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［中图分类号］F626 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-518X（2003）08-0112-05
随着全球信息化浪潮的到来，世界电信业自20世纪80年代起开始了快速“起飞”。我国作为发展中国家，电信业的发展速度更是日新月异，目前已成为国民经济支柱产业。但在发展过程中，我们也看到加入WTO使国内产业开放程度不断加大，而电信市场的规范与发展却仍存在着许多不足，尤其是在行业管制与法律规范上，已成为电信产业发展的“瓶颈”，亟需规范。
一、当前我国电信产业存在的问题
1、政企分离尚未到位。1998年我国成立了信息产业部，将原电信管理体制解体，并通过资产剥离、行业区划成立了若干个独立的电信经营公司。
应该说改原来的政府行政管理为行业管制，体现了政府加强对电信行业管理的决心，也符合国际惯例，对于规范电信市场行为，符合WTO对成员国服务产业准入标准起到了很好的作用。在信息产业部成立之前，中国的电信产业是“政企不分”的制度结构，1998年的机构改革，使电信管理局具备了作为一个电信管制机构的基本条件，但是从1998年以来的规制实践看，行业事先监管制度的目的并未达到，至少缺乏应有的独立性和利益中性，并不能从公正和公平的立场上发挥作用。国内学者余晖应用Peltzman规制模型分析中国电信市场规制所得出的结果证明，信息产业部成立后，电信市场的制度结构从“政企不分”演变为“政企同盟”，使资源配置效率惊人地低下。因此，对于中国电信业改革来说，加强电信管理局的独立性和权威性，打破这种“政企同盟”，对我国电信业改革的成败十分关键。
2、行业垄断使竞争无序化。按照《中华人民共和国电信条例》规定，中国的电信市场实行分业管理，国家对电信业务经营者采取市场准入制度。目前我国电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，其中基础电信业务包括固定网络国内长途及本地电话业务、移动网络电话和数据业务、卫星通信及卫星移动通信业务、互联网及其它公共数据传送业务等9项。增值电信业务包括电子邮件、语音信箱等9项。在2001年重组中国电信业之前，原中国电信独家垄断了全国的固定电信网络及固定电话市场，一家独大，并利用其垄断地位，对同样拥有固定电话运营资格的联通和铁通，采取了一系列反竞争行为。如对市场进入实行限制，在互联互通上对联通和铁通接入市话网进行限制；在网间付费方面，对联通和铁通实行垄断定价；通过交叉补贴、低价倾销进行不正当竞争；甚至采取中继线切断、破坏联通公司在客户中的声誉等反竞争行为。尽管招来社会各界的强烈憎恶和反对，但是由于存在制度性弊端，此类行为并未从根本上得到解决。
经过2001年12月的电信重组，我国电信市场上的运营商主要有中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通、中国卫星通信集团公司等。
中国电信业务市场结构见表
由表可知，这种电信改组方案至少对本地电话的竞争促进有限，因为对于电信运营商来说，必须面对的是建设网络所需的“沉没成本”的巨额投入以及运营网络中近乎于零的边际成本。正是电信行业这种特殊的经济模式，使得美国在1984年分拆AT&T后，至今也未打破地方贝尔公司对本地电话的垄断。在中国固定电话领域，尽管中国联通和铁通从一开始就拥有固定电话的经营权，可除了联通在天津等极少数城市开通市话和铁通依附铁路优势以近乎于零的成本少量进入固定电话运营之外，一直未能有效地参与固定电话领域的竞争。在这种重组后的格局下，中国电信和中国网通未来的竞争，将先集中在宽带数据通信等新兴业务上，不会出现本地电话竞争。更可能在两寡头之间出现一种默契——通过相互提供平等接入等互惠服务合作，在长途电信业务上进行竞争，同时固守各自本地电信业务，而对联通和铁通，则继续利用垄断优势将之撑挤出固定电话市场之外。
很显然，电信行业的特殊性决定了应提倡有效竞争，即：既考虑到电信业的规模经济要求，又能满足我国电信业竞争取向的改革要求，倡导一种竞争收益明显大于竞争成本的适度竞争，即理性（有效）竞争，充分吸取前些年国内传呼行业因为大打价格战，无序竞争，最后危及整个行业经营的教训，明确规定市场“游戏规则”，以法律形式规范业内经营商的市场行为，这是衡量电信产业市场结构是否合理的一个重要标准。也是信息及通讯技术（ICT）发展带来三网融合趋势的内在要求。
3、普遍服务无法兑现。普遍服务是指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视、且能够负担得起的电信服务。普遍服务原则，是各国电信管理层对电信服务经营者进行行业管制的首要目标。美国是首先将普遍服务写入法律的国家，美国《电信法》规定：“电信经营者要以充足的设备和合理的资金，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通讯”。澳大利亚的《电信法》针对普遍服务作了专门性规定：“建立普遍服务制度的主要目的，是使澳大利亚人，无论他住在什么地方、从事什么职业，都可以享受标准电话服务、公用电话服务、规定的传输服务、数字数据服务”。但众所周知，因为我国地方经济发展的“差异性”，一些贫困地区的电信业普及率极低。在我国的西部地区有近50％的农村全村竟然没有一部固定电话，而在一些沿海的大城市，固定电话的普及率几乎达到了100％。如此巨大的悬殊，迫使电信管理层应认真考虑如何要求电信业务的经营者履行相应的电信普遍服务义务。但现行电信行业体制又决定了在追求企业效益的目标下，不管是电信运营商，还是设备制造商，都把“效益优先”提到了首要位置，利润导向势必选择经济发达的地区和赢利的电信服务项目开展其营销业务，这种选择性竞争必然加剧地区间电信服务的不均衡，使贫富地区信息享有的差距进一步扩大，普遍服务却成了“亏损”的代名词，难免谁都敬而远之。据统计中国电信每年投入兴建和设备维护的1000亿和500亿资金中，分别有50亿和30亿属于普遍服务范畴，这还不包括发达省份的贫困地区，在各企业讲求自主经营、自负盈亏的时候，让谁去扮演前人种树、后人乘凉的“雷锋”，也是不合理的。
有的学者建议，对电信经营者基本业务的普及率应有一个法定的要求，使普遍服务成为一种社会福利。现阶段应考虑设立普遍服务补偿基金和成本补偿制度，并制定相应的管理办法予以规范，对提供普遍服务的电信经营者因承担普遍服务义务承受的损失，国家应给予适当的资金支持，而要做到这点，就需要法律管制手段的完善了。何况，我国政府提出了“十五”期间普遍服务的规制目标，即到2005年，我国行政村“村村通电话”的比例由2000年后的80％，提高到95％，乡镇通电话的比例达到100％，问题是如何做到？由谁承担呢？
4、现行行业与法律管制的不足。出现上述各类问题的关键是，一方面电信管制机构没有真正行使独立管制职能；另一方面是法律管制不健全，而后者尤其重要。就行业管制机构而言，它必须与运营者完全分离，没有直接利害关系，这也是WTO基础电信协议对“独立的管制机构”的基本定义。同时它还必须相对独立于政府的行政部门：即它所拥有的职能不是政府的行政管理职能，更多的是受政府之托从法律监管角度对服务行业实施准立法与司法，这方面最明显的就是美国联邦通信委员会（FCC），首先它有独立的法律和行政地位，FCC是依据美国1934年通信法成立的，属联邦政府（中央一级）的电信管制机构，但又不隶属于任何一个部，其核心领导五名委员由总统提名，参议院认可，但FCC不向总统负责，只直接向国会汇报工作，其活动经费部分来自财政拨款，部分来自管制收费；其次它拥有最广泛的管制权，即准立法和准司法权，美国法律授权FCC具有制定具体通信管制政策的权力，其所制订的各种规章制度具有法律效力；此外其组织结构固定且规范。FCC根据业务范围和职能分工不同，下设17个局、10个办公室，分别负责处理许可证申请、接受投诉，进行调查、促进和执行管制计划、举办听证会等各项专业事务。
对照我国现行管制机构分析，首先，信息产业部是电信政策的制定机构，属政府机构不是专业管制机构，国家电信管理局也不能算是独立的电信管制机构，因为它隶属于信息产业部，从某种程度上看，立法者与执法者同出一体。其次，国家电信管理局不是一个独立的有法律地位的制管机构，它没有立法权，甚至，司法权都很难行使，尽管在地位上应该与FCC对等。再次，目前信息产业部在各地设有信息产业厅（局），对电信管理局实行直线与地方双重管理，试想一旦有地方政府干预（且是正常的干预），能保证电信市场管制的公正、公平吗？而且地方电信管理局实质上是只有职能没有权力，其管理权责严重不对称，属“监管权力缺位”。还有中国电信、中国移动、中国网通与中国联通是我国电信市场四大运营商，在人事上与信息产业部和电信管理局有着某种血缘关系，谁又能保证其在管制过程中的大公无私呢？可以说我国电信业的改革，实际上就是政府、电信企业和消费者三方的利益博弈过程，在这场博弈中，政府的地位和角色十分特殊和关键，政府一方面作为博弈参与人，具有自己的利益要求，同时又是改革的设计者、执行者和监督者，能够影响和决定博弈的结果。政企分开以后，政府能否在企业和消费者之间保持利益中性，独立公正地制定和贯彻改革目标？答案并不简单。
在依法管制这个核心问题上，我国已明显滞后，世界上许多国家早已出台了《电信法》，亚洲的韩、日在20世纪50年代和60年代就制定了《电信法》，而我国直到2000年9月才通过《中华人民共和国电信条例》，尽管《条例》对电信行业基本规制及近些年电信行业中出现的一些问题作了明确规定，但还是称不上全面、完整，需要进一步修正，尤其是一些与其它法律条文相冲突的内容，如《中外合资经营企业法》第4条规定，外国合营者的投资比例一般不低于25％，没有上限，《条例》则规定：从事基础电信业务的公司，国有股权或股份不少于51％。更为严峻的是《条例》仅仅是一个行政法规，不是正式法律。不仅如此，近几年，包括《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年12月公安部发布），《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》（1998年2月国务院信息化工作领导小组发布），《电信设备进网专家评审管理规定》、《关于进一步整顿和规范通信建设市场秩序的意见》及《外商投资电信企业管理规定》（信息产业部2001年发布）都属行政法规范畴，至于那些地方政府的“特色化”政策法规、条例更属于此列了。这种现状为电信管制的“不规范性”和“人治”因素提供了土壤，因此，完善电信市场管制的法律环境已迫在眉睫。
二、电信市场管制的法律措施
如何逐步完善电信市场运营体制，观点众多，有放开竞争说、有垄断规模效益说、有政府强力管制说，笔者认为发展市场经济的最基本要求，是为市场进入者提供平等、统一的运营环境，尤其是加入WTO后，“遵守规则、开放市场”是每个WTO成员国必须作出的最基本承诺。电信业属于国际服务贸易范畴，《服务贸易总协定》（GATS）和《基础电信协议》，更是我国电信市场开放所必须遵循的，尽管有市场准入，发展中国家市场开放逐步自由化的暂时保护，但在法律、法规上尽快与国际接轨，是我们面临的首要任务。换言之，一个搞市场经济的国家，必须是一个法律环境非常完善的国家，这也是完善我国社会主义市场经济体制的内在需要。因此，笔者认为，我国电信市场发展的关键，是尽快完善法律环境。
1、及时修改完善有关法规，规范现行法律体系。我国多年来在电信产业立法过程中普遍存在着：管理本位主义，即过于强调行政主管部门的管理权，忽视市场经营主体的自主权，往往表现出权力义务不对称，各种所有制经营者不能享受同一国民待遇；重复立法且不重视，法律的公平性与社会效应，同一案例不同地方有完全不同处理结果；脱离世界经济发展一体化趋势下国际法律大环境的要求，使许多法规不符合经济发展规律之要求，有些甚至与WTO规则完全相抵触等等。对此，信息产业部应组织专门力量，对现行电信行业相关法规作一次“大清理”，中止或者废止一些不合理的法规、条例，尤其是众多带有地方保护色彩的不平等规则，为行业有效管制提供条件，也为电信法的颁布实施提供良好保证。
2、尽早破除保护性垄断，制订反垄断法律体系。目前的中国电信市场可以说是垄断型市场，尽管政府对原有电信市场进行了分割重组，中国电信、中国联通、中国网通等成为独立的电信经营商，但从根本上讲还是一种垄断，一种政府保护下的垄断。以中国电信为例，在国内固定电话市场，谁能与之争锋，2000年，政府指定联通与美国高通签署了CDMA知识产权框架协议，后又将长城电信也并入联通，就这样，巨大的国内CDMA市场就放在联通的手里，它不做别人也不能做，这种垄断完全不同于西方发达资本主义国家，如美国“微软”，它的垄断成因是在自由竞争胜出而暂时获得，至少是在公平机制中通过竞争所获。因此我国电信市场要规范环境，尽快割断政府与经营商的利益关系，各项经营条件（包括许可证）也应让其在公平环境中通过竞争获得。
3、积极借鉴国外电信市场法律管制措施为我所用。这里重点分析一下发达资本主义国家中电信管制模式最为完整的美国。他们将通信分为政府用和民用两大块。对前者的管理由美国商务部的电信信息管理局（NTLA）负责；对后者的管理则由美国联邦通信委员会即FCC来负责，其中前者对后者在制定新的政策时起咨询委员会的作用。
美国电信法制订于1934年，同年FCC成立，期间经过了20世纪60年代以前Bell电话的垄断经营，60年代到80年代市场竞争（主要是Bell和MCI）和80年代初贝尔系统解体，市场进入FCC管制下的垄断与竞争。其中电信法的制订实施与修正是其电信市场发展的主线，从1934年电信法设立FCC并赋予其立法、司法权，使FCC在电信法的指导原则下出台具体的通讯管制措施，到1996年2月《联邦通信法》（新电信法）出台拉开全面竞争序幕，提出鼓励竞争，鼓励各部门融合发展；进一步开放电信市场，放宽外资进入限制，而在资费管制上，更是有非常完整的立法保证，虽然电信法只提供概括的条款，具体解释与执行由FCC来完成，但FCC可随时根据国内电信市场变动而修正资费管制政策，如FCC将普通运营者视对市场影响力大小而分为主宰性与非主宰性，其所享受的资费政策是不同的等。从中可以看到美国电信市场60多年能保持迅速发展和相对稳定，在很大程度上是得益于其健全的市场法律及严格、有效的执法保障。
4、尽早出台《电信法》。如前所述，《电信法》是衡量一个国家电信市场法律环境的首要标志，我国在2001年4月已专门成立《电信法》起草专家委员会，相信随着《中华人民共和国电信法》的正式出台，对于消除各种“二级”条例和地方法规的副作用，对规范电信市场的准入与管理、服务、网络与设施建设、网络与信息安全等市场调控行为，乃至真正做到与国际接轨具有不可估量的推进作用。但如何制订一部完善、公正、稳定的《电信法》呢？立法过程是关键。笔者同意《通讯世界》执行总编邢文胜同志的观点：电信法的正确立法过程应该是“酌情兼收、全程透明、全民参与”，前者是指要充分吸收近年来我国电信市场法律管制方面的经验教训，同时借鉴各国电信法中适合我国国情的内容；“全程透明”是指公开电信法从起草到通过的全部过程，让民众知晓，这也有利于以后的正式贯彻执行；而全民参与则是指充分的民主，让公众真正参政、议政，在了解知晓乃至熟悉电信法规的具体内容基础上，集众所长，使电信法能真正体现各层次的利益均衡，也使其更具权威性。
5、完善司法体系，加强执法力度。立法强于司法，这是我国目前法律体制中的一个通病，实际上司法是立法的基本保证，没有强有力的司法作后盾，立法就成了空中楼阁。近年来我国在电信市场发展过程中，各类包括互联互通、普遍服务、受众权益保护等等纠纷层出不穷，从某种原因上分析，就是执法不力所引起。因此在加快立法的同时，必须尽快加强执法力度。具体讲有两方面：一方面，政府管制机构应拥有充分的执法权力，而这首先是理顺管理关系，改目前电信管理局直线与地方双重管理为国家电信管理局单一垂直管制，摆脱地方行政干预，保证其执法的公正性；其次，加强管制机构队伍建设，从人员到资金设施应有充分的保证。其中资金可通过向市场经营商收取适当管理资费获取。而且，由于专业管制机构工作具有相当透明性，为提高管理队伍整体素质，高薪养廉也未尚不可，彻底改变目前工作人员来自原中国电信运营商，收入反而低于原企业待遇，这种挫伤管理人员工作积极性的不合理状况。
另一方面政府司法部门（公检法）也应充分熟悉了解电信法具体内容及我国电信市场状况，从大的法律环境上为电信市场公正执法提供有利条件。众所周知，通信行业有其行业特殊性，纠纷一旦通过司法途径，法院将会要求保全有关证据，进入法律取证调查，而像互联互通之类纠纷，一旦数据不能动也就意味着无法开展正常业务，这对用户和企业都没有益处。另外，因为电信法没有出台，电信条例又只是行政法规，法院在仲裁时在严格意义上说并没有法律依据判定谁是谁非。此外，电信行业的高科技含量也对法院判决的准确性带来一定难度，正如中国社会科学院张昕竹博士所讲的，电信企业之间的矛盾用法律形式解决，从结果上讲并不见得是好事情的理由所在。
此外，加强电信市场管制除法律监管以外，社会监督也应予以充分重视，即来自电信用户、社会团体、新闻舆论等社会各阶层的监督，尤其是在信息化程度日趋发达、民众权力意识不断增强的今天，虽然社会监督不具有强制力，但其影响力尤其是通过传媒宣传而形成的社会环境压力是不允忽视的，正所谓好事不出门，坏事传千里。就行业管制部门而言，也应多通过诸如听证会、座谈会、社会调解、新闻舆论监督等各种渠道，听取相关公众的声音，为切实加强管制的力度，提高管制的公平、公正性提供条件。
综上所述，在信息化社会里，电信市场能否规范、有序，不仅影响到整个电信产业的明天，也会对整个国民经济的发展产生重大影响。而规范电信市场的关键，就在于营造一个完整、全面、相对稳定的电信管制法律环境，只有法律的规范，才有电信市场、乃至整个国内市场体系的繁荣兴旺。
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