民主化的制度基础:文献理解与逻辑重构_政治论文

民主化的制度基础:文献理解与逻辑重构_政治论文

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目前民主化的研究并没有在何谓“民主化”上取得一致,大致来说存在着三种理解。狭义的理解是,民主化就是从非民主政体向民主政体转变的过程,其核心在于竞争性选举制度的确立,因而是一个有始有终的变革过程。对民主化的这种理解被指陈为“选举至上”,越来越受到学界的诟病。Whitehead则从广义的角度来解释民主化,他认为“民主化最好被理解为一个复杂的、长期的、动态的、未完结的过程,一个朝着更加以规则为基础、更多共识、更多参与的政治类型迈进的过程”。①这就意味着,不仅非民主政体面临着民主化,而且已经确立了自由民主体制的国家,甚至民主政治已然发达的欧美诸国都处在民主化过程之中,只是各自的任务不同罢了。

林茨持一种适中的立场,他反对“选举至上”,但同时也把民主化视为一个有起始端点的政治过程,如果在政治行为、政治态度、政治制度三个方面民主得到了巩固,那么民主化就完成了。详言之,“主要的政治团体不寻求推翻民主政体,或者脱离国家而独立,这样,在行为层面民主就成了最佳的政体选择。达到这样一种共识之后,在民主转型过程之中新生的民选政府,其所面临的主要问题就不再是如何防止民主崩溃。即使在面临严重的政治和经济危机之时,民众之中的绝大多数也都相信,任何进一步的政治调整都必须在民主的制度框架之内进行,这样,在态度层面民主就成了最佳的政体选择。当国家之中的所有行动者都习惯于这么一种事实,即政治冲突必须依据既定规则加以解决,如果违反这些规则,很可能既没有效率又代价高昂,此时在制度层面民主就成了最佳的政体选择。简单地说,随着巩固,民主变成一种常规,深深地内化于社会、制度甚至心理生活之中,同时也内化于以成功为目标的算计过程之中”。②质论之,在林茨看来,所谓民主化就是民主政治制度化的过程。③

在本文的讨论中,我对民主化的理解持一种适中的立场,但是与林茨的不同,不是将民主化简单地理解为制度创建的过程,我把制度创建过程理解为政治转型,即是从非民主政体转变为民主政体,其结果是民主性质的宪法被确立,由此宪法规定的基本制度框架被认可,这些正是我所理解的民主化的基础。我关切的是,与民主相契合的基本制度框架被建立之后是怎样发展、丰富乃至完善的,进而使得民主政治制度化的?这个过程伴随着信念、行动与组织的交叉作用,伴随着冲突、妥协和合作,伴随着基本制度框架的巩固、体制和机制上的积累和替代,这就是民主化的过程。就民主化的主体而言,除了非民主政权之外,所有的政权都处于民主化过程之中;在类型上可以分为三种,刚完成政治转型的政权、意识形态性政党执掌的发展性政权、欧美的自由民主政权,它们的共同点是存有程度高低不同的民主存量,都有一部民主性质的宪法,其基本制度框架受到平等和自由的二维价值尺度的规范,都不同程度地存在民主化的任务。

民主化中的制度因素:文献理解

在上文关于民主化概念的讨论中,有一个问题是明显的,就是制度作为民主化的基础是一个前提性的存在,这就是说制度的发展、丰富和完善不仅是与民主化相伴随的,而且在民主化之始就存在着一个可供发展、丰富和完善的基本制度框架。针对民主化中的制度因素,学界已有一定的研究积累,主要是关注具体的制度安排与民主政治维系之间的关系。

达尔从基本制度的角度有过颇具见地的分析,在论及民主化的战略时他言到:“集中力量争取实现该政权为对其进行压制而要付出的纯代价最大的民主制度”。④这种对反对派进行压制的纯代价最大的民主制度一般在自由化(公开争论)、包容性(参与)两个向度上展开;故而有着三种可能发展路径:在自由化的向度上发展,在包容性的向度上展开,在自由化、包容性两个向度上同时努力;达尔认为只有第三条路径才是民主化的路径,才能建立多头政体即民主政体。⑤他认为:虽然“一个国家的基本问题,多数不能通过宪法的设计得到解决。如果一个国家的基础性条件非常不利,任何宪法也维持不了民主;而如果它的基础条件非常有利,那么它就有大量的宪法安排可供选择,这些选择都能够使它的基本民主制度得以维持。然而,一个国家的基础性条件如果是多重的,既有有利的一面,又有不利的一面,这时,精心构造一部宪法会大有帮助”。⑥

其实,究竟何种政治形式有利于民主政治很早就成为政治学家的议题,近代的思想家们曾就政权组织形式有过激烈的交锋。众所周知,卢梭坚持认为,只有在城市共和国,人民很容易集会并使每个公民都能很容易认识所有其他的公民时,实行的直接民主制才是真的民主,而代议民主制只不过是一种把戏而已。他不无尖刻的指出:“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。在他们那短促的自由时刻,也确乎是值得他们丧失自由的”。⑦密尔的意见则与之针锋相对,“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府;任何参加,即使是参加最小的公共职务也是有益的;这种参加的范围大小应当和社会一般进步程度所允许的范围一样;只有容许所有人在国家主权中都有一份才是终究可以向往的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可得出结论说,一个完善的理想类型一定是代议制政府了”。⑧

现代研究的重点则转到总统制与议会制的争论上。林茨提出了一个值得重视的论点:总统制在政治上是孤注一掷的,非赢即输;而议会制则大大削弱了这种状况,它一般要求由各政党联合组织政府,而且为在国家元首和政府首脑之间建立平衡提供了机会,所以议会制较总统制有利于民主政权的成功。⑨林茨的意见得到了很多学者的支持,一些学者的研究证明,总统制是一种双重的民主合法性,这往往成为不同权力机关之间形成僵局的根源,而且总统制往往导致政治人物争取偏狭利益集团或者极端政治势力的支持,从而为突破宪法打开缺口。相反在议会制下,行政机关与立法机关的权力是融合在一起的,两者都有清晰的决策权限范围;在多党联合执政的情况下,组建执政联盟的过程意味着不同利益群体间的谈判、协商和妥协,这个过程本身就是有益于民主政治的。⑩支持议会制的意见包含着另外一种制度考虑,这就是政党制度,也就是说实行多党制的议会制是最利于民主政治的发展的。相反的意见认为,总统制具有“事后可追究性”、“事前可辨识性”、“相互制约”、“更大的民主性”、“仲裁者角色”等优点,故而有利于民主政体的稳固。(11)

利普哈特仍然延续着政权组织形式的思路,不过另辟蹊径,别有突破,从政权组织形态的角度把欧美当下的民主区分为“威斯敏斯特多数民主模式”和“共识民主模式”。前者是指行政权集中于一党、内阁具有支配地位、以多数原则和非比例代表制度为基础的两党制、多元的利益集团结构、单一的中央集权制、立法权的统一和集中、宪法相对宽松且缺乏宪法审查、行政部门全面控制中央银行;后者是指行政权在内阁中分享、行政权与立法权平衡、以比例代表制为基础的多党制、合作的利益集团、分权的单一制或联邦制、强两院制、刚性宪法和司法审查、独立的中央银行。在实证比较研究的基础上,利普哈特的结论是:“尤其是就行政机关—政党维度而言,多数民主国家在宏观经济管理和控制暴力方面并不比共识民主国家做得更好,实际上共识民主国家的绩效反倒略胜一筹;而在民主的品质、民主的代表性以及我称之为‘公共政策取向的宽容性与温和性’等方面,共识民主国家的绩效远胜于多数民主国家。在联邦制—单一制维度上,共识民主国家采用的联邦制对于大国来说具有明显的优越性,独立的中央银行则为实现抑制通货膨胀的目的提供了有效的服务”。(12)

联邦制或者分权的单一制是民主政治深入发展的必要条件,这几乎成了共识,至今未见到有力的反驳。早在18世纪末,杰弗逊就敏锐地观察到唯有地方自治才能保障民主政治,因而他极力主张限制中央政府的权力、实行中央到地方的层层分权。(13)后来,托克维尔给出了更为细致的意见,他指出美国政治体制的特点是政府集权与行政分权相结合,地方分权对于一切国家都是有益的,而对于民主的社会更是最为迫切的需要,地方自由正是国家强大和繁荣的首要理由,也是美国生机勃勃的公民社会的奥妙所在。(14)林茨曾低调地说:“我们认为政治制度的具体作用应该得到更多的关注,而在目前的民主转型与民主巩固文献中,人们对它的关注还不够”。(15)事实上在当代政治学家中,罗伯特·帕特南为此议题提供了更为有利的证据,1970年意大利进行了行政体制改革创建了地区政府,并赋予地方政府较大的权力,20年的实践证明,尽管意大利南北之间民主政治的绩效在内阁的稳定性、预算的及时性、统计和信息服务、立法改革、立法的创造性、日托中心、家庭诊所、产业政策工具、农业开支能力、地方医疗保健单位的支出等十个方面出现了很大的差别,但是地方分权改革使得“政治气候与政治文化发生了巨大的变化,从意识形态冲突转向合作,从极端主义走向中庸之道,从教条主义走向宽容,从抽象的原则转向实际的管理,从利益表达走向利益整合,从激进社会改革转向‘好政府’”。(16)要言之,地方分权制度是使民主运转起来的基础条件,它不仅为地区政治领导人聚集起来讨论地区的实际问题提供了一个场所,带来了政党权力结构的改变,而且拉近了政府与公民之间的距离,激发了公民的责任意识,改善了政府输入,尽管政府输出仍有待改进。

林茨的思考则比较全面,他认为国家的存在是民主巩固的前提,而一个相对自主并且受人尊重的政治社会是民主巩固的条件。“关于民主化进程中的政治社会,我们是指这么一个先决条件,通过政治社会,政治组织围绕如何对公共权力和国家机器实施合法的控制进行竞争。公民社会最多能破坏一个非民主政体。但是,充分的民主转型,特别是民主的巩固,必然涉及政治社会。一个民主政权的形成和巩固,需要人们进行认真的思考,并采取行动,以在价值层面形成一种对民主的政治社会的核心制度的肯定性评价——这些制度包括政党、选举、选举规则、政治领导、政党之间的联盟以及立法机关——正是通过这些制度,社会形成了其自身的政治构造,选择民主政府并对其实施监督”。林茨进一步认为,如果没有法律保障的公民权利体系、民主政府可资利用的官僚系统、制度化的经济社会、活跃的公民社会与政治社会相互联系、相互促进,民主政体的巩固是不可能的。(17)

内涵式民主化:一个可行的解释模式

通过对相关文献的梳理,可以认识到:制度安排与民主政治有着密切的关联,然而学者们的争论则指向了一个深层次的问题,这就是制度所蕴含的政治空间能否以及在多大程度上能容纳相互冲突的政治力量,并与它们之间的政治互动过程相适应。本文的讨论将以这个认识为基础,但是我不是考察具体制度在民主化中的作用,而是把政治制度整体作为关注对象,试图对其在民主化中的作用进行一般性的说明。我的问题是:1)制度何以能够获得相互冲突的政治力量的认同并为他们之间的协商、妥协准备条件,从而使得制度在民主政治发展中处于基础地位?2)制度的基础性地位是怎样的?又是怎样表现出来的?我尝试提出“内涵式民主化”这一解释模式来重构民主与制度之间的逻辑关联,从而回答上述设问。内涵式民主化意指如果一个国家拥有了一部民主性质的宪法,并且获得了认同,根据这部宪法设计的基本制度框架得到了确认,尽管制度还不完善;那么只要基本制度框架是在平等与自由的两重维度规范之下,民主化就是在政治信念、政治行动和政治组织的交叉作用下,以基本制度的巩固、体制和机制的积累和替代为表现形态的制度发展过程。

在关于“内涵式民主化”概念的陈述中有两个核心观点,本文正是通过对内涵式民主化解释模式中的两个核心观点的解释,来回答上面提出的问题。首先,“内涵式”意味着宪法与基本制度框架是民主化的基础,民主政治的深入发展不会造成宪法的废止和基本制度框架的更替。“内涵式”是从经济学中借用的概念,其基本意思是通过知识和技术的投入来取得经济效益提高的目的,与此同时生产资料和劳动力的投入则相对不变。在本文的讨论中,内涵式是指来自于制度内的力量是推动民主政治发展的动力,只有当一个国家中绝大多数主要的社会政治力量认同于宪法和基本制度框架时,内涵式民主化才有可能。此处的争论焦点是绝大多数的社会政治力量为何会认同于宪法和基本制度框架?换言之,宪法和基本制度框架为何能够体制化绝大多社会政治力量,使得他们不是试图推翻现有的宪法和基本制度框架,而是在制度内寻求解决分歧?“如果冲突中的一方相信宽容对方就会导致它自身的毁灭或严重的灾难,就不能指望冲突中的对手会相互宽容。宽容更可能仅仅在预期互相不会产生严重损害的集团之间发展和继续。这样,就可能因为有效地相互保证不破坏、不过分强制、不严重损害而减少宽容的代价,因此,自由化的战略要求争取这种保证”。(18)至少有一点是可以确定无疑的,那就是一部宪法和基本制度框架是不可或缺的,因为宪法和基本制度框架为相互冲突、竞争的社会政治力量提供了相互保障,使得他们之间的相互妥协、宽容和合作有确定性。

如何才能在宪法和基本制度框架上形成妥协甚至共识呢?宪法本身的民主性非常关键。戴维·赫尔德站在民主自治原则的立场上提供了有价值的思路:“如果人们选择了民主,就必须选择让一个彻底的权利和义务体系运转起来——这些义务产生的根源在于,人们必须尊重他人的平等权利,并确保他人享用政治活动的共同结构。这样一个体系应包括什么内容?首先,宪法和权利法案应将自治原则视为神圣原则,明确规定与国家决策过程相关的各项平等权利”。“此外,这种权力体系还应当明确公民彼此之间的义务以及国家对公民团体的责任,这些责任是任何特定的政府所不能无视的”。“因此,依照这个设计来看,作为民主的政治共同体的平等成员的权利,即公民权,不仅意味着国家有责任确保在法律面前的形式上的平等,而且意味着公民应当有实际能力来利用他们面前的机会”。(19)戴维·赫尔德的思考与当下的政治情境是相契合的,应该说代表着民主化的方向,但是现实与之尚有差距。另外一个思路来自孙斯坦,孙斯坦在戴维·赫尔德的自治原则的立场上作了退步,他认为:“实质上,民主宪法本身并不能保证每个公民都过上好生活,也不保证任何公正,但是民主宪法不管怎样都承担了许多职能。正如我所说的,它的主要优点之一就是对协商困境的普遍威胁作出反应。它一方面通过减少群体两极分化的可能性,另一方面通过体现和推进完全理论化的协商做到这一点,即在需要达成一致意见时,使人们没有必要统一其看法。这一结果对相互尊重和社会稳定来说是个关键的胜利”。(20)从一定意义上讲,民主化就意味着起草民主宪法,戴维·赫尔德和孙斯坦的主张符合这一点。

就民主的发展历程而言,19世纪当美英诸国开始民主化时,宪法和基本制度框架的民主性质是很有限的,不仅被选举权受到极强的限制,而且选举权同样被限制在特定的社会范围之内,平等的权利义务体系还是一个国家中一部分人的专利。但是充分地认识到以下三点是重要的:一是权利义务体系在当时授予了社会中有着重要影响力的政治势力;二是平等与自由是宪法和基本制度框架的价值取向,故而宪法和基本制度框架获得了发展的空间,能够不断地吸纳新生的政治上重要的社会势力;三是时至今日欧美诸国基本上能够在权利义务体系的分配上,平等地对待社会中的各种政治势力,同时这些政治势力也进入制度内寻求分歧的妥协与利益的获得,所以民主政治的程度获得了提高。

在内涵式民主化这个解释模式中,宪法和基本制度框架的民主性质的政治意义在于,不仅将平等地权利义务体系平等地分配给每个公民,而且在于能够将不同的社会力量吸纳进基本的制度框架内,使其在基本制度框架的制约下通过协商寻求分歧的解决。正如亨廷顿所言:“如果社会要成为一个共同体,那么每个群体就应该通过政治制度来行使自己的权力,这种政治制度可以调节、限制、疏导这种权力,以便使一种社会势力的统治与许多其他社会势力的共同体和谐共存”。(21)因此宪法和基本制度框架构成了内涵式民主化的基础,没有这个基础也就无所谓“内涵式”。

然而,尽管制度构成了内涵式民主化的基础,但是制度并不是唯一性的决定性因素,制度作为结构是理解政治活动的关键,其意义在于为行动提供了有边界的空间;在这个空间内制度与行动的互动对于理解民主政治同样是关键的。(22)这就是说内涵式民主化不只是一个基本制度框架巩固的过程,更为重要的是基本制度框架与政治活动的互动过程。学界在何种制度安排有利于民主政治维系上出现的争论,就其涉及的深层次问题而言,就是制度安排必须具有容纳不同政治力量的空间从而能与政治活动相适应。这就是本文对“内涵式民主化”含义的陈述中的又一个核心观点:在政治信念、政治行动和政治组织上呈现的冲突、妥协、合作是基本制度框架发展、丰富、完善的动力,也就是内涵式民主化的发展动力。在动力的作用下,内涵式民主化呈现出波特尔所描述的发展路径:“由较少负责的政府到较多负责的政府;由完全没有竞争或是较少竞争的选举到较为自由和公正的竞争性选举;由羸弱的市民社会(没有或是很少的自治团体)到强大的公民社会(充分自治且数量很多的政治团体)”。(23)反映在制度层面,则是基本制度框架的巩固、体制和机制的积累与替代的制度变迁过程。在接下来的文字里,我将着重讨论这一核心观点。

信念、行动与组织:内涵式民主化的动力

有了民主的宪法和基本制度框架,只是有了民主化的基础,民主化需要能够使之发展起来的动力。塔图·温汉南从政治进化的角度提出如下观点:社会总体性资源的匮乏导致的冲突是政治进化的根源,政治结构与行为模式正是在生存和生产斗争中演进,并逐渐适应环境条件的。只有当社会总体性资源在人口中平均分配,以致任何集团都无法压制其他竞争者的条件下,民主才会产生,“民主是强大的竞争集团间理性妥协的结果”。(24)正如温汉南自己的陈述所表明的,他所探讨的是政治进化的根源所在,尽管如此,他最终还是把民主的获得落实在与民主最为直接相关的因素上,即竞争集团之间的理性妥协。本文所提出的内涵式民主化解释模式,正是延续这种思路,从民主的宪法和基本制度框架所设定的政治空间之内寻找民主政治发展的直接动力。我认为,相互竞争的政治集团在信念和行动上难以避免的冲突、妥协和合作,构成了内涵式民主化的动力。

信念是指各方政治势力对现有基本制度框架的认同,行动是指各方政治势力在基本制度框架内寻求分歧解决、利益获得的活动,组织是指政党和公民团体。冲突的各方若是在政治信念上几近南辕北辙,那么冲突的结果就会走向极端,对现有基本制度框架的否定是必然的逻辑;只有当冲突各方彼此在信念上能够容忍、学会妥协之时,制度化的行动才会出现。制度化的行动并非是指公民个体的政治参与,而是指政党或者公民团体的组织化的政治参与。

亨廷顿曾经从信念和行动的双重角度提出民主巩固的标准:“民主的实质是以定期的、公开的、公平的、竞争性的选举选择统治者。评价民主巩固程度的一个标准是政治精英和公众坚定地相信统治者应该按这种方式加以选择的程度,即对这个国家民主政治文化的形式进行态度上的检验。第二个标准是政治精英和公众通过选举选择领导人的程度,即对这个国家政治中民主实践的制度化进行行为检验”。(25)亨廷顿的这种“选举至上”倾向,在此姑且不论,就标准本身而言亦有可争论之处。阿尔蒙德的研究提供了如是思路:“在公民文化中诸态度的混合适合民主政治系统”。因为这种混合特征缓解了政治权力和公民都内在具有的双重角色的张力,就政治权力而言,其合法性来自于公民参与,这便意味着承担相应的责任;就公民而言,作为合法性的来源享有政治主体地位,同时又必须服从政治权力;所以纯粹的参与文化反而激化内在的角色冲突进而诱发民主制度的危机,混合了村民、臣民因素的公民文化恰是一种协调内在角色张力的柔性机制。

如果说两位政治学家的意见尚处在静态的、可能性的层面上的话,帕特南在《使民主运转起来》中则从动态的、现实性的层面,很好地诠释了民主政治活动与各方政治势力的意识形态是怎样交互改变的,从而成为内涵式民主化的动力。1970年意大利的分权性行政改革,为各政党之间的权力竞争提供了一个新的政治舞台,二十年后意大利各政党之间的意识形态敌意大为减弱,同时伴随的是一种用实用的方法处理公共事务的强大趋势,意大利政党政治高度紧张的传统特征逐渐消失了,取而代之是逐渐发展的相互尊重。简言之,信念与行动的改变使得意大利的民主政治以一种新的方式运转了起来。这种变化在一些关键的议题上明显地表现出来:认为“资本主义对意大利是一个威胁”的左翼人士从1970年的97%剧降到1989年的28%;非共产党人对共产党人的同情态度的分值从1970年的26上升到1989年的44,其他党派对基督教民主党持同情态度的分值从28上升到1989年的39;认为“对自己同胞的忠诚比对自己党派的忠诚更重要”的比例从1970年的68%上升到1989年的94%,公民的共同体认同高于公民的政党认同变成了一个共同的信念。(26)

卢斯克米尔等人对工人阶级与资本主义民主之间关系的考察,为本问题同样提供了有力的说明。19世纪的资本主义政治制度还带有强烈的寡头色彩,工人阶级对现有政治制度的否定性格使得其难以见容于资本主义政治制度,但是工人阶级政党的出现逐渐使得工人阶级融入现有的政治制度,并且成为民主政府产生的最关键性的力量。“资产阶级和工人阶级所处的地位表明,是资本主义制度产生了民主的压力,而不是因为资产阶级。民主是在资本家的发展过程中的矛盾性所引发的后果,这是因为资本家的发展产生了具有自我组织能力的工人阶级的发展”。(27)从19世纪开始,欧美诸国的工人阶级在政党和工会的组织下发起了声势浩大的工人运动,经历了一个争取人身自由权利、政治权利和社会经济权利的历史发展过程,极大地推动了欧美民主政治的发展,当前各种新社会运动风起云涌,也是推动民主政治深入发展的动力。美国社会科学界对抗争政治的研究已经从历史的视野证明了斗争与民主化的相互促进的关系:“首先,从整体上看,民主化大大限制了威胁生命和财产的各种以公众的、集体的名义提出的要求,取而代之的是高度透明并且直接破坏性不大的各种运动。其次,在民主政体下,威胁和宣称采取某种行动(而不是不可商谈的直接行动)的现象,在通常情况下,要比在非民主政体中占有更为重要的地位”。(28)这就是内涵式民主化中政治行动与民主化的关系。

罗伯特·帕特南和卢斯克米尔的观点引出了一个饶有兴趣的问题:政党这种特殊的政治结构,在民主政治发展中有着别样的重要作用,是内涵式民主化的动力。在内涵式民主化中对政党的此种定位,是与民主政治自身的性质密切联系在一起的。

民主发展的重大成就是普选权的普及,它标志着大众民主政治时代的到来,与之相伴而来的就是政党在民主化过程中发挥越来越重要的作用。“在大众型社会中,政治参与是无组织、易变、反常和杂乱的。各种社会势力都力图运用自己最充分的资源,采取最佳策略,以确保自己目标的实现。冷漠和愤懑交替出现——它们是缺少具有权威性的政治象征和政治制度的孪生子。把暴力和非暴力的、合法和非法性的、强制性和非强制性的行动结合在一起的群众运动,是大众型社会政治参与的独特形式。大众型社会缺少那种能把公众的政治愿望和活动与领袖人物的目标和决策联系起来的组织结构”。(29)大众政治社会在现代化的影响下又产生了城乡差距的问题:一方面城市成为国家政治生活的中心,但是城市社会的多元化品格,使得城市政治处于不稳定状态,政治越是都市化,政治也越来越不安定;另一方面,普选权的实现把农村带入到国家政治生活中,农村社会的传统型、单一性决定了其作为一种保守政治力量而存在,于是当农村介入城市政治生活时,它就成为决定城市政治斗争胜负的关键因素,能否在某些城市政治集团与广大农村民众之间建立同盟,是现代国家实现政治稳定的关键。

政党正是克服大众社会政治的弱点,使政治生活组织化的组织结构,也是建构城乡政治势力之间制度性同盟,实现现代国家政治稳定的组织结构。这种关联性为亨廷顿所注意到,他不无深刻地写道:“一个现代化政治体系的安定,取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化水平。凡到达目前和预料到的高水平政治稳定的发展中国家,莫不至少拥有一个强有力的政党”。“在现代国家中,成功的政党诞生于城市,成熟于农村”。(30)虽然亨廷顿的判断是指向发展中国家的,但是对于已然拥有了成熟的政党和政党制度的发达国家来说,并非能自外于这个判断。政党不仅将社会中的政治力量组织进现有的制度中,扩大了社会政治力量对现有制度的认同,进而巩固了现有制度;而且有效地节约了各种政治力量之间互动的成本,从而可以向现有制度施加压力,不断地拓展制度本身蕴含的政治空间,实现着内涵式民主化。

制度巩固、积累与替代:内涵式民主化的表现形态

内涵式民主化是以现有的民主的宪法和基本制度框架为边界的,其发展动力也根源于现有基本制度框架之内的因素,所以在表现形态上,内涵式民主化是以现有基本制度框架的巩固为依托,遵循一条“在继承中求发展、在稳定中求改革、在坚持中求创新”为基本内涵的制度积累和渐进替代的制度变迁过程。(31)故而,内涵式民主化在政治实践上是一个政治稳定、政治建设和政治改革的过程,政治稳定就是民主宪法和基本制度框架的稳定;政治建设就是根据民主政治发展的状况不断推进制度建设,将基本制度框架体制化和机制化;政治改革就是通过制度创新来替换与民主政治发展不相适应的体制与机制。

对于刚刚创建了民主宪法和基本制度框架的政权来说,制度巩固是根本,新的制度框架实质上是对政治权力的重新配置,虽然社会政治集团之间可以在新宪法的问题上达成妥协,但是颠覆性的势力仍然存在,他们往往是与旧政权有着密切联系的社会政治集团,除了通过革命建立新政权的国家,旧政权的统治集团依然存在于新的宪法和基本制度框架创建的政治空间之内。亚当·普沃斯基看得透彻:“与专制政权相联系的各种势力的利益在民主条件下受到保护的唯一有效保证,是这些势力在民主制度下发展成为重要的政治存在。反过来说,只有那些其经济利益使之处于政治谱系中的右翼势力崇尚民主价值的时候,民主才是可能的”。(32)一般而言,旧官僚集团和新生的社会力量是制度巩固的主要挑战者。亨廷顿可谓是悟透历史之苍凉,他建议民主政权对于旧官僚集团的历史旧账应该采取模糊态度,他说“真相同正义一样,对民主都是威胁”,最满意的情形也许是“不法办、不惩罚、不宽宥、不遗忘”。(33)如果把旧官僚集团与旧行政系统区别对待,那么一个完善有力的行政系统则是新的民主政权的巩固所不可或缺的,“民主作为一种治理社会生活的形式,将对公民权利加以捍卫和保护。为了保护公民权利,并且为公民提供他们所需要的其他基本服务,民主政府必须有能力有效地行使其所宣称的在其领土上垄断而合法使用暴力的权利。即是国家没有其他更多的职能,它也必须强制征税,以供警察、法官和基本服务之费用。因此,现代民主需要实行有效的命令、管制和提取资源。为了做到这点,必须有一个有效运作的国家和国家官僚体制,并且能够为新的民主政府所使用”。(34)

是否能将新生的社会政治力量吸纳进现有的制度框架之内,取决于两个因素:新生社会政治力量否定现有制度的程度和现有制度所具有的政治空间的性质与广度。现代的民主政治制度在性质和广度上,都极大地消解了社会政治力量对现有制度的否定性,因此,现有基本制度框架之内的制度积累和替代,就成为决定新生社会力量能否被吸纳进现有制度体系进而深化民主政治发展的决定性因素。从现代民主政治在欧美诸国的历史发展来看,民主制度的积累和替代是一个持续的渐进过程,集中体现在政党制度的发展、公民权利的拓展以及政府职能变迁等方面。

政党组织和政党制度本身就是现代民主政治的产物,就是现代民主制度积累和替代的集大成者。现代民主制度体系中除政党制度之外,要么是通过改造传统政治制度体系获得的,要么是直接从传统政治制度体系那里承袭而来,只有政党是现代政体特有的政治制度,因为只有现代政治体系才需要具备组织大众参与政治的制度。(35)在公民权利的拓展方面,不仅内容上有一个从人身自由权利到公民政治权利再到社会经济权利的发展过程,制度上从带有严重等级色彩的选举制发展到平等选举制再到参与制度得到复兴,而且在性质上民主自治开始引领民主制度的发展,协商民主与基层民主逐渐占据重要位置。有学者在观察西欧民主化最新进程时得出这样的结论:在过去的二十五年里,政治机构和政治程序也发生了变化,其中最重要的是公民投票被越来越多地用于对困难的政策问题做出决定,尤其是用于解决与欧盟有关的问题。(36)与公民权利发展相伴随,政府从局促的“守夜人”角色所赋予的一隅之地,发展到承担复杂调控和公共服务职能的强势政府,于是行政问责制度发展起来,或许更为重要的是,国家与社会合作的治理理念及相关制度的发展方兴未艾。在艾伦·沃尔夫看来,西方自由民主的发展,甚至带来了自由民主制度整体特征的变化:在自由与民主两种不同逻辑的作用下,欧美国家先后经历了积累国家、和谐的国家、扩张主义国家、授予特权的国家、二元国家和跨国界国家等六个阶段。(37)

可以说,现代民主制度的调整仍将继续:就民主制度框架巩固而言,欧美诸国的任务已经完成,民主制度与社会高度契合;而新生的民主国家则依然面临着制度巩固的挑战。就制度积累与替代而论,无论是欧美诸国还是新的民主国家,都不可能外在于民主政治持续性的深入发展过程,当前新社会运动此起彼伏,复杂的社会冲突非但只是试图拓展民主政治的内涵,而且刺激着旧制度的革新和新制度的确立。这就是内涵式民主化的开放性特征。

民主作为一种国家制度类型,自然与制度有着密切关联。本文使用“内涵式民主化”这一解释模式,一方面将制度置于民主化的基础地位,认为民主的宪法和基本制度框架是民主的起点;另一方面将民主化放置到基本制度框架之内,认为以制度巩固、积累和替代为表现形态的制度发展过程就是民主化的过程。故而,本文否定了“民主制度建立就意味着民主化完成”的观念,更不能认可“选举制度至上”的意见,内涵式民主化诚然具有历史和逻辑的起点,但是难以给出明确的终点,易言之,内涵式民主化是一个开放的未完结的民主政治发展过程。内涵式民主化无意否认复杂的社会历史文化因素对民主化的推动作用,甚至是根源性的作用,但是笔者所要探讨的是基本制度框架规范下的政治本身所具备的动力机制,换言之,制度内的政治活动,包括各社会政治力量集团在信念、行动与组织上呈现的冲突、妥协和合作,构成了内涵式民主化的直接动力。以上,即为本文所探寻、所解释的全部问题所在。

注释:

①Whitehead,Laurence.Democratization.Oxford University Press,2002,p27.

②(15)(17)(34)林茨、斯泰潘:《民主转型与巩固问题:南欧、南美和后共产主义欧洲》,孙龙等译,浙江人民出版社2008年版,第5~6、146、7~15、11页。

③林茨对民主化的理解实际上是站在制度化的基础上进行的。亨廷顿认为:“制度就是稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式,而制度化就是组织和程序获得价值和稳定性的过程”。亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,李盛平等译,华夏出版社1988年版,第12页。

④⑤(18)罗伯特·达尔:《多头政体:参与和反对》,谭君久等译,商务印书馆2003年版,第6、17~19、237页。

⑥罗伯特·达尔:《论民主》,李柏光、林猛译,商务印书馆1999年版,第149页。

⑦卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第121页。

⑧密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1982年版,第55页。

⑨Linz,Juan J.The Perils of Presidentialism,Journal of Democracy,Winter,1990,p51-70.

⑩斯迪芬·海哥德、罗伯特·R.考夫曼:《民主化转型的政治经济分析》,张大军译,社会科学文献出版社2008年版,第387~392页。

(11)张小劲、景跃进:《比较政治学导论》,中国人民大学出版社2001年版,第324页。

(12)艾伦·利普哈特:《民主的模式》,陈崎译,北京大学出版社,2006年版第222页。作者在书中的分析思路是:根据多数政府与共识政府的差别,把众多民主国家中各式各样的正式的、非正式的规则和制度——政党制度、内阁制度、行政机关与立法机关的关系、选举制度、利益集团、央地关系、立法权的分布、宪法修改与审查、中央银行——归结为一个清晰的二维维度,即行政机关—政党维度和联邦制—单一制维度,我把这种思路称为政权组织形态研究角度。

(13)徐大同:《西方政治思想史》,天津教育出版社,2002年版,第214~216页。

(14)托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,商务印书馆1988年版,第96~108页。

(16)(26)罗伯特·帕特南:《使民主运转起来》,王列、赖海榕译,江西人民出版社2001年版,第40、31~40页。

(19)戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,王浦劬校,中央文献出版社1998年版,第314~315页。

(20)凯斯·R.孙斯坦:《设计民主:论宪法的作用》,金朝武、刘会春译,法律出版社2006年版,第278页。

(21)(35)塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,李盛平等译,华夏出版社1988年版,第10、88~89页。

(22)Keman,Hans.Comparative Democratic Politics.SAGE Publications,2002,p9-11.

(23)Potter,David.Democratization.New York:Polity,1997,p6.

(24)Vanhanen,Tatu.The Process of Democratization:A Comparative Study of 147States.Taylor & Francis New York Ins,1990,p49-51.

(25)(33)塞缪尔·亨廷顿:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,刘军宁译,上海三联书店1998年版,第311~312、285页。

(27)Rueschemeyer,Dietrich.Capitalist Development & Democracy.Chicago:University of Chicago Press,1992,p271.

(28)道格·麦克亚当、西德尼·塔罗、查尔斯·蒂利:《斗争的动力》,李义中、屈平译,译林出版社2006年版,第340页。

(29)(30)塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,李盛平等译,华夏出版社1988年版,第87~88、396、419页。

(31)郭定平:“制度积累与渐进替代:中国民主政治发展机制解析”,《学习与实践》2008年第11期,第23页。

(32)埃尔斯特、斯莱格斯塔德:《宪政与民主》,潘勤、谢鹏程译,三联书店1997年版,第67页。

(36)霍华德·威亚尔达:《民主与民主化比较研究》,榕远译,北京大学出版社2004年版,第32页。

(37)艾伦·沃尔夫:《合法性的限度》,沈汉等译,商务印书馆2005年版,第27页。

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民主化的制度基础:文献理解与逻辑重构_政治论文
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