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党的十一届三中全会以来，经过20多年的不懈努力，我国的环境与资源保护立法（以下简称环境立法）取得了举世瞩目的重大成就。至2003年底，我国解决主要环境问题已经基本上做到有法可依。在现有形势下，如何提高立法质量已经成为环境立法的主要矛盾。第十届全国人大常委会设立以来，非常重视提高立法质量，这是改进我国社会主义立法工作，提高我国法制建设实效的关键。本文集中对我国环境立法存在的主要“缺陷”及成因进行揭示和分析，并相应提出对策建议。
1 环境立法存在的主要“缺陷”
环境立法质量，是指环境法律适应环境与资源保护工作的实际需要与现实可能，并便于实施的状况。如果立法质量较低，就是法律有“缺陷”。只有提高立法质量，克服法律“缺陷”，才能有效促进和保障环境与资源保护工作，有利于生产力的发展，维护人民的根本利益。根据上述标准，可以认定我国环境立法多数达到了立法质量要求。但是，目前仍然有相当比重的环境法律存在这样或者那样的“缺陷”。
表现之一：立法项目选择失当
在适当的时机制定社会所需要的法律，是正确开展立法工作的前提。但是有的地方在制定立法规划和计划时，没有选择那些问题突出、人民群众最为关心的热点和难点问题。其结果是“该立的未立，不急于立的却早早出台了”。还有的立法项目，立法指导思想不符合党和国家的环境资源保护方针，立法的目标和环境与资源保护工作的实际需要相距甚远。
表现之二：回避重大问题
环境立法，应当有针对性地解决影响我国环境与资源保护的重大问题。但是，有的机构在起草或者审议事关全局的重要环境法律时，一遇到争议，就采取回避矛盾的态度，使制定出来的法规既无害也无大用。还有的法规明显缺乏针对性，例如某地，在全国性的环境法律出台后制定了实施该法的细则，但仔细分析，发现其基本上是照抄照搬全国性法律，缺乏针对性和本地特色。
表现之三：规范力度不够
法律应当有极大的权威性，对违法者和违法行为，应当有“锋利的牙齿”。但是有的环境法规，对严重超标排放污染物的企业，温情脉脉，爱护有加。有人形容此类环境法律是“软法”、“豆腐法”，是“宣言式”法律。显然，用这样的法律同严重破坏环境的行为作斗争，是难见成效的。
表现之四：立法过早过严
立法应当从实际出发，正确把握时机，宽严适度。但有的环境法规，在各方面的条件尚不具备时，就在过短的期限内对全国所有地区的企业都提出了严格的污染防治要求。而经济不发达地区的一大批企业，即使经过努力也无法达到要求。这类过于“超前”的法律，显然难以实施。
表现之五：可操作性不强
环境法律应当有很强的可操作性。但有的环境法律，对调整的主体规定了义务，而对其不履行义务时如何追究法律责任，却没有了下文；还有一些环境法律，虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，结果成了“空中楼阁”；还有下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，往往使法律的规定难以操作。例如，原《大气污染防治法》对机动车污染的监督管理作了规定，明确要求有关机关要制定配套法规具体落实。但是，在该法律生效多年之后，有关机构由于种种原因一直未制定配套法规，使得该规定实际上并未实施。
表现之六：放任部分污染者
保护环境是所有自然人和法人的共同责任。但是有的法律只对国有企业提出环境保护要求，而对其他所有制企业以及个体户和公民个人，要么放任不管，要么照顾迁就。这种以所有制为标准区别管理的做法，显然纵容了一些单位和个人污染环境、破坏生态。
表现之七：权利与义务失衡
法律的基本特性是权利与义务相一致。但是有的环境法律，对行政管理人（行政主管部门）的权利设定过多，而赋予行政管理相对人（主要是普通公民和被管理的企业、事业单位和其他社会组织）的权利过少；强调行政管理相对人的义务多，设定行政管理人的义务少，从而使环境立法规定的权利义务不够平衡。这不仅打击了广大人民参与环境保护事业的积极性，而且也难以真正提高行政效率。这种部门利益色彩严重的法律，必然引起人民的不满。
表现之八：法规内容不合时宜
法律应当与时俱进，反映时代要求。但是有的机构，时至今日还在要求强化计划经济体制下的行政审批方式，显然与时代格格不入。有些在计划经济体制下很得当的法律措施，在社会主义市场经济体制下就不适用了。
表现之九：表述模糊、无所适从
法律语言应当简洁扼要，明确规范、严谨一致。但现在有些规定，表述模糊，概念不清。人们阅读之后，不明就里，既可以这样理解，也可以那样理解，遇到纠纷时，双方各执一词，人民法院判案时无所适从。
表现之十：法律之间互不协调
建立和谐有序的法律体系是社会主义法制建设的内在要求。但目前有的下位法公然抵触上位法的规定，使法律的尊严受到严重侵犯。例如，有的地方制定土地管理方面的法规时，擅自扩大本地政府审批占用耕地的权力；还有的地方擅自规定农村集体所有的土地可以对外商出让、出租；还有的地方在征收排污费、处罚企业的权限等方面“突破”了法律的限制。
在实践中，还有另外一种致使环境法律“失效”的情形。例如现行《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》等法规，对保护基本农田作了重要规定，我们曾自豪地将其称之为是“世界上最严格的土地管理制度”。但是，一些地方却依据其他文件的规定，违法占用耕地、甚至占用大量基本农田搞开发区建设。这里所称“其他文件”，往往比土地管理法律更有“权威”。1998年新《土地管理法》生效实施后，耕地占用平衡的目标非但没有实现，反而新一轮乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的高峰却不期而至，成为土地资源立法中的一大尴尬。
上述问题已经突破了个别环境立法“缺陷”的问题，上升为宏观性、整体性的环境立法“缺陷”。这种“缺陷”的存在，比起个别环境法律的“缺陷”，范围更广泛、时间更持久、影响更恶劣，导致了与环境法律逆向调节的恶果。所谓法律逆向调节，就是立法机关虽然制定了法律，但是由于与该项立法目标相悖的其他法律或者文件大量存在并发挥更大的作用，致使出现了与本项立法目标相反的结果。
环境法律“缺陷”情形的大量存在，严重影响了我国环境法律的权威，影响了环境法律制度的实效，影响了我国环境污染和生态破坏等问题的及时有效解决，必须引起高度重视。只有认真解决环境法律自身的“缺陷”，才能为环境法律的执行创造有利条件。
2 环境立法“缺陷”的成因
2.1思想观念原因
2.1.1指导思想有误
有的机构起草法律，在指导思想上不是为了人民的利益和国家稳定，而是与民争利，与其他部门争权。还有的部门领导同志“屁股指挥脑袋”，他在哪个位置上工作，就认为哪里的工作最重要，千方百计为本部门争利益，在本部门内争威信。用这样的思想指导法律的起草，显然不可能制定出人民满意的、高质量的环境法律。
2.1.2观念陈旧落后
有的同志起草和审议法律草案，没有及时认真学习和深刻领会党和国家新的环境资源保护方针，没有与时俱进、更新观念，还在用过去的老知识、老经验办事。有的同志认为，还是计划经济时代的行政命令、行政审批手段管用，对于市场经济体制下的经济手段往往采取不屑一顾的态度。还有的同志过于强调法律的稳定性，在我国经济体制已经发生巨大变化的形势下，依然对环境法律的修改不积极也不支持。
2.1.3缺乏环境意识
目前，我国决策机关有相当一些同志，环境意识有待提高。在他们的内心深处，依然有着强烈的“先污染、后治理”、“先上车、后补票”的思想。他们片面理解“发展才是硬道理”的科学论断，认为发展就是经济增长，认为现阶段环境保护工作就应当为经济增长让路，甚至认为“先污染、后治理”是经济发展的“普遍规律”。表现在环境法律的制定中，总是过分迁就那些严重污染环境的落后企业，导致一些环境法律成为空洞的“口号”和“宣言”。
2.1.4急于求成思想
这是环境立法指导思想不正确的另一种表现。有的同志在起草和审议环境法律草案时，对解决环境问题心情迫切，但对现阶段的国情、省情却了解不够，对治理环境问题的难度估计不足，急于求成，这是一些“超前”条款得以出台的重要原因。
2.2体制机制原因
2.2.1立法准备阶段
我国目前的立法准备阶段非常重要，在这个阶段也容易出问题。例如，政府部门的专家精通某领域的具体管理业务，了解实际操作的关键和问题症结所在，由他们起草法规草案可以有的放矢地解决实际问题。但缺点在于他们往往为本部门的权力和利益考虑过多，所起草的法律草案往往有着过多的部门色彩和痕迹。由于这种局面将长期存在，也将长期影响环境立法的质量。政府部门完成起草法律法规草案后，要送交政府法制机构进行审查，然后提请政府常务会议审议。若在政府法制机构审查法律法规草案的阶段，由于种种原因出现其有关负责人偏袒某一部门的情形，就有可能强化或者保留部门利益的内容，从而为部门利益的法制化奠定基础。因为需政府常务会议审议的事项比较多，政府领导同志比较繁忙，加之开会时间有限，一般难以发现草案中所有的重大问题。再如，一些立法项目之所以选择失当，与某些领导者有较强的“个人偏好”，而民主制约机制又不完善有一定关系。
2.2.2人大常委会审议阶段
全国人大常委会每年专门审议法律草案的时间不足30天，平均每次常委会审议法律草案的时间不超过4天，面对繁重的立法任务，审议时间显然过少；很多委员身兼数职，他们不但没有足够的时间认真阅读有关的立法文件，甚至有些委员连出席审议会议的时间都不能保证；办公条件不适应审议工作需要，甚至全国人大常委会的一些委员在人大常委会里没有自己的办公室，也没有必需的工作设备。再加上有关机构对常委会委员的审议意见有时不够尊重，会议期间对重大问题很少开展辩论，都影响委员们开展工作的积极性，导致对法律草案的审议不充分。
常委会征求全民对法律草案的意见，比较随意。哪些必须征求全民意见，哪些不必征求，没有明确的要求。目前，立法机关很少开展对法律草案的听证，人民群众与常委会委员之间的交流渠道不畅，加之常委会委员没有固定的立法助理人员，他们很难弄清法律草案的矛盾焦点和幕后实质问题所在。人大专门委员会如何在立法中发挥应有的作用，是提高环境立法质量的关键之一。与法制建设的实际需要相比，我国人大专门委员会的工作现状显然不够适应。对审议中出现的重大分歧意见，有关机构组织协商或者协调不够，使一些法律中常常隐藏着部门职责之间潜在的冲突和矛盾。可想而知，在目前状态下的人大常委会，经过审议很难发现和改正法律草案中的主要“缺陷”，从根本上提高立法质量。
2.2.3关于下位法与上位法相抵触
有些违反上位法的规定之所以长期存在，与上级立法机关的立法监督无力有关。上级立法机关对违法的下位法不行使撤销权，后者自然要发挥作用，从而影响上位法的有效实施。但是，有的法律虽早已不合时宜，但立法机关却长期不作修改，也是一些地方“因工作需要不得不采取突破措施”的因素之一。
2.2.4我国决策机制的若干矛盾
（1）在制定新法规时，对如何全面解决实施中的障碍，如何灵敏有效地解决法律之间的冲突，考虑不充分，办法不够多。
（2）对法律可以规定的内容限制过多。根据我国起草法律的要求，法律一般不得规定诸如机构设置、经费保障等实质性内容。所以，在一般情况下，环境立法只能浅层次地解决影响环境与资源保护的若干问题，而难以从机制上、根本上解决深层次问题。环境法律的实际地位和作用可想而知。
（3）党和政府的若干文件对环境法律的冲击问题。我们时常会遇到某项法律正在贯彻中，却由于党的政策突然发生变化，法律执行力度受到影响的情形。如20世纪80年代由于鼓励个体采矿造成矿产资源破坏性开采的问题、80—90年代由于鼓励发展农村“15小企业”对环境的严重污染问题，等等。最近几年，以国内生产总值指标作为考核领导干部政绩主要标准的办法，对环境法律的实施造成很大冲击。如违反《土地管理法》大量占用耕地特别是基本农田搞开发区建设，就是典型的例证。哪个地方执行《土地管理法》将基本农田保护得好，那里的国内生产总值往往就比较低，那里的领导干部的政绩往往就比较差，提拔也就会受到影响。既然如此，谁还会去认真执行土地管理法保护基本农田呢？
我国法律在形式上和宣传上的地位很重要，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，也写进中国共产党章程。但在实践中，人们对党中央和国务院联合发文的重视程度明显高于对法律的重视程度。党中央发文件、党的领导人发表重要讲话会层层传达贯彻，可是全国人大常委会通过的法律，登载报刊上，又有多少领导机构和领导干部重视、学习并坚决执行呢？所以，仅仅依靠一两部环境法律，而不进行配套改革整个体制和机制，就想扭转整个环境污染和生态破坏的局面，是不切实际的。
2.3具体工作原因
2.3.1工作作风原因
有些机关的负责人员深入实际不够，调查研究不细，抓问题不准，对实践中人民群众所关心的问题，感受不深；对基层的有益经验，视而不见。有的法律“缺陷”就是由于一些同志调查研究“走马观花”或者偏听偏信造成的。还有的同志是为了立法而立法，为完成立法数量或者应付上级而立法，对严肃的立法工作采取敷衍了事的态度。有的地方搞立法是盲目“跟风”、赶时髦，中央有什么法本地就制定什么实施条例，发达地区有什么法规本地也制定什么法规，外国有什么法律就主张我国也应制定什么法律。照抄照搬来的法规很难适应本地实际工作的需要。
2.3.2工作条件原因
国外制定一条法律的经费投入平均为5万美元，而我国全国人大专门委员会起草一部法律的经费投入一般为5万元人民币。国外议会的图书馆藏书丰富，资料齐全，而我国全国人大至今没有一个像样的图书馆，查找资料很不方便。虽然国情不同不能进行简单的类比，但是，由于缺乏必要的工作和保障条件，不能对许多重大问题（如实施某法律的投入和产出比）进行深人论证，在起草和审议时对许多重大问题说不清楚，导致所制定的法律出现“缺陷”的确是不争的事实。
2.3.3立法工作机构的内部考核原因
过去对立法工作机构和干部进行考核，主要重视制定法律的数量而不是立法质量。这在客观上鼓励了立法工作机构追求立法的数量。至于立法的质量，由于实践中没有开展有效的评估，因此也就不被重视。实践中甚至出现这样的情况，有的机构为了追求立法的数量，争取上级表彰，竟然将用一部法律就可以解决的事情，硬是分解制定成两部法律解决。可见单纯追求立法数量后果多么严重。
2.4国情国力原因
实际上，有的环境法律之所以对一些重大问题不作规定或者弱化处理，是受到我国国情国力的限制。出现这样的情形属于实事求是，而不能被认定为环境法律的“缺陷”。
2.4.1解决重大环境问题的条件尚不具备
从当前实际情况看，我国有相当一批企业生产经营困难，无法斥巨资进行污染防治的技术改造，而如果采取关停措施又面临工人失业和社会不稳定的压力。与此同时，相当一些地方政府又不具备足够的财力解决长期积累下来的环境问题。这是一些环境法律不能写得过于严格的客观原因之一。
2.4.2国情复杂，解决问题难以“一刀切”
由于我国国家大，情况复杂，各地发展不平衡，难以对所有问题都做出整齐划一的规定，所以我国的行政类立法在实践中自然形成了独特的立法习惯。这就是，先由中央定出原则性的规定，然后再由国务院、国务院有关部门、有关地方制定实施类的条例或者细则。这种立法体制总体上有其合理性，适应我国国情，而缺点在于，一旦上述单位在制定实施细则时遇到重大分歧，不能及时出台，法律的实施就会受到严重影响，从而使法律的可操作性问题变得突出起来。环境立法也逃不脱这个弱点的限制。
2.4.3缺乏实践经验
有的环境立法有很强的自然科学属性，我国作为发展中国家，缺乏解决现代环境问题的实际经验，这是某些环境法律质量不高的又一个客观原因。
3 对策建议
为了从根本上克服环境立法的“缺陷”，切实提高环境立法质量，建议采取以下措施。
3.1以正确的思想指导环境立法
3.1.1将“三个代表”重要思想作为环境立法的根本指导思想
坚持正确的指导思想是做好立法工作的前提和根本保证。党的路线方针是法的灵魂，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现；而法律是实践证明为正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针的制度化、规范化和程序化。环境立法，是我国社会主义立法的重要组成部分，也是我国环境与资源保护工作的重要组成部分，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为根本的指导思想，保证环境立法的正确政治方向。
3.1.2以科学的发展现作为环境立法的重要指导思想
环境立法还要以科学的发展观作为重要的指导思想。党中央提出的科学发展观，强调在促进发展中“统筹人与自然和谐发展”，不仅要关注经济指标，而且要关注社会发展指标、人文指标、资源指标和环境指标；不仅要注意增加经济增长的投入，而且要增加促进社会发展的投入，增加保护资源和环境的投入，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的全面发展。科学的发展观有助于把促进经济社会发展和推进改革开放的各项工作统一起来，对提高环境立法的质量具有重大指导意义。为此，从事环境立法的同志，不仅要刻苦学习、深刻理解党中央的指示精神，带头和牢固树立科学发展观；还要运用科学发展观的观点和方法，来分析和认识我国环境与资源的形势，科学准确地认识环境与资源保护工作在我国国民经济和社会发展中的重要地位。同时，要按照科学发展观的要求，认真反思过去的环境保护工作，进一步提高环境立法质量，把环境立法提高到一个新的层次。
3.2建立科学的立法机制
3.2.1加强党对环境立法的领导
加强党对环境立法的领导，是提高环境立法质量的根本保证。特别对于改革征地制度、关闭污染严重企业等重大的环境与资源保护的法律行动，要及时向党中央报告，得到党中央的同意，这是提高环境法律权威性，使环境法律能够得到有效实施的重要保证。正因为我国的法律是党领导人民制定的，严格遵守法律，依法办事，与坚持党的领导，服从人民利益是完全一致的。
3.2.2坚持法制统一，坚持环境与经济发展综合决策
我国是集中统一的社会主义国家。社会主义法制的统一，是维护国家统一、政治安定、社会稳定，促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是完善社会主义市场经济体制的重要保障。坚持社会主义法制的统一对做好立法工作至关重要。同时也要看到，我国各地经济、文化、社会发展很不平衡，市场经济体制还很不完善，整个国家处在改革转型的时期，法律规范之间的关系比较复杂，这就要求在坚持法制统一的前提下，建立既统一又分层次的立法制度。中国特色社会主义法律体系充分体现了这一精神，法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例都是国家统一的法律体系的重要组成部分，行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例是对国家法律的细化和补充。坚持法制统一原则重点要坚持：（1）必须依照法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法；（2）坚持以宪法为核心和统帅，任何法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触，法律法规的规定之间要衔接协调，不能相互矛盾。（3）全国人大常委会要发挥立法监督的作用，按照法制统一的原则及时审查和解决下位法与上位法相抵触的问题。
3.2.3从机制上解决影响环境法律实施的障碍
各项改革一定要配套进行。也就是说，每制定一项新的法律，立法机关一定要认真考虑，实施本法，要实现哪些立法目标？为实现该目标，有哪些阻力？与新法律相抵触的文件和法律法规有哪些？对这些文件和法规如何处理？在搞清情况的基础上，立法机关或者有关决策机关要协调各方，一揽子解决与新法律相抵触的所有文件和法律法规障碍。这是一项艰巨的工作，又是一件必须做好的工作。否则，新法律的实施必然受到负面影响。我国在20世纪80年代和加人世界贸易组织之后，有关机关曾组织了对有关法律法规的清理，从中总结了不少有益的经验，环境法规的清理应当从中借鉴经验。今后，如何解决法律法规之间的矛盾，还要探索新的办法，逐步使我国的立法体制更加灵敏高效。
为了从根本上提高环境法律的质量，保证其实施成效，还必须从体制、机制，从根本上清除影响我国经济和社会可持续发展的重大障碍。为此，从事环境立法工作的同志要以科学的理论做指导，要有系统思维和战略思维，善于发现并紧紧抓住事物之间的联系与区别，准确把握改革的时机，适时推进包括立法体制在内的政治体制改革。当前学习和落实党中央提出的科学的发展观，通过推进政府职能转变，通过建立科学有效的干部考核、选拔、任用和监督机制，可以在很大程度上促进环境法律的有效实施。
3.2.4充分发扬环境立法民主
充分发扬环境立法民主，是我国社会主义民主制度的内在要求，对于保证环境立法更好地体现人民意志、保证环境立法的质量至关重要。
（1）要严格按照《立法法》的规定进行环境立法工作，保证常委会委员充分发表意见，鼓励委员们就重大问题展开辩论。因此，要提高常委会委员在国家政治生活中的实际地位，延长常委会审议法律的时间，改善常委会委员的审议工作条件，为委员们充分发表高质量的审议意见奠定良好基础。
（2）对常委会委员在常委会上的发言，建议予以公开，以便于接受公众监督。这是鼓励委员们充分反映人民意见、疏通民意渠道的一个积极措施。
（3）法律草案提请全国人大常委会审议，要按照法律规定，提前将拟审议的法律草案和有关材料送交全国人大常委会组成人员，保证他们有充足的时间调查研究，准备审议意见。
（4）要广泛听取各方面对法律草案的意见，切实做到集思广益。今后所有的环境法律草案，包括拟定环境立法的规划和计划，都应向社会公布，要特别注意倾听基层群众的意见，更广泛地吸收专家参与环境立法，要通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛征求社会各方面对有关环境法律的意见，使制定的法律充分体现人民群众的意愿，增强法律实施的群众基础。
（5）要更多地依靠人民群众，通过检讨环境法律的实施情况，对环境法律的质量进行评估。立法机构及其人员，通过接受人民群众对法律质量的评估，受到教育，以切实改进今后的环境立法工作。
3.2.5从制度上防范部门利益法制化
立法要坚持执政为民的原则，防止“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的倾向，真正做到以人为本、立法为民。特别是在大量的法律草案仍由有关职能部门起草的情况下，正确处理政府权力与自然人、法人权利的关系就显得更为重要。因此，每个政府部门都要深刻理解“良法”和“善治”的意义，认清政府部门是法律的“守护人”而不是所有者。我们既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力的有效行使，又要注意对行政机关的规范、制约和监督，切实做到职权法定、责任法定、建立“有权必有责、用权受监督、失职必受罚”的机制，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受非法侵害。这是检验立法质量的重要标志之一。
解决部门利益法制化的问题，必须采取有效的对策：
（1）为了提高立法质量，有必要加强起草中的协商工作。目前环境法律草案的起草工作，主要是由国务院有关部门负责；全国人大有关专门委员会、工作委员会也承担一部分综合性的法律草案的起草。一般来说，在委员长会议决定提请全国人大常委会会议审议前，凡由国务院有关部门负责起草的法律草案，都要先由全国人大相关的专门委员会、工作委员会提出初步意见；由全国人大专门委员会、工作委员会起草的法律草案，凡涉及到国务院有关部门和其他方面的，专门委员会、工作委员会也要征求这些部门的意见，以便对一些重大问题事先充分协商，达成共识，防止在法律生效后因认识不一致再相扯皮。
（2）相互的参与和介入要制度化。由全国人大有关专门委员会、工作委员会起草的法律草案，一般要吸收国务院有关部门等单位参加工作；凡由国务院有关部门等单位组织起草的法律草案，全国人大有关专门委员会和工作委员会也要派人参与。有关环境保护的行政法规、地方性法规的起草，也要参照这个办法办理。
（3）要注意防止法律草案起草和审议中的不良风气，保证环境立法的公正性。
3.3培育立法工作队伍，抓好基础工作建设
第十届全国人大常委会，要求法律草案提请全国人大常委会审议，尤其是提请初审时，要有详尽的说明。提请初审时的说明，要包括立法宗旨、法律调整的范围、法律草案规定的基本原则和重要章节、条款的内容及拟解决的主要问题。还要将法律草案起草过程中所涉及的重大问题的分歧意见、法律草案如何处理这些分歧意见及其理由，都要讲清楚。还要提供有关的论证材料、听证材料、参考资料和名词解释等，以便常委会组成人员了解全面情况和主要内容，深入进行审议，提出高质量的审议意见。在法律草案进入二审、三审时作的法律草案修改情况的汇报和审议结果的报告，必须对常委会组成人员在前次审议中提出的意见和建议，有针对性地进行详尽解答。吸纳了的意见和建议，为什么被吸纳；没有吸纳的意见和建议，为什么不吸纳，都要讲出具有说服力的理由。
提请审议法律所配套的材料要言之有理有据，这是提高环境立法质量的重要保证。因此：①要下决心建立健全留住立法人才、让立法人才充分发挥作用的机制；②要加强环境立法和立法整体工作的理论建设，为制定高质量的环境法律提供强有力的理论支撑；③要加强环境立法的调查研究和科学论证工作；④国家要进一步加大立法工作的经费投入，要为立法机关开展正常工作创造必要条件；⑤要为人大常委会委员提供专门的办公室，并为他们配备必要的立法助理人员；⑥要加快人大常委会的图书馆建设，提高办公自动化的程度；⑦为了保证法律语言的准确性，建议请语言专家对最后的法律草案文本进行文字把关。
鉴于如何提高立法质量已经成为当前立法工作的主要矛盾，各有关单位不要在立法数量上搞竞赛。时间要服从质量，要把主要精力放在提高立法质量方面。
3.4妥善处理环境立法中的几个关系
3.4.1正确处理立法的必要性和现实可行性的关系
社会实践是立法的基础，法律是实践经验的总结。环境立法的项目，应当主要来源于社会主义市场经济发展的需要，实施可持续发展战略的需要，维护、实现和发展人民群众根本利益的需要。进行环境立法，要把解决环境问题的必要性和我国现阶段的国情国力结合起来，要认真研究和借鉴国外的有益经验和人类共同创造的文明成果。但是，在学习和借鉴国外立法经验时，应以分析、鉴别的态度从中汲取那些对我们有益、有实效的内容，而不能照抄照搬，即使外国法律没有的，只要我国社会实践需要，就要及时制定法律，认真加以规范。
3.4.2正确处理行政命令与市场经济手段的关系
在社会主义市场经济条件下，如何做好环境与资源保护工作，如何处理好政府与市场的关系，是一个新的课题。如今我们强调市场的作用，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥市场在环境保护中的特殊作用，这对提高资源利用效率，加快环境建设步伐至关重要。这就需要我们在法律制定中，更多地运用市场经济手段，制定相应的措施，来推动环境与资源保护工作。如通过确立和完善资源的产权制度来协调各方利益，提高资源利用效率；通过建立资源有偿使用制度来促进资源的合理开发利用和节约使用；通过建立污水和垃圾收费机制来推进环境基础设施建设的社会化融资、市场化运作、企业化管理，等等。强调市场的作用，不等于也不应该减少政府的责任和作用，因为市场也存在着失灵的现象，许多公共资源的开发利用和保护，公共环境的修复和保护等问题，就难以靠市场来解决。因此，正确处理行政命令与市场经济手段的关系，关键在于转变政府职能，让政府把职能真正转变到社会管理和公共服务上来，搞好环境、资源等公共物品的管理，提供环境与资源保护的各类服务，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为环境与资源保护创造良好的条件。
3.4.3正确处理公众参与和维护社会稳定的关系
如果没有在法律上确立公众在环境保护中的重要地位，要想唤醒全社会公众的环境意识和热情是不太可能的。因此，应尽快将公民的环境权益在立法中具体化和程序化，以确保公民行使环境权益时有法可依。在目前阶段，公民环境权益至少包括三方面内容：①环境知情权，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权；②环境决策参与权，即保证给予每个公民参加环境决策的机会；③环境救济权，即公民环境权益受到损害时，应当让每个人都能够有效地运用司法程序和行政程序，获取相应补偿。当然，公众参与环境保护活动，要在法律的范围内进行，要注意维护社会的稳定。
3.4.4正确处理突出重点和兼顾一般的关系
现在的立法任务很重，应当针对我国面临的重大环境资源问题，集中力量制定出真正管用的环境法律，尽量避免把精力花在那些难以用国家强制力保证实施，“无害也无益”的“宣言性”的立法项目上。
3.4.5正确处理法律稳定性与变动性的关系
法律的特点在于“定”，一旦做出规定，就要保持相对稳定；而改革的特点是“变”，是要突破原有的一些体制和规则。所以，环境立法要及时把改革中的成功经验用法律的形式固定下来，对现行环境法律中不合时宜的规定要及时修改，以推进环境与资源保护事业的发展。
3.4.6正确处理规范国有企业与非国有企业的关系
保护地球环境是所有自然人和法人的责任，但在计划经济体制下制定的环境法律，主要对国有企业提出环保要求。在市场经济条件下，应当扩大环境法律的覆盖面。今后进行环境立法，所有的主体都要纳入调整范围，都要对环境保护承担义务和责任。
3.5为提高环境立法质量，还应切实遵循的“七个原则”
一是协调发展原则；二是预防为主、防治结合原则；三是污染者付费、开发者恢复、受益者补偿原则；四是协同合作原则；五是重视司法解决环境纠纷的原则；六是解决环境污染和生态破坏问题要综合运用行政手段、民事手段、刑事手段的原则；七是地方环境立法要有本地特色原则。这些原则都已在近年来制定环境法律时有所体现，立法机关今后制定法律时应当继续遵循。