构造可持续发展的经济体制，本文主要内容关键词为：经济体制论文,可持续发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、可持续发展需要一个合理的经济体制
可持续发展既是一个全新的发展观念，也需要走一条全新的发展道路。这种发展观念和发展道路与人类曾经确信的观念和走过的道路不同。要确立这种全新的发展观，要坚持走这条全新的发展道路，需要有多方面的条件。其中，一个合理的经济体制是至关重要的。
1.可持续发展不只是经济的发展，而且是包括资源环境、经济发展和社会文明在内的全方位的发展。其中，资源环境是基础和条件，经济发展是核心和关键，社会文明是目的。缺少了其中任何一个方面，都是一种片面的、跛脚的发展，都会破坏发展的可持续性。因此，实现可持续发展，首先需要正确安排和协调经济发展与资源环境和社会人文之间的关系。这是人类面临的新课题。由于目前的发展实践和发展体制大都是把经济发展摆在资源环境保护和社会人文发展之上，有意无意地破坏资源环境，忽视以至损害社会文明进步，因此如何建立一个协调这种关系的体制和机制，就是一个十分重要的问题。
2.可持续发展不仅是某一个部门、某一个方面、某一个地区、某一个国家的局部发展，而且是整个国家、所有国家、整个人类的共同发展。同时，整个国家的发展又是由各个部门、各个方面和各个地区的发展构成的，整个人类的发展也是各个国家发展的有机结合。因而，这种发展不是从局部利益和福利最大或最优出发，而是着眼于全局的利益最大和人类的利益最优。如果局部的发展不能增进，而是削减了全局的利益和福利，那么，这种发展就是不可持续的。因此，实现可持续发展，就需要从全国和全人类的利益出发，正确处理各个部门、各个方面、各个地区之间的相互关系，协调各国主要是发达国家和发展中国家之间的利益。这是人们面临的永恒的主题，也需要有一套有效的利益协调机制。
3.可持续发展不只是当前的和短期的发展，而是长期的和永久的发展，不仅要考虑当代人的生存和发展的需要，而且要考虑后代人生存和发展的需要，如果只有短期的考虑，而无长期的打算，或者说短期的发展破坏了长期发展的基础和条件，阻碍了长期发展目标的实现，那么，这种发展就是暂时的，而不是可持续的。由于当代人的决策和行为必然会影响到后代人的生存和发展条件，而后代人又不可能参与当代人的决策和选择，因而，这是一种在当事人缺位情况下从其利益出发作出的权衡和安排，也是人类面临的一个没有解决的难题。如何使当前的决策和选择能够符合长期发展的需要，也要有一套合理的制度来保证。
4.可持续发展不只是从行为结果的角度来观察的，而且其本身就是一个连续不断的过程。由于我们是从一种不可持续发展的基础上出发的，是从一条不可持续的道路上转变过来的，因此，作为一个目标，我们的每一个行动只能也必须逼近而不可能完全达到可持续发展，因而，如何在动态过程中克服各种各样偏离可持续发展的干扰，如何保证人们的每一个行为都走在可持续发展的轨道上，如何及时校正有悖可持续发展的行为，也不是一个可以靠个人力量能够解决的问题。这就需要有一套能够保证可持续发展的行为规范。
5.可持续发展不只是个别人、个别组织机构的单独行为，而是全国、全世界所有人的共同行为，而且，这种共同行为又是由个别人和个别组织的单独行为整合而成的。如何把个别人和个别组织的单独行为整合成可持续发展的共同行动，没有一套合理有效的制度安排和制度结构是不可能的。
二、违背和破坏可持续发展的种种制度安排
在我们目前的制度结构中，存在着种种违背和破坏可持续发展的制度安排，引导和鼓励人们的行为脱离可持续发展的轨道。
1.现有的制度设计和制度安排存在着片面鼓励经济发展的严重倾向，或者说，现有的制度安排是在发展主义思想的指导下建立起来的。我国是一个发展中的大国，经济上的落后是一个最基本的现实。从这一基本的事实出发，要在目前的世界上立足和前进，我们必须赶超发达国家。问题在于赶超什么和如何赶超。我们现在的发展基本上和事实上是单纯的经济赶超，我们的一系列具体的制度安排都是以此为目标设计和运转的。这就是目前居于支配地位的发展主义。经济发展是硬指标和硬任务，资源环境保护和社会人文发展是软指标和软任务。发展部门是主要部门、重点部门和实权部门，保护部门和社会部门是次要部门、非重点部门和名义部门，没有多大权力。发展投资可以源源不断，即使是巨大的浪费也在所不惜，而对保护部门和社会部门的投资却少得可怜，而且往往被挤占、被挪用。特别是我们的一整套考核、评价标准和奖惩、激励制度都是在向着经济发展的方向使劲用力，例如，我们把GDP的增长作为政府的施政目标，用以考核各个部门和各个地区工作的业绩，排定先后的名次，决定官员的选择任用和晋级升迁，于是各个部门和各个地方都不惜用牺牲资源环境和社会人文发展的方法来加快经济的发展。其结果是人均收入增长了，生活质量下降了；经济繁荣了，环境破坏了，文明倒退了。淮河污染事件、太湖水体破坏就是最好的证明。
2.我们的经济体制是一种条块分割的体制，改革前以“条条专政”为主，改革后以“块块割据”为重，一方面是过度的集中统一和过多的国家垄断，另一方面是过度分散和恶性竞争，特别是行政权力和经济权力的奇特结合形成的“行政经济化”和“经济政绩化”，造成了种种以邻为壑、以牺牲整体利益和长远利益为代价的短视行为。在利益的获取和资源的占用方面，一方为了多得到利益，往往对资源实施超强度开采，超强度使用，以至滥采滥伐，乱捕乱杀，造成资源环境的严重破坏。例如，黄河断流主要就是由于中上游地区过度使用，实际用水量已经超过可采量的极限；水灾的频繁和肆虐，在很大程度上是由于中上游地区森林植被的砍伐和破坏。在损失和灾难面前，很多地方采用增大别人灾难和扩大总体损失的办法来保护自己的利益或减少自己的损失。例如，1991年辛未水患中，河南和安徽围绕着开启王家坝行洪和修建临淮岗工程的争斗，江苏和安徽围绕着破汪波西荡圩和七联圩行洪蓄洪的争斗，兴化和盐城、宝应的争斗，宝应和盐城、建湖、淮安的争斗就是这样。需要特别指出的是，实现可持续发展往往需要采取联合行动，但是，由于条块分割的行政管理体制，特别是行政经济化形成的利益集团，往往使得任何一个联合行动都难以真正实行；相反，彼此之间往往各怀心计，口是心非，或者相互拆台，或者口头上承诺，实际上不办，或者风头上照办，风头过后依然故我。在污染治理和灾害防治中，这种情况时有发生。
3.我们的经济仍然是一种政府主导型经济，尽管改革以来，经济市场化有了很大的进展，但是，行政管理和直接控制仍然保持着相当大的力量，政府在整个社会经济活动中起着很大的作用。然而，在我们的制度设计和制度安排中，谁来监督和制约政府和官员行为，至今仍然是一个没有解决的问题。特别是在政府行为经济化，金钱和权力勾结起来以后，政府官员就会成为破坏可持续发展的支持者和带头人。如“德钦事件”、“'94淮河事件”中的政府对环保执法的干预等。我们不是没有环保立法，也不是没有环保政策，根据《中国21世纪议程》中截至1994年底的统计，中国已经制定了4部环境法律、8部资源管理法律、20多项资源环境管理行政法规、260多项环境标准,初步形成了环境资源保护的法律体系。但是，有法不依，有政策不执行，甚至明目张胆地违法乱纪的事情比比皆是。问题的要害在于权大于法，以权弄法，官高真理多，政府和官员无人监督。党政纪检部门的任务在于考察官员的贪污腐败行为，只要没有腐败行为，不执行环境立法关系不大；法院对于官员的环境违法，基本上是不予追究；环境执法遇到官员的干预，就像“秀才遇见兵，有理说不清”，只能退避三舍。至于纪检部门、司法部门和环境执法部门本身的独立地位都是大可怀疑的事情。如果说下层官员违法，上级官员尚有一点监督的话，或者有像《东方时空》那样的新闻监督的话，那么，高层官员谁来监督，因为，高层官员也是普通人，在现行制度下，仍然会作出同样的事情，这并不是笔者的杜撰，而是已经发生的事实。为什么海南大化肥项目开始要建在作为旅游区的三亚，而有关方面也居然拿出了可行性论证报告？就是因为有高层官员的支持。
三、建立能够促进和支持可持续发展的经济体制
1.正确认识和处理坚持可持续发展与发展市场经济的关系
这是一个不可回避也无法回避的根本问题。一方面由于这二者之间的确存在着某些矛盾，人们对它的认识和处理往往存在着某些片面性，另一方面，我国正处在经济市场化的过程中，建立和发展市场经济是我们的重要课题。如果不能处理好这二者之间的关系，我们将既难以有效地发展市场经济，也会与可持续发展无缘。
目前，对这一问题存在着两种偏向。一种是主张“经济靠市场，环保靠政府”。这是世界银行对发达国家多年来经验的总结，成为《1992年世界发展报告》的重要主题之一，而且被很多国家接受和采纳，成为其行动的指导思想。同年，我国出台了《环境与发展十大对策》，也明确提出要借鉴发达国家“经济靠市场，环境靠政府”的有益经验。不错，世界银行的概括和总结的确包含着很大的真理成分，但也包含着一定的片面性。
首先，经济生活和经济活动主要是私人活动的领域，主要依靠市场来联系和组织，遵从市场的逻辑和规律。市场制度为人们的经济活动既提供了巨大的机会和空间，也提供了巨大的动力和激励，因而成为经济发展的基础性制度安排。但是，市场也有不足之处，主要是市场存在着外部性，有很多收益和成本不能内部化，因而在资源环境和文化发展方面，有可能带来某些不利的后果。政府的作用一方面在于建立市场规则，维持市场秩序；另一方面在于进入一些私人不愿进入、无力进入和进入以后有可能造成某些不良后果的领域，从这个意义上来说，政府就是为解决外部性而存在的。环境保护和文化发展的确是一个外部性很强的领域，不仅有很多收益无法内部化，因而个人没有从事的激励和动力，而且有很多成本无法内部化，个人又存在着搭便车和败坏道德行为等机会主义的巨大诱惑，市场制度的重要特点之一就在于，其行为主体可以把一些选择行为的未加统计的成本转移到他人头上，这在很大程度上能够解释增长和变化的原因。因此，“经济靠市场，环保靠政府”的确是有道理的。
但是，如果由此得出结论，认为政府在经济发展中是无能为力的，经济发展只能靠市场，或者市场经济是不可持续发展的根源，环境保护只能靠政府，不能靠市场，那就大错特错了。其实，经济发展不能仅仅靠市场，同时也要靠政府，因为，在现代社会，政府在经济发展中的作用越来越大，政府支出在GDP中的比重不断提高，发达国家从60年代的20%提高到80年代的45%，90年代超过了50%，而发展中国家也从15%提高到30%。特别是在经济发展面临危机的时期，政府的行为和政策也许是关键性的，既可能导致危机的爆发，也可能是反危机的有力措施。同样，环境保护也不能仅仅靠政府，还要靠市场。一方面，这是由于政府及其官员不仅是环境保护的推动者和执法者，而且会成为环境破坏的策划者和保护人，就像前面分析的那样。另一方面，由于外部性的存在，市场运作会对环境造成一些不利的影响，但是，作为一种基础性的制度安排，可持续发展的实施必须依靠市场的有效运作。这不仅是由于市场的有效运作和经济的发展会为环境保护和文化发展奠定坚实的物质基础，而且是由于环境保护和文化发展离不开合理的产权制度和价格制度。“公共地”悲剧的故事大家都很清楚，水资源的浪费在很大程度上是由于价格扭曲。不仅如此，市场价格虽然与可持续发展的资源价格还有一定差距，但合理的市场价格却为后者的形成奠定了基础。
其次，如果说在发达国家，“经济靠市场，环保靠政府”曾经比较有效，成为一条重要的经验，那么，在发展中国家，二者都要打一个很大的折扣。因为，发达国家和发展中国家有着不同的制度条件。发达国家的市场制度比较完善，政府行为也比较规范，各有其活动的范围和领域，况且，发达国家是在市场比较完善和经济比较发达的基础上来搞环境保护的。由于产权制度比较有效，价格制度比较灵活，不仅其优势比较突出，能够为人们的经济行为提供比较有效的激励和约束，而且其缺陷和不足也比较清楚，既为政府的活动留下了比较大的空间，也为政府活动的有效性创造了条件。但在发展中国家，特别是像我国这样正处于市场化过程中的发展中国家，问题就复杂得多。一方面，市场的不完善和政府深深卷入经济生活，使得我们不可能仅仅依靠市场来发展经济；另一方面，市场基础的不健全和政府行为的不规范，也使得我们无法仅仅依靠政府来搞好环境保护。我们既要建立和完善市场制度，又要改革和健全政府制度，还要在这个过程中发展经济，保护环境，促进社会文化的进步。在这种情况下，如果我们不假思索地照搬发达国家的经验，实施“经济靠市场，环保靠政府”的方针和政策，不仅会影响经济的发展，而且会偏离可持续发展的方向。
另一种偏向是主张先建立市场制度，大力发展经济，然后再整治环境，实施可持续发展。这是发达国家实施的“先污染，后治理”模式在另一种意义上在发展中国家的翻版。如果说发达国家曾经走过了这条道路，并且走通了这条道路，那么，对于像我国这样的发展中国家来说，不仅是此路不通，而且是本末倒置。
首先，市场经济制度的建立和发展是一个自然生发的演化过程，虽然从计划体制向市场体制的过渡和转型与发达国家建立和发展市场制度的情况有所不同，一是有发达国家的经验可以借鉴，二是有强大的政府制度可以利用，因而，我国的市场建设是一个自然发育和政府推动相结合的过程，虽然我们可以缩短自然发育的时间，但是，既不可能一下子建立，也不可能立即完善。在这个过程中，两种制度的矛盾和摩擦，再加上发展的巨大压力，必然会发生更多更大的行为扭曲，使资源环境和人文环境遭到更大的甚至是难以恢复的破坏。目前我国的环境污染和生态破坏已经具有了全面性和巨大的规模，在很多方面已经接近于自然生态系统的临界点。如果等待市场经济基本建成以后，再考虑和实行可持续发展，那么，也可能使我们从此与可持续发展无缘，因为，严重的发展主义和制度上的缺陷将会破坏我们生存的基础。与此不同，如果我们在市场制度的建设中，批判和抛弃单纯的经济发展主义，确立起可持续发展的观念，不仅可以促进市场制度的建设，而且可以减少市场发育中的偏差和扭曲，实现制度建设和可持续发展的同时推进。
其次，发达国家的环境污染和生态破坏不仅是在市场制度形成之后发生的，而且是在环境容量和自然净化能力尚大的情况下治理的，这就使得“先污染，后治理”的道路不仅可以走通，而且相对有效。因为，生态环境问题所具有的巨大的外部性，使得很多污染代价和治理成本是由其他国家承担的，就是今天，发达国家向发展中国家的产业转移也同时具有污染转移的性质。但是，我们却没有这么幸运，既没有有效的市场制度，也没有向别人转移污染的机会和条件。因此，先转制，后保护；先污染，后治理；先破坏，再恢复的路子是走不通的。既然我们的制度建设与发达国家不完全相同，我们处理发展市场经济与坚持可持续发展关系的方式也就不一样。我们必须边转制、边保护，少污染、少破坏，使市场制度的培育和完善成为促进环境保护和可持续发展的主要手段之一。
2.与可持续发展相适应的经济体制。
可持续发展是一个动态的过程，与可持续发展相适应的经济体制也不是一成不变的。但其基本内容和性质则是可以确定的。根据我国制度建设和制度演进的实际，以下几个方面可能是重要的。
(1)明确和保护资源产权，建立产权变更和转移的交易规则，奠定可持续发展的经济体制的基础。这主要是指土地资源、矿产资源、森林资源和生物资源等。目前，这些资源的破坏大都与此有关。例如，我国耕地资源的流失和破坏，主要发生在土地征用的过程中，耕地虽为集体财产，但农民并不能作主，而往往是地方官员说了算，农民也得不到产权变更的利益，现有土地产权交易的规则也很不健全，交易过程也不公开，往往是官员在私下达成的。我国的矿产资源虽为国家财产，但很多为地方和当地居民所占用，而且在相互争夺中造成了资源的破坏和浪费。我国森林资源的破坏，很多地方与产权的多变和保护不力有关。因此，建立稳定的产权关系，实施有效的产权保护，不断完善和严格执行产权交易规则，既是建立市场制度的根本环节，也是构造可持续发展的制度基础。
(2)建立合理的价格制度，制定资源环境成本的价格标准，尽快纠正相对价格扭曲和不考虑资源环境成本的状态。由于长期的计划体制，我国的价格制度很不合理，最主要的特征是要素价格和资源价格相对较低，但在计划体制下，资源配置主要由计划控制，价格的作用很小，因而相对价格扭曲的影响较小；而在由计划经济向市场经济转轨的过程中，相对价格扭曲就成为一个十分严重的问题，再加上我们的价格形成中尚未考虑资源环境成本，一系列的资源破坏和环境污染皆与此有关。例如，水资源的浪费主要是由于水价太低，水体的污染也与排污收费太少不无关系。再如，能源价格虽然总体水平有了很大提高，但天然气价格偏低，不利于其生产的发展和对煤炭的替代，就是在煤炭生产中，一些小煤矿以牺牲安全和破坏资源为代价，实施“低质低价”的竞争战略，也不利于可持续发展。因此，进一步调整和完善价格收费制度，使之首先要反映经济成本，其次要考虑资源的稀缺性，进而使污染收费与治理成本相适应，这是使经济发展与环境保护相互促进的最重要的体制安排之一。
(3)建立强有力的集中协调机制，提高保护部门的地位和权力，实现发展和保护的同步并进。资源环境问题既然是一个涉及全局和长远的问题，就需要有全面的计划设计和集中协调机制，其最大的危害就是部门和地区之间的分散割据和恶性竞争。因而建立强有力的集中协调机构，提高保护部门的地位和权力，组织和开展大规模的一致行动就非常重要。这一点在有关资源共享、流域治理、灾害防治等涉及多个部门和多个地区利益的问题上特别突出。在我们的体制中，各个专门部门和各个地区一向都拥有巨大的实力和实权，市场化改革以来，已形成了各自的部门利益和地方利益，虽然设立了一些保护部门，但都是一些既无实力又无实权的部门，虽然也有一些集中协调机构，如：“长江办”、“治淮委”、“太湖水污染防治领导小组”等，有的形同虚设，甚至连会也开不起来；有的虽是常设，但由于缺乏权威，在既有实权又有实力的行政部门和各个地区面前，说话没人听，做事无人帮，甚至连自己的生存也要仰赖有关部门和地区的恩惠。因此，对于一些涉及多个部门和多个地区环境资源保护事业，要有一些强有力的集中协调机构，使之超脱于部门和地区的局部利益，既要给它们以保护和防治的巨大责任，也要给它们以相应的权力和财力，以对抗各个部门和地区的割据行为，协调各个部门和地区的联合行动。
(4)建立一套合理有效的成本分担和损害（或利益）补偿制度，消解各种从局部利益出发的损人利己行为，形成有利于可持续发展的分工合作的共同行动。在水灾的防治中，在流域和水域的治理中，在大面积污染和环境的整治中，很多部门和地区往往采取种种损人利己、以邻为壑的做法，以至扩大和加剧了灾害的肆虐和危害，使各种防范和治理措施归于无效和失败，一个重要原因就是，现有的成本分担和利益补偿安排不合理和不公正，甚至在所谓“牺牲小家保大家”、“牺牲小局保大局”、“牺牲局部保整体”的口号下，受益者不承担或少承担成本，受损者得不到相应的利益补偿，因而不仅不能采取联合行动，反而各怀心计，打自己的“小九九”。要使具有各自利益的部门和地区从自身利益出发，采取有利于可持续发展的联合行动，仅有强有力的集中协调机构是不够的，还要有一套能够保证各自合理利益的制度安排，使受益者承担与之相当的成本，受损者得到相应的利益补偿。这样，才能减少和消除各种各样以邻为壑、损人利己的败坏道德行为，形成真正的联合行动，共同抗灾，共同治理。
(5)动员全社会的力量，形成广泛而有效的参与和监督机制。实施可持续发展是一个具有巨大外部利益的事业，也是一个涉及社会公众利益的事业，因而，公众的广泛参与是可持续发展的基本原则之一。只有公众自觉地行动起来，才能形成推动可持续发展的巨大力量，只有公众的社会监督，才能使各种违背和破坏可持续发展的行为得到揭露和制止。然而，在这方面我们目前的社会动员还刚刚开始，民间的环保活动还处于分散和自发的阶段，一些环保组织和环保活动，如“自然之友”、北京地球村环境文化中心以及“绿水蓝天”活动等，都还相当幼小。可持续发展的新闻舆论监督既不独立，也未形成制度。至于环境执法更是软弱无力，虽然资源环境立法已不算少，环境破坏和违法事件层出不穷，但是诉诸法律的案件很少，大都在地方官员的干预下不了了之，环境立法形同虚设。没有法律可以创制，有法不依，甚至比无法还糟。因此，建立制度化的参与和监督机制，形成社会公众和环保组织、新闻媒体和环境执法的监督体系，加大环境监督和环境执法的独立性和权威性，是可持续发展的制度建设的应有之义。
3.建立可持续发展的经济体制的途径和做法。
建立与可持续发展相适应的经济体制，自然要与整个经济体制改革结合进行，但是，如果我们从可持续发展着眼，经济体制的改革和建设就会展现出一些新的途径和新的做法。
(1)坚持可持续发展优先考虑和优先安排的原则。无论是资金保证和项目安排，还是制度建设和规则实施，都要坚持优先原则。因为，这是一个最容易被忽视、被挤掉的事情，如果不以优先原则来保障，一切都是空话。
(2)立即改变现行的以经济发展成绩考核官员和提拔干部的制度，确立以可持续发展为内容的考核制度。如考核植树绿化、水土保持、污染治理、资源保护、生态恢复、社会和谐、文化发展等。对于那些以破坏环境、牺牲可持续发展为代价而取得高经济增长的发展主义行为，不仅不能鼓励，而且要严加处理。从而使广大官员以身作则，做可持续发展的带头人和推动者。
(3)开展广泛、深入、持久的可持续发展教育。要利用各种手段和形式，开展可持续发展的宣传教育，宣传可持续发展的意义、知识和方法，大力表彰节约资源、保护生态、美化环境的人和事，批评和揭露各种破坏生态环境、有损于社会文明的人和事，使人人懂得可持续发展是有关健康、生命和后代繁荣昌盛的大事，并从我做起，身体力行。
(4)立即禁止一些明显违背可持续发展的事情，如一些浪费资源破坏环境的一次性消费，包括一次性餐具、一次性洗漱用具等，严惩各种破坏可持续发展的恶性事件，鼓励有利于可持续发展的发明创造和合理化建议，大力推广坚持可持续发展而致富的经验，多做有利于可持续发展的实实在在的工作。
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