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1998年，为了应对亚洲金融危机对我国经济的影响，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了《国务院关于提请审议财政部增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政预算调整方案（草案）的议案》，决定由财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，同时相应增加1000亿元银行贷款，定向用于加快基础设施建设。这一举措有力地促进了投资和经济的增长，使全年全社会投资完成28457亿元， 增长14.1%；全社会GDP完成79553亿元，增长7.8%， 基本实现了年初确定的发展目标。
半年过去了，国债投资运行情况如何，存在哪些问题，对今年及以后的投资运行有何影响等等，目前仍是各方面比较关心的问题。为此，国家统计局投资司联合有关部门，对1998年国债投资情况进行了跟踪调研，撰写了关于国债投资运行的系列分析报告。本篇为该课题总报告。其他六篇相关行业分报告将陆续推出。
一、1998年国债投资运行情况
1998年国债专项资金重点投向六个方面：一是增加农田水利和生态环境建设投资；二是继续加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设；三是扩大城市环保和城市基础设施建设规模；四是建设500 亿斤仓容的国家粮食储备库；五是实施农村电网改造和建设工程；六是扩大经济适用住宅建设规模。在资金安排上坚持三个原则：一是重点加快在建项目的建设，二是体现向中西部地区倾斜，三是注意与灾后重建结合起来。
1.项目分布情况
截止到1998年底，共下达国债项目7007个， 项目计划总投资12878亿元。
从行业分布情况看，项目个数向经济适用住宅和农网改造倾斜，投资规模向交通运输邮电和农林水利倾斜。经济适用住宅项目3063个，占全部国债项目个数的43.7%；农网改造项目2134个，占30.5%；交通运输邮电项目计划总投资5069亿元，占全部国债项目计划总投资的39.4%；农林水利项目计划总投资2666亿元，占20.7%。
从地区分布情况看，项目个数和计划总投资都向中西部地区倾斜。东部地区共下达国债项目2423个，占全部下达项目个数的34.6%，计划总投资5982亿元，占全部下达项目计划总投资的46.5%；中部、西部地区共下达国债项目4584个，占下达国债项目总数的65.4%，与中、西部地区全部在建项目占全国在建项目的比重相比，高8.3个百分点。中、 西部地区国债项目计划总投资6896亿元，占下达国债项目计划总投资的53.5%，与中、西部地区全部在建项目计划总投资占全国在建项目计划总投资的比重相比，高7个百分点（见表1）。
表1国债项目分布情况
项目比重计划总投资比重
个数 %(亿元)%
合计 7007
100.0
12877.89 100.0
按行业分
1.农林水利455
6.5
2665.7520.7
2.交通运输邮电256
3.7
5069.2539.4
3.城市基础设施714
10.2 2417.9618.8
4.粮食储备库 3855.5 172.00 1.3
5.农网改造2134 30.5 1747.1113.6
6.经济适用住宅3063 43.7 805.82 6.2
按地区分
东部地区 2423 34.6 5982.0946.5
中部地区 2546 36.3 3821.5329.7
西部地区 2038 29.1 3074.2723.8
注：1.不包括公检法司类项目。
2.农网改造以一个县作为一个项目。
2.财政专项资金和银行配套贷款分布情况
1998年共下达财政专项资金投资计划1105亿元，配套银行贷款投资计划1152亿元，两项合计2257亿元，占全部国债项目计划总投资的比重为17.5%。分行业来看，交通运输邮电中国债资金占该行业全部国债项目计划总投资的比重最低，为10.1%，农林水利其次，为10.2%。国家粮食储备库项目资金全部来源于财政专项资金（见表2）。
表2 财政专项资金和银行配套贷款分布情况
财政专银行配两项合计占项目
项计划套计划计划总投资比重%
合计1105.39
1151.63 17.5
1.农林水利270.80—10.2
2.交通运输邮电230.24
279.28 10.1
3.城市基础设施347.32
151.71 20.6
4.粮食储备库 172.00
— 100.0
5.农网改造 85.03
340.12 24.3
6.经济适用住宅 — 380.52 47.2
3.资金到位情况
1998年财政专项资金累计到位510亿元，到位率46.1%。 分行业看，农林水利到位率最高，为55.8%；交通运输邮电次之，到位率53.7%；城市基础设施到位率43.4%；粮食储备库到位率38.6%；农网改造最低，为21.2%；经济适用住宅没有安排财政专项资金。
银行配套贷款资金累计到位429亿元，到位率为37.2%。 在国债项目所涉及的6个行业中，农林水利、 粮食储备库没有银行配套贷款计划。其余4个行业中，交通运输邮电到位率最高，为86.7%； 其次为城市基础设施，到位率为34%；农网改造到位率为23.5%；经济适用住宅到位率14.5%（见表3）。
表3资金到位情况
财政专到位率 银行配到位率
项到位 % 套到位
%
合计 510.03 46.1428.9337.2
1.农林水利 154.23 55.8 ——
2.交通运输邮电 123.62 53.7242.2086.7
3.城市基础设施 150.76 43.451.59 34.0
4.粗食储备库 66.37 38.6 ——
5.农网改造 18.05 21.280.08 23.5
6.经济适用住宅—— 55.06 14.5
4.投资完成情况
1998年财政专项资金和银行配套贷款合计到位资金939亿元，按2／3形成当年工作量估计，大约完成投资626亿元。
到1998年末，所有国债项目累计完成投资3701亿元，占全部国债项目总规模的28.7%。各行业累计完成投资占该行业国债项目计划总投资的比例依次是：城市基础设施39.6%，交通运输邮电35.7%，经济适用住宅29.6%，农林水利21.1%，粮食储备库17.4%，农网改造5.7%。
二、国债投资1998年使用效应分析
1.国债资金的注入，大大加快了基础设施建设进程，社会效益显著。
由于资金短缺，我国基础设施建设长期投入不足，历史欠帐很多。1998年1000亿元财政专项资金和配套1000亿元银行贷款资金的注入，大大加快了基础设施建设进程，对改善我国的交通运输条件，解决城市基础设施落后面貌，修复水毁工程，增强沿江滨湖地区抗洪减灾能力，保障国家粮食安全，加强政权建设，尤其是提高人民生活质量等方面将产生深远影响。
据初步统计，在国债资金的支持下，1998年水利建设完成堤防加固达标长度2600公里，大江大河干流完成护坡550公里， 险工险段处理770公里，崩岸防护197公里，填塘围基151公里，重大险情处理7400处， 为确保1999年大江大河安全渡汛打下了良好的基础。
公路建设实际完成投资2186亿元，为1800亿元建设目标的120.4 %，比1997年增长72.6%。全年新增公路3.7万公里， 其中高速公路1487公里。到1998年底，全国公路通车里程126万多公里， 提前两年实现了“九五”计划目标。
铁路国债资金的注入，大大加快了如南疆线、内昆线等国土开发性质的大型项目进度，特别是对加快西南、西北路网建设速度和完善路网具有重要意义。
城市基础设施投资进度明显加快，1998年全行业完成投资1475亿元，比1997年增长29%。由此带来的是，城市交通、城市环保、城市供水等困扰现代城市的一系列症结开始得到缓解。
总投资规模1800亿元的农村电网改造，将使全国30个省（区、市）的2400个县的农村电网得到统一改造，城乡同网同价的最终目标为开拓农村消费市场，提高农民生活水平提供了条件。
2.国债资金的注入，使1998年固定资产投资增长速度明显加快，成为拉动当年经济增长的主要因素。
1998年，由于国债资金的注入，固定资产投资增长速度明显加快。全年全社会完成固定资产投资28457亿元，同比增长14.1%，比1997 年增幅提高5.3个百分点。分行业观察， 有国债资金注入的基础设施建设投资增长较快。全年农林牧渔水利投资684亿元，同比增长47.8 %（其中水利投资419亿元，增长58.1%），所占比重由1997年的2.6%上升为3.2%；运输邮电通信业投资4990亿元，增长53.4%，所占比重由18.4%上升到23.6%；房地产公用服务咨询业投资5016亿元，增长21.5%，所占比重由23.4%上升为23.8%。
投资的快速增长成为拉动1998年国民经济增长的主要因素。据初步测算，1998年资本形成总额拉动GDP增长4.7个百分点（其中由于国债资金的注入，直接拉动国内生产总值增长1.5 个百分点左右），对经济增长的贡献率占61%，比1997年贡献率高28个百分点。
因此可以说，1998年如果没有国债资金的注入，固定资产投资不可能保持较高的增长速度；如果没有投资的强力拉动，国内生产总值不可能达到7.8%的增长速度。
3.国债资金的注入，有利于引发全社会资金的投入，为投资在今后两三年内持续、稳定增长提供了可能性；投资内在的乘数效应最终可诱发国内生产总值10306亿元。
1998年财政专项资金下达计划1105亿元，银行配套贷款下达1152亿元，二项合计共2257亿元。这批资金共涉及项目7007 个， 计划总投资12878亿元。 财政专项资金和银行配套贷款与全部项目计划总投资的比率为1∶5.7，说明1元财政专项资金与银行贷款的注入，需要相应4.7元社会资金来配合。由于基础设施项目一般建设周期都在2—3年，国债资金的这种带动效应，为投资在今后两三年内持续、稳定增长提供了可能。
另外，由于投资本身存在的乘数效应，每增加一单位的投资，可诱发产生一定数额的国内生产总值增加额（含投资自身及其他部门产出）。这一乘数数值的大小，与边际消费倾向成正比。边际消费倾向越大，投资乘数也越大。按照近几年平均的边际消费倾向0.781计算， 并假定今后几年保持不变，则增加基础设施投资2257亿元，最终可诱发的均衡国内生产总值可达10306亿元。当然这不是一次生产循环过程的结果。
三、国债投资对1999年投资的影响分析
1.大量的国债结转项目支撑了当前的投资增长速度。
由于增发国债用于加快基础设施的计划是从1998年7、8月份以后陆续下发的，因此大部分项目要结转到1999 年继续施工。 根据国家计委1999年下发的加快基础设施建设续建项目计划，结转到1999年的国债项目计划总投资16124亿元，占1999年1—4 月全部基本建设施工项目计划总投资的比重高达49.2%。因而可以说，国债结转项目保证了当前基础设施建设的高速增长，从而直接拉动了当前的投资增长速度。1999 年1—4月，全国固定资产投资（不含城乡集体和个人投资）3270 亿元，同比增长18.1%。其中农林牧渔水利业投资131亿元，增长85.5%； 运输邮电通信业投资710亿元，增长38.1%； 房地产公用服务咨询业投资922亿元，增长25.7%。
2.地方配套资金不足阻碍了国债项目效应的进一步发挥，对投资的拉动效应也将大大减弱。
如前所述，国债项目结转到1999年的投资规模共16124亿元， 扣除已完工作量，这部分项目要全部投产，尚需投资12423亿元， 这显然是构成今年及以后一段时期投资需求的一个非常重要的方面。但这部分需求在没有实现之前，只是一种潜在的需求，要把潜在的需求转变为现实的需求，还需要大量的资金支持。国债项目的资金来源基本上可以分成财政专项、银行配套、地方配套三大块。从1998年统计数据反映，财政专项下达计划1105亿元，资金到位510亿元，剩余资金595亿元；银行配套下达计划1152亿元，资金到位429亿元，剩余资金723亿元。二项合计共剩余资金1318亿元。也就是说，即使剩下的财政专项资金和银行配套资金能够全部顺利地到达建设单位，要完成目前的剩余工作量，仍需地方配套资金11105亿元。 如果因项目管理和施工质量等方面原因而导致财政专项或银行配套资金不能顺利下达，则需要地方配套的资金会更多。
地方配套资金，主要来自于地方政府筹资、银行贷款、利用外资、企业自筹等渠道。当前面临的形势是，一方面，东南亚金融危机直接影响了外资的引进，银行商业化改革使银行对项目贷款更加谨慎，结构性的生产能力过剩使相当一部分企业资不抵债，不景气的企业状况又导致地方政府财政收不抵支；另一方面，国债项目本身又大部分属于公益性项目，其着力点在于长远的社会效益，经济效益尤其是短期经济效益不甚明显，缺乏对社会资金的吸引力。因此，地方配套资金的落实有一定难度。
地方配套资金不足阻碍了国债项目效应的进一步发挥，对投资的拉动效应也将大大减弱，这种趋势在1999年4 月份的投资进度中已经反映出来。从1999年1—4月累计来看，固定资产投资继续保持较快增长态势，但是4月份投资增长速度出现明显放缓的现象。 4 月份当月完成投资1247亿元，同比仅增长11.3%，增幅较一季度回落11.4个百分点。导致4月份投资增速放缓的一个重要原因， 就是国债项目的拉动效应逐渐减弱，基础产业、基础设施投资增速较一季度明显趋缓。4月份， 农林牧渔水利业投资增幅比一季度回落75.8个百分点，运输邮电通信业投资回落18.5个百分点，粮库等仓储业及商业饮食供销业投资回落60.7个百分点。
四、国债投资运行中存在的主要问题
1.国债专项资金的使用存在“撒胡椒面”现象，影响了资金的使用效益，增加了资金管理的难度。
1998年，为加快基础设施建设，国家共下达财政预算内专项资金和配套银行贷款2257亿元，而这些资金涉及的项目个数却高达7007个，项目投资总规模12878亿元。 国债资金占全部国债项目计划总投资的比重仅为17.5%，资金使用非常分散，直接影响了资金的使用效益。
同时，资金使用分散增加了资金管理的难度。财政专项资金及其配套银行贷款，实际上都是国家的钱，也就是政府投资。在投融资体制改革尚未到位、投资法尚未颁布之前，所谓政府投资基本上可理解为无业主投资，最起码可以说是业主不明确，由此对资金及项目执行情况的监管便缺乏明确的对象。本来属于一个个独立业主责任范围之内的事，现在其管理责任实际上全集中压到了国家和各级政府部门的身上，管理难度大大增加。尽管国家和有关部门为此出台了一系列政策要求，进行了一系列强有力的检查，耗费了大量的人力物力，但面对规模如此庞大（遍及全国大部分市、县）、持续时间长达二、三年（有的还要长一些）的建设工程，难免力不从心，虎头蛇尾。由此，检查和披露出建设资金管理混乱、违法乱纪以及形形色色的“豆腐渣”工程也就不足为奇了。
2.施工质量存在隐患。
一批加快基础设施建设的项目违反基建程序，搞“三边”工程。据调查了解，不少地区片面追求投资增长速度，将投资指标层层分解，作为政治任务完成并加以考核。有的地方明确规定，谁的工程进度快，资金就拨给谁。有些地方，有的项目，明明不具备开工条件，为了抢到资金，硬性开工，致使建设中的问题比较多，造成国家财产蒙受不必要的损失。据财政部驻35个省市的监察专员办事处对涉及138 亿元国债专项资金的72个重点项目的检查，其中有10个项目前期准备工作不足，从设计、规划到投资概算的制定，均未经过科学严密的论证，属于典型的“三边”工程。
另一方面，在对项目的管理上也存在不少问题，尤其是项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同制执行得不够好。据财政部对重点稽察的78个项目统计，建立项目法人的只占56%，而且其中一部分还不能真正承担和行使项目法人的责任和权力；设计、设备采购、监理、施工实行公开招标的比例很低。这一切都为建设项目的施工质量留下了隐患。
3.一些国债项目工程概算变更的随意性很大，超支严重。
在国债项目中，普遍存在随意调高概算的情况，有的项目调高30%甚至更多。之所以出现这种情况，一个原因是项目仓促上马，开工前没有经过科学论证，存在“边施工，边设计，边规划”的现象，所以概算变化无常。如中央直属储备粮库建设中，一批项目由于施工前没有认真做好建库点的地质勘探工作，开工后不得不每个项目新增加几百万投资用于加固地基。另一个原因是，为向国家多要钱，人为调高概算，存在不要白不要的思想。如农网建设与改造中，由于项目资本金来源于中央和地方的财政债券，剩余部份投资有关银行也给予了足额贷款，因此各地都不同程度地存在着盲目追求高标准的倾向，对农网的经济效益普遍重视不够，要钱想得多，还钱想得少，投资规模越来越大。按最初测算，全国农网工程总投资规模1400亿元，经逐省审查，1998年底已达1800亿元。而且各地规模还在不断扩大，据初略估计，各地县提出的投资规模可能比已批复的大一倍。
五、对策建议
1.各宏观管理部门应加强对财政资金使用效益的监管。
根据国内外的经济发展形势，中央已作出在1999年继续实行积极的财政政策的决定。在1998年国债专项投资规模的基础上，1999年还将继续安排250亿元用于水利建设。这样，1998年、1999 两年仅用于基础设施建设的国债专项资金规模就将达到1500亿元。如此之大的财政性专项投资规模是建国以来从未有过的。据财政部门测算，为了提前使用这些资金，财政每年要支出利息75—80亿元，占中央预算内基本建设资金的1／5；从1999—2001年，中央财政每年仅国债还本付息的支出就分别为1865亿元、2280亿元和2415亿元，也将占我国财政收入的1／5左右，财政负担之大可想而知，对这部分资金使用效益的监管也因此显得非常重要。
在市场经济比较完善、企业所有制改革完全到位、产权明晰的情况下，对投资资金使用效益的监管可以由一个个独立的项目法人来承担。但现在一个比较突出的问题是，国有企业的项目法人到底是谁？有谁能真正对国有企业的投资负责？在这些问题没有彻底解决之前，管好、用好国债资金理应成为宏观管理部门高度重视的内容。
2.开拓思路，社会效益与经济效益统筹兼顾。
加快基础设施建设项目所涉及的六个方面大都与人民生活息息相关，有不少工程甚至直接被老百姓称之为“民心”工程、“德政”工程，其社会效益是显而易见的。
但与一般加工工业投资项目相比，基础设施建设项目又由于其投资额大，建设周期长，投资回报率低，经济效益尤其是短期经济效益常常不被看好，这也是当前项目资金难以筹措的主要原因。根据我国的国情，政府要包办所有的基础设施建设，无论对中央政府还是对地方政府来说，都是力不从心的，事实上也是不必要的。因为有些行业，比如交通、通信、电力等等，政府只要从政策上加以引导甚至只需改变一下经营方式，其投资的经济效益就会大大改善；即使有的项目必须由政府投资，其经济效益也并非可忽略不计。目前为了充分发挥各方投资的积极性，提高投资效率，使政府把更多精力集中于管理和服务，可适当考虑把一些基础设施项目如交通通信、电力等转化为企业行为，由企业投资建设。已经开始实行的“公共工程特许权协议”（即“BOT”）、 基础设施经营权有偿转让等，都是一些行之有效的方式，它不但可以解决基础设施建设资金不足的问题，有利于打破“大锅饭”，改进管理，而且把市场机制引入基础设施这样一些具有自然垄断性质的行业，也有利于提高效益和效率，有利于深化投资体制改革。
3.统一思想，加强项目后期监管。
基础设施建设项目当前面临的一个最主要的问题是，项目摊子铺得过大，各种配套资金难以保证。但摊子已经铺开，停工或拖延工期都会造成浪费。因此，建议全国上下统一思想，加强政策引导和后期监管，尤其是监管后期资金到位情况及项目施工质量情况，对一些重点工程，必要时还要进一步加大财政支持的力度，以保证其按时完工。
4.下大力气，狠抓工程质量管理。
“百年大计，质量第一”，国债项目牵涉社会各个方面，与人民生活紧密相关，必须慎之又慎。我国近几年推行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制，对于加强项目管理、保证工程质量起了很大作用。但是在许多国债项目中，没有严格按照制度执行，“三边”工程大量存在，形式主义严重，项目法人不清，以致出现了不少工程质量问题。当前要重点抓住三个方面的问题，一是杜绝腐败，政府投资工程最容易产生腐败，而腐败是酿制质量事故的温床；二是要坚决贯彻工程质量终身责任制，坚持业主终身负责，设计、施工、监理终身负责。三是严格按基本建设程序办事，正确处理施工进度与质量的关系，防止地方政府干涉工期的现象发生。
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