保险属于社会养老保险，应统一实行强制性原则，但考虑到农民在地域、经济收入及对社会养老保险思想认识上的差别，为避免强行一刀切而引起和激化社会矛盾，可以有一定的自愿和灵活性。为此，省人大和政府有关部门首先应在缜密调查和测算的基础上，切实摸清各地各类农民的经济条件底数，然后制定出统一规划和适合不同收入层次的不同保障水平的养老保险政策和实施方案。达到一定人均收入的地区，必须强制实施一定保障水平的社会养老保险。未达到规定人均收入水平的地区实行群众自愿，但同时必须规定，其随着经济的发展，一旦达到规定的人均收入水平，就必须进入强制实施社会养老保险的行列。另外，在强制实施社会养老保险情况下，对部分确实困难而不具备负担能力的农民可以实行减免政策，但这种减免政策也必须有具体的政策条文规定和审核程序。
（二）改革制度模式，提高农村社会养老保障制度的效率与公平程度
按照制度经济学的观点，制度变迁发生的充分条件是新制度是有效率的，即人们预期从新制度中获得的社会净效益要大于原有制度的社会净效益。农村社会养老保障制度建设之所以进展迟缓，原有制度模式的低效率是主要原因之一。首先，按照现行制度规定，农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。其中，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。如果集体经济不发达，那么就成了农民个人完全缴纳养老金。至于“国家政策扶持”，主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支来体现，这实质上是把乡镇企业作为了农民养老保险金的惟一补助来源。但问题在于，农村地区乡镇企业的发展很不平衡，这一规定实际是从制度上把那些没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助和国家政策扶持之外，而且乡镇企业本身是否盈利也是一个充满不确定性的问题，农民养老金的集体补助也因此变得非常不确定。事实上，大多数农民的个人账户实际上完全由个人缴纳，而由于制度的不确定性，农民往往按最低的档次（每月2元）缴纳保险费。这样低的养老金积累根本无法解决农民的养老问题，更何况社会养老保险金的管理费也要从农民缴纳的保险金中扣除，农民养老实质上仍主要靠家庭解决。这样的制度显然是缺乏激励机制的。其次，在资金积累模式上，目前农村养老保险基金采用预筹积累方式，按农村缴费人口单设个人账户。其好处是给了农民清晰的产权，有利于保证农民的投保积极性，但存在的主要问题是缺乏互济性。一方面，其类同于新加坡的中央公积金制，它虽然提供了一定形式的个人投保激励，但事实上是并非具有社会保险性质的养老保障制度。同时，它没有实现社会资源的再分配，而只是同一个人不同年龄、不同时间的收入再分配。对低收入者和年龄较大的参保者来说，完全的个人账户无法保证未来应有的养老需求水平，这明显违背了社会保障制度所一贯追求的公平原则。另一方面，由于没有统筹账户，个人未来的养老金来源主要是个人缴存积累及有限的增值收益，这和家庭养老没有质的区别，只不过一个是把资金放在家庭内部，一个是强制性的放在社会保险机构，且还要支付管理费，其交易费用要高于家庭养老的交易费用。所以对收入有限的农民来讲，现行养老保险制度的吸引力是不大的。最后，保证农村养老保险基金的保值增值也是吸引农民参加养老保险的一个重要方面。由于近几年利率持续下调，资本市场建设滞后，投资获利渠道狭窄，再加上农村养老保险基金数额小、难以分散投资等特点，使得农村养老保险基金增值乏力，国家预定的增值标准难以落实，也在一定程度上削弱了社会养老保险对农民的吸引力。
鉴于以上分析，笔者建议：
第一，在坚持现行制度模式基本精神的前提下，对其进行适当调整。特别是要进一步加大和突出国家扶持的作用，明确将国家政策扶持改为国家政策扶持与资金支持并重，由政府财政出资为参保农民提供一定的保险补助，并要结合财政预算改革，通过相应的法规，明确各级政府对农村养老保险应承担的支持责任。同时，对乡镇企业支付集体补助的税前列支作出明细可行的财务和税务规定，以保证其落到实处。
第二，个人账户积累为主，逐步辅以适度统筹。统账结合是目前城市社会养老保险的成功经验，也是未来农村社会养老保险筹资方式发展的方向。随着农村经济的发展，特别是在一些富裕的农村地区，适度统筹的条件已开始显现。因此，可以考虑在适当的范围内，在个人账户基金积累模式的基础上，逐步辅以较低比例的统筹，再加上适度的财政投入，实行现收现付，扩大农村社会养老保险的互济功能。利用这部分统筹基金，再结合社区养老，对早期为农村经济发展做出贡献的老龄农民给予一定的养老金补贴，以确保其基本生活。
第三，采取可行的政策措施，提高农村社会养老保险基金的增值能力。由于目前农村社会养老保险基金的增值工具受到限制，政府应有针对性地制定专项基金政策，保证农村社会养老保险基金增值率达到略高于一般银行存款利率和国债利率的增值目标。对此，近期可以考虑：（1）随着商业银行体制的改革， 统一规定将农村社会养老保险基金存入政策性的农业发展银行，并规定对其实行特殊政策，给予其略高于一般银行存款利率1—2个百分点的利率优惠；（2 ）专门发行略高于一般国债利率的农村社会养老保障特种债券。这既是目前确保农村社会养老保险基金稳定增值的有效措施，也是政府为农村养老保险提供政策支持的必要体现。从长远来讲，随着资本市场的发育和农村社会养老保险基金管理和运营水平的提高，应考虑进一步拓展基金增值渠道。国际劳工组织提供的资料表明，世界上允许社会保险基金进行投资运营国家的基金投资比例一般是公司股票60％，公司债券17％，政府债券6％，短期贷款3％，有担保贷款11％。目前， 我国城镇职工的社会保险基金借鉴了国外的经验和做法，已经允许进行资本市场投资。我们认为，一旦时机成熟，农村社会养老保险基金也应按不同比例介入更多的投资领域。
（三）加强政府财力支持，壮大农村社会养老保障制度的财力支撑基础
如上所述，农村养老保障制度建设应继续沿着强制性制度变迁的方向推进，并且应进一步加大和突出国家扶持的作用。这不仅有利于降低制度变迁的成本，而且相对于我国的社会制度和经济体制来说，也更具优势。国家扶持，最关键的是政府的财力支持。在这方面，除上面已提到的可采取的基金增值支持措施外，目前面临和需要解决的主要问题有五个方面：
一是必须加大政府对农村社会养老保障的直接财政投入力度。资金筹集是社会保障制度运行的核心，通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的支点所在。北京市大兴区农村社会养老保险试点方案，就是通过政府财政补贴的方式，加大了政府的财力支持，建立了个人账户与储备调剂金相结合的新制度模式。据资料反映，大兴区政府每年拿出1500万元，对全区符合参加农村社会养老保险范围的24.6万人进行保费补贴和建立储备金，使政府补贴真正落到了实处。相信这一经验将会为全国和河北省破解农村社会养老保障制度建设中的资金筹集难题提供十分有益的启示。
二是取消管理费的提取，农村社保机构经费由财政拨付。从河北省农村社会养老保险事业开展以来的情况看，农村社会保险机构经费不足一直是困扰其正常运转的一个重要问题。无论是从这种情况着眼，还是就农村社会养老保障制度建立初期政府肩负的责任而言，机构管理费由财政拨付都是理所应当的。因此，应尽快考虑取消现行制度从农民缴纳的社会养老保险基金中提取3％管理费的规定， 由财政按机构正常运行需要拨款。如此，一方面可以增加农民的投保收益，有利于将“政府积极扶持”的原则落到实处；另一方面也降低了经办机构因经费不足借支基金而造成的管理和基金运营风险。
三是对农村社会养老保险基金实行让税政策。社会养老保险基金投资所获得的收益与一般投资收益有着本质的不同，并不直接用于分配，而是直接转入基金，增强基金实力，以应付养老金的支付风险。因此，除对乡镇企业职工、个体工商业者、自由职业者实行税前收缴养老金保险费办法外，对基金投资收益和个人领取养老金也应该免征任何税费。
四是建立农村社会养老保险风险基金。任何形式的养老保险都存在着难以预料的应对风险。为了避免和应对这些风险的发生，政府应每年从财政收入中提取一定比例的农村社会养老保险风险基金，并专户储存。提取比例可按当年农村社会养老保险收入的1％～3％左右确定。
五是围绕支持农村社会养老保障制度建设，调整财政分配格局，排解城乡矛盾。在制度变迁中，政府面临的一个主要问题就是不同利益集团之间的冲突。制度安排上的变迁，往往会在不同利益集团之间重新分配财富、收入和政治权力。如果变化中受损的一方得不到补偿的话，他们会坚决反对这种变革。如果受损者正是统治者的依靠力量，统治者就会因为害怕失去政治支持而不愿意进行改革。在我国农村社会养老保障制度变迁中，其实也面临着这样的问题。如果政府要为真正建立一个有效率的农村社会养老保险制度而提供必要的财政支持，在一定时期内就会使资源由城市流向农村，而城市中存在着诸多强势团体，他们或多或少会有一些阻力。但考虑到这些年来，由于工农业“剪刀差”和各种城乡不平等制度的长期存在，农村已经为城市作了大量贡献，况且城镇基本养老保险制度已经基本建立，农村养老保险没有理由长期空缺。问题的关键是能否在城乡社会保障上恰当地分配财政资源。正确的出路应是按照市场经济的要求，大力转换政府财政职能，调整财政分配格局，在进一步完善城市社会保障体系的同时，逐步加大财力分配向农村社会保障倾斜的力度。从我国我省的体制改革和财政状况，特别是从目前的财政资金使用状况看，在这方面还是大有潜力的。
（四）拓宽资金筹集视野，尝试发展以产品换保障的方式
实施农村社会养老保障制度，最难的就是保费的收取。这不仅难在农民收入多数偏低，更难在农民收入多以实物或自然生产所得为主，市场化、货币化程度低，现金收入少且不稳定，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。针对农民的这一特点和河北省作为一个农业大省、粮食大省的具体省情，我们可以考虑以产品换保障的方式作为一种目前时期内获取农村社会养老保障资源的形式。其一是将建立农村社会养老保障制度纳入农村税费改革过程统筹考虑，即在取消农业税后不对农民增设其他税费的前提下，仿效原农业税的征收方法，改征一定比例的农村社会养老保障基金，存入农民家庭的养老保障储蓄账户。其二是通过调整现行政策目标，将原来主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，转向直接补贴种粮农民，主要用于支持其参保和缴纳社会养老保险费，以这种创新农民补贴的特殊方式承担农村社会养老保障制度建设的财政责任，达到调动农民参加农村社会养老保险积极性的目的。这一政策设计将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，既可以在一定程度上满足农民对社会养老保险的客观需求，有利于将个人缴纳与国家扶持相结合的农村社会养老保障制度建设方针落到实处，又与农民传统的家庭养老保障意识相融合，并有利于减轻国家财政负担。
（五）着眼整个农村社会保障体系建设和城乡统筹发展全局，搞好农村社会养老保障制度建设与其他相关制度建设之间的协调配合
首先，农村社会保障制度是一个从不同方面保障农民生活安全的完整体系，农村社会养老保障只是其中的一项。除此之外，还有农村医疗保障、农村最低生活保障和农村社会救助等。相对于农民法定养老年龄前后两个不同生活阶段来讲，养老保障的功能在于解决农民生活上的“远虑”，而医疗保障、最低生活保障的功能则主要是解除农民生活的“近忧”。农村社会养老保障与后者在保障农民生活安全上相互统一、相辅相成，但又存在着财力资源上的矛盾。因此，农村社会养老保障制度的建设应纳入整个农村社会保障体系建设全局，与其他保障项目统一考虑，统一规划，在政府和农民的财力资源及承担能力上统一算账。原则上应先保障农民解除“近忧”的需要，然后再考虑安排养老保险。这就要求在农村社会养老保障制度的建设上，既不能消极等待，无所作为，也不能盲目突击或抢先。对大部分农村地区而言，先行建立农村最低生活保障制度与完善农村社会救助制度是目前比较理想的选择。具体到政府和集体的财力安排上，应在既有财力水平和在优先保障农民现实基本生活及必要的医疗需要前提下，搞好养老保障与其他保障项目的合理平衡。从农民个人负担方面讲，由于只有养老保险和医疗保险是需要农民自己缴费的，因此应在既定的农民纯收入水平下，紧密结合建立农村医疗保障制度的需要，合理安排农村社会养老保险的缴费和给付水平及制度建设进程，特别是在测度农民的投保和各地区实施社会养老保障制度的条件时，应将农民必要的医疗保障需要计算在内。
其次，城乡统筹是建设和谐社会的首要之举，农村社会养老保障制度建设还应着眼城乡统筹发展的全局统一考虑。从目标模式上讲，农村社会养老保障的覆盖范围，除农村务农的农民之外，还应包括被征地后失去土地的农民、外出务工者、个体从业者等现行城镇职工基本养老保险制度难以覆盖的人员。当然，在我国目前阶段被征地农民和农民工的社会养老保障问题都有其一定的特殊性，不是城镇职工养老保险制度或农村养老保险制度哪一个能单独解决的问题，但农村社会养老保障制度的建设对此必须有所考虑，并作出切实可操作的制度安排，尽可能好地实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接，以为解决这部分边缘人员的养老保障问题提供应有的制度条件。
（六）健全基金管理体系，完善农村社会养老保险基金的管理和监督
建立和完善农村社会养老保障制度，基金管理是一个至关重要的问题。一个完备的基金管理体系应涵盖政策制定、基金监督和基金经办三个层面。基金管理政策的制定由行政主管部门负责，通常情况下，由省级经办机构在基本政策规定的框架内制定实施细则。基金监督体系由外部监督和内部监督两部分构成。外部监督包括政府监督和社会监督。内部监督分为行政监督和内部审计稽核。行政监督由行政主管部门内设的基金监督机构，通过定期审计及其他手段予以实施；内部审计稽核由经办机构自设内部审计稽核部门在日常基金管理中进行。基金经办职能由各级农保经办机构履行。为防止基金被挪用，基金收支必须实行收支两条线管理：基金收入应及时全额汇缴上级基金专户，不得留存本级；支出户养老金和退保金由上级基金专户拨付，不得从收入户基金中直接坐支。
（七）重视非正式制度的作用，大力培育农民的社会养老保障意识，提高农民对社会养老保障的认同程度
制度安排有正式制度安排和非正式制度安排之分。一种新制度的成功建立与顺利实施，除了效率条件下的正式制度更替，还必须与相应的非正式制度安排相匹配。非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久生命力，并构成代代相传的文化的一部分。其主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素，其中意识形态处于核心地位。正式制度必须和非正式制度相容，制度变迁才会发生，且变迁成本较低。目前我国我省农村社会养老保障制度建设存在阻滞，非正式制度方面的原因也是不可忽视的。首先，农村社会存在的“差序格局”的意识形态影响着农村社会养老保障制度变迁的发生。“差序格局”是费孝通先生提出的概念。他指出，农村的社会团结是以家庭（家族）为中心的“差序格局”，即越是圈内的人群间的交往频率越大，交换内容越丰富，交换中投入的感情越多，社会交换发生的信任基础就越深厚。其表现在农村养老保障上，就是农民更多地信任家庭养老，而不相信社会养老，所以在如果没有有力的第三方担保和监督实施情况下，不会发生非人格化的交易，即人们不会去参加社会养老保险。特别是当面对家庭养老和社会养老的选择无法判断社会养老保险的净收益时，农民的小农理性会引导他们更多的选择家庭养老，而对社会养老抱一种“试试看”或消极观望的态度。其次，孔儒文化弘扬的以人伦为基础，以情感、情理为法则的人情主义伦理价值观，也制约着农村社会养老保障制度变迁的发生。“养儿防老”是农村固有的观念。农村家庭养老是家庭资源在代际之间从有生产能力的中青年家庭成员向老年人转移。通过这种家庭资源转移与分配，将促进家庭成员在不同生命周期的平衡消费，它受制于政治、经济、文化等诸多因素，主要表现为以情感为主体，以血缘为基础的人伦本位，并深深根植于农村的社会文化结构中。因此这也是阻碍农村社会养老保障制度建立的重要原因之一。
意识形态的形成虽是多年经验积累的结果，但它并不是一成不变的，一旦人们的经验与意识形态不一致，他们便试图发展一套更“适合”于其经验的合理解释，即以一种新的意识形态来节约认识世界和处理相互关系的费用。在这个过程中，新制度供给者的引导和示范非常重要。所以说，设法培养农民对社会养老保险的信任是建立农村社会养老保障制度的主观与个人行为基础。这就涉及到信任结构转型问题，即要扩展农民的信任结构，引导其相信人际间的社会共济，缩短农民与社会养老保障制度的心理差距，让这项制度从意识形态上“农民化”。这就一方面要求大力培育和弘扬市场经济条件下的现代人际间互济文化，另一方面要求农村社会养老保障制度设计真正和农民的利益需求相融合，并保证实施，言而有信，让他们慢慢地从对农村社会养老保障制度缺失的弊端和对这种新制度好处的观察体验中转变自己的意识形态。当认可这项经验的人数超过一个临界点之后，就会形成新的非正式制度。另外，在制度变迁过程中，正式制度变迁与非正式制度变迁是相辅相成的。在正式制度安排中，法律是最稳定、最具说服力和感召力的制度形式。它不仅具有强有力的制度约束效能，而且能最大限度地帮助人们克服对风险的厌恶，增强人们对相应的正式制度安排的信任和依赖程度。因此，为培育和增强广大农民的社会养老保障意识，还应如前面所强调的，要大力加快农村社会养老保障立法的进程，使农村社会养老保障制度和农民的养老保障权益都得到可靠的法律保障。这不仅是以强制性制度变迁方式推进农村社会养老保障制度建设的必要措施，也是使农村社会养老保障取信于民和建立农村社会养老保障制度的社会信任基础的重要保证。
收稿日期：2005—09—01
基金项目：河北省哲学社会规划研究2004年度项目（本文为其研究成果的主报告，发表时有删节；立项编号：200404008）
注释：
① 本部分各种计算条件、参数的设定和分析计算均采用杨翠迎在《中国农村社会保障制度研究》一书中所使用的方法。农村养老保险趸缴保费需要量和年缴保费需要量也采用了该书的计算结果。
② 此两个公式为终身确定养老金保险费率计算公式。由于目前我国不论是社会养老保险还是商业保险中的个人养老保险，均为终身确定养老金保险，故这里采用该公式作为计算农村社会养老保险费的基础。其具体推导和由此计算出的农村社会养老保险费率表分别详见杨翠迎《中国农村社会保障制度研究》一书的附件一和附件二。
③ 该给付保障水平系杨翠迎根据2001年西、中、东部地区农村人均消费支出水平计算设定。河北省2003年农村人均消费支出为1600元。由此比较推断，这一设定对河北省目前不同地区、不同消费层次的农民也是基本适用的。